CHƢƠNG I CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA
1.2. Cơ sở lý luận
1.2.3. Phát triển lãnh đạo khu vực công theo tiếp cận khung năng lực
Theo Grindle (1997), trong một tổ chức công có ba cấp độ năng lực: thứ nhất là năng lực cá nhân, thứ hai là năng lực của tổ chức và thứ ba là năng lực của thể chế. Năng lực cá nhân đƣợc hiểu là “khả năng hoàn thành nhiệm vụ đƣợc giao”. Năng lực của tổ chức đƣợc hiểu là “tổng hợp các kỹ năng, kiến thức và thái độ của các cá nhân khi làm việc độc lập, cũng nhƣ theo nhóm”. Việc phát triển năng lực cần diễn ra ở cả ba cấp và thƣờng bắt
đầu từ cấp độ thứ nhất. Theo đó, phát triển lãnh đạo đƣợc hiểu một cách phổ quát là đào tạo nâng cao năng lực cho nhà lãnh đạo hiện tại và tƣơng lai nhằm hoàn thành các công việc, nhiệm vụ đƣợc giao. Grindle cũng cho rằng phát triển lãnh đạo trong khu vực công còn bao gồm cả tuyển dụng và giữ chân nhân sự lãnh đạo, cả hiện tại và tƣơng lai, thông qua áp dụng chế độ đãi ngộ và cải tiến môi trƣờng làm việc. Đó là cách duy nhất để thu hút, cạnh tranh nhân lực có năng lực lãnh đạo với khu vực tƣ.
Tƣợng tự, Hondeghem (2002) định nghĩa “phát triển lãnh đạo là phát triển kỹ năng, nâng cao kiến thức và cải thiện thái độ cho các cá nhân lãnh đạo trong tổ chức”. Khi đó, phạm vi của phát triển lãnh đạo là các chƣơng trình đào tạo, các công cụ hỗ trợ tự đào tạo (nhƣ thƣ viện, máy tính cá nhân, mạng internet), các phƣơng pháp hỗ trợ đào tạo (nhƣ làm việc nhóm), nhận chuyển giao tri thức từ bên ngoài, các khóa tham quan, hội thảo.
Khi đánh giá, lựa chọn lãnh đạo, quản lý khu vực hành chính công, các quốc gia OECD luôn đề cao sự minh bạch và khách quan, trong đó bƣớc 1 trong quy trình bao giờ cũng là việc xây dựng bản đồ năng lực cho các vị trí lãnh đạo, quản lý trong tƣơng lai (chứ không phải vị trí hiện tại). Cụ thể, đó là xác định trong 5 hoặc 10 năm tới tổ chức sẽ cần những vị trí lãnh đạo, quản lý nào? Yêu cầu năng lực của mỗi vị trí khi đó là gì? Các vị trí lãnh đạo, quản lý trong tƣơng lai có thể thay đổi hoặc giữ nguyên nhƣ hiện tại. Tuy nhiên, yêu cầu năng lực sẽ khác, vì cần gắn với yêu cầu, nhiệm vụ và bối cảnh mới.
1.2.3.1. Phát triển lãnh đạo khu vực công theo tiếp cận khung năng lực
Tiếp cận năng lực đƣợc hình thành và phát triển rộng khắp tại Mỹ vào những năm 1970 trong phong trào đào tạo và giáo dục các nhà giáo dục và đào tạo nghề dựa trên việc thực hiện nhiệm vụ, các tiếp cận về năng lực đã phát triển một cách mạnh mẽ trên một nấc thang mới trong những năm 1990 với hàng loạt các tổ chức có tầm cỡ quốc gia ở Mỹ, Anh, Úc, New Zealand,
Đến nay khung năng lực hay còn đƣợc gọi là mô hình năng lực đã đƣợc sử dụng rộng rãi trong cả khu vực tƣ và công. Khung năng lực đƣợc định nghĩa là một công cụ giúp xác định các kiến thức, kỹ năng và thái độ cần thiết để có thể làm việc một cách hiệu quả trong tổ chức.
Nhiều nhà nghiên cứu đã chỉ ra các lợi ích của khung năng lực. Đó là phát triển chƣơng trình đào tạo chuyên biệt theo yêu cầu của một cá nhân cụ thể trong tổ chức nhằm nâng cao hiệu quả lãnh đạo hoặc năng suất làm việc (Hondeghem, 2002); lựa chọn, đãi ngộ và bổ nhiệm vào vị trí lãnh đạo (Goleman và cộng sự, 2002); dự báo năng suất và kết quả làm việc của nhà lãnh đạo, hoạch định lộ trình công danh (Epstein và Hundert, 2002) và trao quyền, phân quyền cho cấp dƣới (Menon, 2001). Các tiêu chuẩn năng lực đƣợc thúc đẩy và khuyến khích bởi những áp lực từ môi trƣờng công việc luôn thay đổi nhƣ là cách thức để chuẩn bị nguồn nhân lực kế cận phục vụ cạnh tranh kinh tế trên toàn cầu. Sở dĩ có sự phát triển mạnh mẽ này là do nhiều nhà nghiên cứu phát triển nguồn nhân lực xem tiếp cận này là cách thức có ảnh hƣởng mạnh mẽ nhất, đƣợc ủng hộ mạnh mẽ nhất để cân bằng các hoạt động đào tạo và yêu cầu công việc, “một câu trả lời mạnh mẽ đối với các vấn đề mà các tổ chức đang phải đối mặt trong thế kỷ thứ 21” (Grindle, 1997).
Năng lực lãnh đạo theo nghĩa riêng, bao gồm các kiến thức, kỹ năng và thái độ cần thiết đối với các cá nhân ở vị trí lãnh đạo trong tổ chức. Kouzmin và cộng sự (2001) cho rằng lĩnh vực khác nhau thì nhà lãnh đạo cần có năng lực lãnh đạo khác nhau, thậm chí các năng lực phải gắn với một vị trí hay nhiệm vụ cụ thể. Do đó, khi tiến hành xây dựng khung năng lực, phải xác định trƣớc là xây cho vị trí nào.
Một số nghiên cứu nổi bật khác, nhƣ của Bennis (2007) cho rằng năng lực có liên hệ chặt chẽ với sự thành công và kết quả của những thay đổi trong tổ chức và cách duy nhất để cải tiến chất lƣợng và hiệu quả thực thi nhiệm vụ trong khu vực hành chính công là nâng cao năng lực. Bennis (2007) thậm chí còn tiến hành một loạt nghiên cứu lý thuyết để đúc kết ra khung năng lực cốt lõi của nhà lãnh đạo hiệu quả và khung năng lực dành cho nhà lãnh đạo kế cận.
Trong khu vực công, Jones (2005) định nghĩa năng lực của các lãnh đạo tƣơng tự nhƣ trong khu vực tƣ. Đó là tập hợp thái độ, kiến thức và kỹ năng cần có để nhà lãnh đạo hoàn thành một công việc trong một hoàn cảnh cụ thể. Các nhà lãnh đạo có năng lực khác nhau sẽ đƣợc giao thực thi các công việc khác nhau. Nói cách khác, năng lực sẽ quyết định công việc và kết quả đầu ra. Năng lực của một tổ chức sẽ quyết định định hƣớng, chiến lƣợc và mục tiêu của tổ chức đó. Cụ thể, Jones (2005) cho rằng có sáu kỹ năng mà bất kỳ lãnh đạo khu vực công nào cũng cần là: 1/Kỹ năng tiếp thu, phân tích, tổng hợp và diễn đạt các thông tin liên quan với công việc đƣợc giao. Nói cách khác, đó là khả năng xử lý thông tin để giải quyết các vấn đề phức tạp trong những hoàn cảnh khác nhau; 2/Kỹ năng giao tiếp hiệu quả với đồng nghiệp và công dân; 3/Kỹ năng sử dụng hiệu quả các công cụ hỗ trợ tác nghiệp và quản lý; 4/Kỹ năng phối hợp và xử lý công việc hiệu quả với các đối tƣợng, nhóm đối tƣợng khác nhau; 5/Kỹ năng quản lý thời gian và tổ chức, sắp xếp công việc đƣợc giao; và 6/Kỹ năng quản lý sự căng thẳng và cân bằng công việc với nhu cầu cá nhân.
Vì nhiều lợi ích nhƣ vậy nên phát triển khung năng lực lãnh đạo đã trở thành một chủ đề “nóng hổi” trong khoảng một thập kỷ trở lại đây.
Một trong những vấn đề đƣợc thảo luận nhiều nhất là mỗi tổ chức cần phát triển một khung năng lực riêng hay các tổ chức khác nhau có thể dùng chung một khung năng lực, đặc biệt là cho các vị trí lãnh đạo.
Jones (2005) thuộc nhóm các học giả khẳng định việc phát triển một khung năng lực chung cho các tổ chức khác nhau là không thể, vì mỗi tổ chức có đặc thù riêng. Khẳng định này cũng đúng với các vị trí lãnh đạo. Thậm chí, Jones (2005) còn cho rằng không có gì đảm bảo một nhà lãnh đạo thành công trong lĩnh vực A có thể tiếp tục thành công khi chuyển sang lĩnh vực B.
Dù vậy, nhiều học giả vẫn tiếp tục nghiên cứu các khung năng lực có thể dùng chung cho nhiều lĩnh vực khác nhau. Họ lý luận rằng dù không thể
bê nguyên vào áp dụng nhƣng các tổ chức vẫn rất cần khung năng lực chung để truyền thông nội bộ và sử dụng làm nền tảng để phát triển khung năng lực riêng. Các học giả này cùng nhất trí rằng phát triển một khung năng lực riêng là một quá trình dài hơi và tốn kém. Do đó, các tổ chức nên bắt đầu từ một khung năng lực chung có sẵn do các nhà nghiên cứu, tổ chức khác phát triển.
1.2.3.2. Khung năng lực lãnh đạo khu vực công
Nhƣ đã đề cập bên trên bởi Hondeghem (2002), năng lực (competency) có thể đƣợc định nghĩa là thái độ, kỹ năng, kiến thức (ASK - Attitudes, Skills, Knowledge) giúp một cá nhân hoàn thành công việc đƣợc giao. Đây có thể đƣợc coi là năng lực lãnh đạo danh nghĩa. Năng lực lãnh đạo danh nghĩa có thể, nhƣng không nhất thiết sẽ, giúp nhà lãnh đạo đạt đƣợc hiệu quả lãnh đạo trên thực tế - đƣợc chứng minh bằng những kết quả thực tế: quy tụ đƣợc bao nhiêu ngƣời tài? giúp tổ chức đạt mức tăng trƣởng bao nhiêu? giúp nhân viên đạt đƣợc những thành tích, thu nhập nhƣ thế nào? v.v.
Mỗi năng lực gồm nhiều cấp độ (thƣờng là 3 đến 5 cấp độ). Mỗi cấp độ sẽ đƣợc mô tả cụ thể dƣới dạng một tập hợp các biểu hiện nhận biết phục vụ công tác đánh giá năng lực. Cấp độ sau bao gồm các năng lực của cấp độ trƣớc đó. Thông thƣờng, cấp độ 1 đƣợc hiểu là sơ cấp; cấp độ 2 đƣợc hiểu là cơ bản; cấp độ 3 đƣợc hiểu là đáp ứng yêu cầu; cấp độ 4 và 5 là chuyên sâu, chuyên gia (Boyne, 2004).
Khung năng lực (competency model hay competency framework) là tập hợp các năng lực gắn với một chức danh hay vị trí công việc để hoàn thành các công việc của chức danh hay vị trí công việc đó. Cụ thể, khung năng lực trả lời các câu hỏi sau: vị trí chức danh công việc đòi hỏi ngƣời đảm nhận có những năng lực (phẩm chất, kỹ năng và kiến thức) gì? Từng năng lực đƣợc định nghĩa ra sao, ở cấp độ nào?
Trong quản lý nguồn nhân lực hiện đại, khung năng lực là công cụ giúp phát triển nguồn nhân lực. Khung năng lực nếu gọi theo ngôn ngữ đời
thƣờng là từ điển năng lực. Dựa vào khung năng lực, tổ chức có thể: xây dựng tiêu chuẩn tuyển dụng, đánh giá mức độ đáp ứng chuẩn năng lực, xây dựng kế hoạch đào tạo đạt chuẩn .
Theo Hondeghem (2002), các lý do khiến mô hình khung năng lực ngày càng phổ biến trong các tổ chức công là:
- Thay đổi quan điểm từ hàng hóa là trung tâm sang con ngƣời là trung tâm. - Thay đổi quan điểm từ tổ chức công chỉ cần làm đúng chức năng, đúng nguyên tắc sang làm hài lòng khách hàng (doanh nghiệp và ngƣời dân). - Sự toàn cầu hóa làm gia tăng cạnh tranh (không chỉ trong khu vực tƣ mà cả khu vực hành chính công): cạnh tranh giữa các quốc gia, cạnh tranh giữa các tổ chức công trong một quốc gia.
- Môi trƣờng liên tục thay đổi khiến các tổ chức công phải thay đổi để thích nghi.
- Xu hƣớng các tổ chức công tham khảo và vận dụng các thực hành quản trị nguồn nhân lực từ các doanh nghiệp (benchmarking in human resource management practices).
Khi đó, khung năng lực đƣợc xem là một công cụ hữu hiệu để quản trị chiến lƣợc nguồn nhân lực. Cụ thể, khung năng lực giúp các tổ chức tuyển dụng, lựa chọn, đào tạo, quy hoạch và đánh giá nhân sự.
Khi một tổ chức xây dựng khung năng lực, không chỉ tổ chức và mỗi cá nhân đều đƣợc hƣởng lợi. Một nghiên cứu của Garavan& McGuire (2001) cho thấy khung năng lực đƣợc sử dụng với các mục đích rất đa dạng. Phổ biến nhất là: nâng cao hiệu quả hoạt động, hỗ trợ đào tạo, đổi mới văn hóa tổ chức và hỗ trợ tuyển dụng (xem Bảng 1.1).
Bảng 1.1: Các lý do sử dụng mô hình khung năng lực trong tổ chức công (nguồn: Garavan& McGuire, 2001) (nguồn: Garavan& McGuire, 2001)
Lý do Tỉ trọng
Nâng cao hiệu quả hoạt động của tổ chức 38%
Hỗ trợ công tác đào tạo, bồi dƣỡng 21%
Hỗ trợ thay đổi văn hóa tổ chức 19%
Hỗ trợ công tác tuyển dụng 13%
Làm tiêu chuẩn quy hoạch, đánh giá 9%
Theo Garavan& McGuire (2001), có hai xu hƣớng phát triển khung năng lực trong tổ chức:
- Xu hƣớng thứ nhất cho rằng năng lực thay đổi theo hoàn cảnh và công việc. Do đó, mỗi tổ chức hay nhóm làm việc khác khác nhau cần khung năng lực khác nhau.
- Xu hƣớng thứ hai cho rằng cần có một khung năng lực chung duy nhất trong một tổ chức. Đó có thể hiểu là một khung năng lực cốt lõi cho mọi vị trí lãnh đạotrong tổ chức.
Tuy nhiên trong thực tế, việc pha trộn hai xu hƣớng trên là phổ biến. Các tổ chức, bên cạnh xây dựng khung năng lực cốt lõi, còn tiến hành xây dựng các năng lực theo đặc thù của công việc và nhóm làm việc.
Các quốc gia đi đầu và thành công trong việc pha trộn hai xu hƣớng trên là Anh, Mỹ, Úc, Canada và New Zealand. Đó cũng là những quốc gia đã xây dựng khung năng lực riêng cho khu vực công của mình. Từ những kinh nghiệm này, một số quốc gia khác cũng đã phát triển khung năng lực cho riêng mình, điển hình là các quốc gia ở Đông Âu, châu Á nhƣ Estonia, Lithuania, Malaysia.
Tiếp cận khung năng lực cho rằng để có lãnh đạo giỏi thì cần chú trọng công tác đào tạo và bồi dƣỡng theo chuẩn. Khả năng lãnh đạo là thứ có thể
phát triển đƣợc và có 5 cấp độ lãnh đạo để mỗi cá nhân nỗ lực phấn đấu. Ngoại trừ một số ít ngƣời có tố chất bẩm sinh, đa phần các nhà lãnh đạo đi lên từ tôi luyện. Cách tiếp cận theo năng lực và việc sử dụng khung năng lực đến thời điểm này đã đƣợc áp dụng rất rộng rãi trong khu vực công (CIPD, 2001).
Theo CIPD (2001), từ những năm 70, khung năng lực đƣợc áp dụng nhƣ một trong những tiêu chí quan trọng nhất cho việc tuyển chọn và phát triển lãnh đạo khu vực công. Tác giả này nhấn mạnh việc đầu tƣ phát triển năng lực lãnh đạo khu vực công luôn nên là ƣu tiên hàng đầu của các chính phủ. Khung năng lực lãnh đạo khu vực công thể hiện chuẩn cần đạt đƣợc với mỗi chức danh lãnh đạo trong khu vực công.
Phát triển lãnh đạo khu vực công dựa trên tiếp cận khung năng lực đã đƣợc nhiều quốc gia xem là một nhiệm vụ cần đƣợc ƣu tiên. Chính phủ Mỹ, Anh đã triển khai chiến lƣợc phát triển năng lực lãnh đạo công hiện tại và tƣơng lai. Singapore và Canada đã thành lập trung tâm quốc gia nghiên cứu về lãnh đạo công.
Trong đánh giá việc đào tạo và phát triển các nhà lãnh đạo ở khu vực công ở Úc, Morley và Vilkinas (1997) cho rằng tất cả các mô hình ở Úc đều là mô hình năng lực dù rằng giữa chúng có một số sự khác biệt. Tựu chung lại, Morley và Vilkinas cũng đã tổng kết đƣợc 16 đặc tính xác định chất lƣợng những nhà lãnh đạo trong khu vực công ở Úc gồm: 1/Tầm nhìn và sứ mạng; 2/Thực hiện; 3/Chiến lƣợc; 4/Quản lý con ngƣời; 5/Quan hệ công chúng, cộng đồng; 6/Sự phức tạp; 7/Quan hệ với các quá trình chính trị; 8/Tính trách nhiệm; 9/Thành tựu; 10/Năng lực trí tuệ, tƣ duy; 11/Các đặc tính cá nhân, đặc biệt là tự quản; 12/Chính sách; 13/Các kỹ năng quan hệ qua lại giữa các cá nhân; 14/Thay đổi; và 15/Truyền đạt.
Tại Pháp, Học viện Hành chính Quốc gia Pháp sử dụng khung năng lực để xây dựng các chƣơng trình đào tạo đạt chuẩn cho các cấp lãnh đạo từ thủ tƣớng đến lãnh đạo cơ sở.
Tại Anh, theo CIPD (2001), sáu năng lực cốt lõi của lãnh đạo khu vực công là: 1/Xác định rõ mục đích và định hƣớng tổ chức theo mục đích; cụ thể
hóa bằng các năng lực tầm nhìn, truyền đạt tầm nhìn; 2/Gây ảnh hƣởng và thể hiện qua lãnh đạo làm gƣơng; 3/Tƣ duy chiến lƣợc; phát triển ý tƣởng mới và tận dụng cơ hội để đạt đƣợc mục tiêu; 4/Khuyến khích và hỗ trợ ngƣời khác phát huy hết khả năng để đạt thành tích tốt nhất; 5/Học tập và phát triển: liên tục cải tiến kết quả; và 6/Hƣớng đích: đạt đƣợc kết quả cuối cùng. Các nhà lãnh đạo khu vực công của Anh cần đạt chuẩn tất cả các năng lực trên để đảm bảo khăn nănghoàn thành yêu cầu công việc.
Tại Canada, Chính phủ đƣa ra khung năng lực lãnh đạo gồm 4 cấp, chi