1.2.2.1. Nội dung kiểm soát quyền lực nhà nước
Nhằm đảm bảo cho QLNN được thực thi đúng mục đích, hiệu quả, kiểm soát QLNN bao hàm các nội dung sau:
- Thứ nhất, kiểm soát phạm vi hoạt động của QLNN. Vì QLNN là quyền lực ủy thác nên trước hết chủ thể quyền lực có quyền kiểm soát đối với QLNN về phạm vi tác động của quyền lực. Nhân dân chỉ ủy quyền cho nhà nước trong một phạm vi xác định, vì thế QLNN chỉ được sử dụng cho những
phạm vi đã được ủy quyền này. Nhờ đó, nhà nước hoạt động theo đúng quy định, nhất là quy định của pháp luật.
- Thứ hai, kiểm soát quá trình xây dựng và thông qua hiến pháp, bao gồm cách thức, quy trình hình thành, điều chỉnh, sửa đổi hiến pháp để đảm bảo việc thông qua, sửa đổi hiến pháp theo đúng quy trình dân chủ; đảm bảo hiến pháp phản ánh được ý nguyện, lợi ích của nhân dân, không có điều khoản nào đi ngược lại, xâm phạm đến lợi ích của cá nhân, nhân dân trong xã hội.
- Thứ ba, kiểm soát tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trên các phương diện sau:
+ Kiểm soát cách thức tổ chức bộ máy nhà nước nhằm đảm bảo sự tuân thủ đúng các quy định của hiến pháp và khả năng vận hành hiệu quả trên thực tế.
+ Kiểm soát hoạt động hoạch định chính sách của nhà nước, đảm bảo quá trình ban hành chính sách của nhà nước tuân thủ những quy trình, thủ tục quy định trong hiến pháp và các đạo luật; đảm bảo hiệu quả của hoạt động ban hành chính sách.
+ Kiểm soát nhằm ngăn chặn, loại bỏ các chính sách, quy định của nhà nước trái với hiến pháp và các đạo luật, vi phạm đến quyền và lợi ích của công dân. Các chính sách không phù hợp với thực tiễn, không có tính khả thi hoặc hiệu quả kém cũng phải được điều chỉnh, sửa đổi hoặc loại bỏ.
+ Kiểm soát hoạt động thực thi chính sách của nhà nước nhằm đảm bảo hoạt động đó tuân thủ theo các quy định của pháp luật, ngăn chặn, loại bỏ những hoạt động, hành vi sai trái hoặc kém hiệu quả của nhà nước
- Thứ tư, kiểm soát những người thực thi QLNN dưới hai khía cạnh: + Kiểm soát quy trình lựa chọn những người đảm nhiệm các công việc của nhà nước.
+ Kiểm soát hoạt động của các chủ thể thực thi QLNN theo quy định của hiến pháp, các đạo luật, những cam kết chính trị, đạo đức khi ở cương vị là người thực thi QLNN.
Chủ thể kiểm soát QLNN rất đa dạng, không chỉ bên trong bộ máy nhà nước, mà còn ở bên ngoài nhà nước. Tùy thuộc vào cấp độ, cấu trúc quyền lực mà chủ thể kiểm soát QLNN có thể là tập thể, tổ chức hoặc cá nhân.
Kiểm soát QLNN là một công việc khó khăn và phức tạp, vì vậy muốn kiểm soát phải sử dụng kết hợp nhiều cách thức, biện pháp cũng như các công cụ khác nhau. Tuy nhiên, hai công cụ kiểm soát QLNN hữu hiệu nhất vẫn là đạo đức và thể chế. Sự kiểm soát QLNN bằng đạo đức chủ yếu dựa vào nhận thức, thái độ của chủ thể nắm giữ QLNN. Sự kiểm soát QLNN bằng thể chế là sự kiểm soát bằng các thiết chế, tổ chức, quy định, luật lệ đã được thiết lập trong xã hội. Các công cụ này có thể tồn tại dưới hình thức văn bản và bất thành văn.
Một yếu tố cần phải đề cập trong kiểm soát QLNN là chi phí. Lý do của việc ủy thác quyền lực là khai thác tính hiệu quả của phân công lao động và tính chuyên nghiệp hóa của lao động kiểm soát quyền lực. Nếu nhân dân- người chủ quyền lực phải chi phí tốn kém cho hoạt động kiểm soát thì sẽ làm giảm hiệu quả kiểm soát. Trong khi đó, chi phí cho hoạt động kiểm soát đòi hỏi tính liên tục và rất tốn kém. Trên thực tế, việc kiểm soát QLNN thường được thiết kế kết hợp giữa sự kiểm soát không liên tục như bầu cử theo nhiệm kỳ, hạn chế phạm vi quyền lực… với sự kiểm soát liên tục của nhà nước thông qua cơ chế kiềm chế, đối trọng và hoạt động kiểm soát của các cơ quan chức năng.
1.2.2.2. Phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước
- Một là, hạn chế phạm vi QLNN thông qua các thể chế. Phương thức này có thể được thực hiện bằng nhiều cách: hiến pháp, các đạo luật, kể các các quy ước, quy định bất thành văn. Hiến pháp giới hạn phạm vi QLNN trong một trật tự hiến định. Nói cách khác, QLNN thường được quy định trong các hiến pháp hoặc các đạo luật cơ bản, có tính bền vững cao và khó bị sửa đổi. Hiến pháp quy định các quyền tự do cơ bản của con người. Để tránh tình trạng quan chức nhà nước vi phạm quyền của nhân dân khi cầm quyền, một hiến pháp tiến bộ thường có quy định về các quyền cơ bản của con người. Sự loại bỏ những lĩnh vực lựa chọn cơ bản nhất định thoát khỏi sự kiểm soát của nhà nước, chẳng hạn như các tự do căn bản: ngôn luận, tôn giáo, hiệp hội, cư trú… đã có tác động hạn chế, loại bỏ sự can thiệp của QLNN vào những lĩnh vực này.
Bằng các quy định ràng buộc của hiến pháp, QLNN bị giới hạn trong phạm vi xác định. Tuy nhiên trên thực tế một văn bản hiến pháp cũng có những hạn chế:
+ Thứ nhất, trí tuệ của con người có giới hạn, sự đa nghĩa của ngôn ngữ và chi phí cao của các cuộc bàn cãi về lập pháp và chi phí thực thi. Những yếu tố kết hợp với nhau làm cho các luật hiến pháp không được thực thi một cách hoàn hảo.
+ Thứ hai, tính chất không đầy đủ và hoàn thiện của hiến pháp.
+ Thứ ba, sự thay đổi và giải thích hiến pháp có thể làm lệch ý tưởng, mục tiêu ban đầu của nó.
+ Thứ tư, sự không tuân thủ nhiều quy định của hiến pháp trên thực tế.
- Hai là, sự kiểm soát QLNN của nhân dân và xã hội. Sự kiểm soát QLNN của nhân dân và xã hội là kiểm soát bên ngoài nhà nước, bao gồm các khía cạnh sau:
+ Kiểm soát của nhân dân thông qua hình thức bầu cử theo nhiệm kỳ: Trải qua các thời kỳ phát triển, tuy còn nhiều điểm khác biệt song phần lớn
các nhà tư tưởng chính trị đều thống nhất ở quan điểm rằng, xét cho cùng muốn dân chủ và tự do thì mọi quyền lực đều phải do nhân dân kiểm soát bằng phương thức bầu cử theo nhiệm kỳ. Thông qua bầu cử, các cử tri có thể loại bỏ những đại diện không xứng đáng với sự ủy nhiệm của mình ra khỏi các cơ quan QLNN. Mối quan hệ giữa cử tri và các đại diện được bầu càng chặt chẽ thì cơ chế kiểm soát này càng có hiệu quả
+ Kiểm soát của nhân dân thông qua các chế định hiến pháp: Sự kiểm soát của nhân dân bằng bầu cử định kỳ là sự kiểm soát gián đoạn, không có tính liên tục. Vì vậy, trong thời gian giữa hai nhiệm kỳ, quyền kiểm soát của nhân dân được ghi nhận bằng những chế định hiến pháp.
+ Quyền bãi miễn của nhân dân: một phương thức để xử lý vấn đề các chính khách làm việc kém dưới sự quan sát của cử tri là luật bãi miễn được ghi nhận trong hiến pháp. Luật bãi miễn trong hiến pháp có thể quy định rằng, trong những điều kiện nhất định một chính khách phải bị thôi việc; hoặc có thể bằng quy định bãi miễn thông qua trưng cầu dân ý.
+ Quyền thay đổi hiến pháp: hiến pháp sẽ thay đổi khi có sự đồng ý của một đa số vượt trội (chẳng hạn ở Mỹ là ¾) nhằm đạt được sự đồng thuận xã hội ở mức độ cao, hạn chế tối đa chi phí ngoại sinh của quyết định tập thể.
+ Quyền quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia thông qua trưng cầu dân ý: các quốc gia sử dụng trưng cầu dân ý như một phương thức phê chuẩn sửa đổi hiến pháp hoặc thể hiện quyền quyết định của người dân thì đây chính là sự kiểm soát cực kỳ mạnh mẽ hành động của các chính khách mà công dân cho là đi ngược lại lợi ích của họ.
+ Kiểm soát của xã hội dân sự: Xã hội dân sự là công cụ quan trọng để kiềm chế quyền lực của các nhà nước dân chủ, trông chừng sự lạm dụng và vi phạm pháp luật tiềm ẩn của chúng, đặt chúng dưới sự giám sát của công chúng. Xã hội dân sự thúc đẩy dân chủ, khả năng tự trị của công dân, xã hội.
Xã hội dân sự với hoạt động đa chiều lành mạnh trong đời sống xã hội sẽ bổ sung cho vai trò của các chính đảng trong việc khuyến khích tham gia chính trị, tăng tính hướng đích và kỹ năng chính trị của các công dân trong chế độ dân chủ, và thúc đẩy nhận thức về nghĩa vụ cùng các quyền của công dân.
+ Giám sát của nhân dân, phương tiện TTĐC và công luận: Đây là những mắt xích quan trọng của quá trình kiểm soát QLNN. Tuy sự giám sát này không mang tính QLNN nhưng nó có tác dụng hỗ trợ đắc lực cho việc thực hiện các phương thức kiểm soát QLNN. Phương tiện TTĐC, do tính chất nghề nghiệp của mình trong xã hội, có khả năng kết nối, tạo dựng dư luận công cộng gây sức ép với nhà nước, buộc nhà nước phải có trách nhiệm trong nhiều vấn đề quan trọng. Đây là sự giám sát và phản biện có tính chất thường xuyên của xã hội đối với nhà nước.
Tuy nhiên, việc giám sát thường xuyên bằng công luận đòi hỏi phải có tự do ngôn luận (đặc biệt là tự do báo chí), và tự do liên hiệp như các bảo đảm về sự tự hoàn thiện, nâng cao dân trí, nâng cao trách nhiệm xã hội của cá nhân, vốn là các điều kiện thiết yếu của tiến trình hoàn thiện dân chủ.
- Ba là, kiểm soát QLNN của chính các cơ quan nhà nước. Kiểm soát QLNN của các cơ quan nhà nước là sự kiểm soát bên trong nhà nước. Nó được biểu hiện ở các khía cạnh sau:
+ Sự tách bạch các lĩnh vực của QLNN: Để QLNN được thực thi có hiệu quả, cần phân định nó thành ba cơ quan, tương ứng với ba lĩnh vực hoạt động cơ bản là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các nhà tư tưởng từ thời kỳ khai sáng như J. Lốccơ, S. Môngtexkiơ đến J. Mill, J. Madison đều cho thấy rằng, quyền lực chỉ có thể kiểm soát bằng quyền lực, và sự phân lập quyền lực là một phương thức để hạn chế, kiểm soát quyền lực.
+ Cơ chế kiềm chế, đối trọng trong bộ máy nhà nước: Cơ chế kiềm chế, đối trọng được thiết kế không phải vì mục đích hoạt động thông suốt, nhanh
chóng của bộ máy nhà nước mà để đảm bảo quyền lực được thực hiện đúng mục đích, không bị lạm dụng. Sự an toàn phải trả giá bằng sự kém linh hoạt.
+ Các cơ chế kiểm soát khác của nhà nước: Nhà nước còn thiết kế những thể chế có trách nhiệm kiểm soát các cơ quan đại diện thực thi QLNN đạt được đúng mục tiêu, hiệu quả. Đây là cách thức thiết lập sự theo dõi của “cảnh sát tuần tra” đối với các cơ quan của nhà nước, chẳng hạn như cơ quan kiểm toán, thanh tra, tòa án, điều tra… và các biện pháp theo dõi trực tiếp khác.
Nhìn chung, các biện pháp, cơ chế kiểm soát là một hệ thống phức tạp của các bộ phận có mối liên hệ lẫn nhau cùng thực hiện chức năng kiểm soát thống nhất, phù hợp với nhiệm vụ, các quyền và nghĩa vụ của mình. Các bộ phận hợp thành của hệ thống kiểm soát có quan hệ chặt chẽ với nhau, bởi vì loại kiểm soát do cơ quan, tổ chức này thực hiện sẽ bổ sung cho loại kiểm soát do cơ quan tổ chức khác thực hiện. Trên thực tế đó là sự kết hợp kiểm soát của nhà nước với kiểm soát của xã hội, sự kiểm soát bằng thể chế với sự kiểm soát thông qua giáo dục, nhận thức.