CHƯƠNG 2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá thực trạng quản lý chi thường xuyên NSNN
3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế
Có thể nói, công tác QLNS của tỉnh Nghệ An còn nhiều vấn đề cần phải khắc phục, bên cạnh những thành tựu cần phát huy. Để thực hiện được điều đó, trước tiên, cần phải tìm hiểu nguyên nhân của các hạn chế trên.
Công tác chỉ đạo chưa sát sao, người lãnh đạo chưa có sự quan tâm đúng mức
UBND tỉnh chưa quán triệt các đơn vị, thực hiện tốt chủ trương thực hành tiết kiệm trong mua sắm tài sản, vẫn còn có đơn vị sử dụng sai nguồn kinh phí; chưa quyết liệt chỉ đạo thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí QL hành chính đối với cơ quan NN. Công tác lãnh đạo, chỉ đạo việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và việc triển khai ở một số cơ quan, đơn vị chưa kiên quyết, kế hoạch triển khai còn thiếu cụ thể.
Mặt khác, thủ trưởng một số đơn vị thiếu quan tâm đối với công tác tài chính; một số kế toán trình độ còn hạn chế, nhân viên kế toán phải kiêm nhiệm quá nhiều công việc,… mặt khác, chưa phân công công việc phù hợp với khả năng của từng người trong phạm vi biên chế được giao, do đó, không phát huy được năng lực cá nhân để tiết kiệm biên chế, mở rộng hoạt động sự nghiệp, tiết kiệm kinh phí, tăng thu nhập cho nhân viên. Ngược lại, do thu nhập thấp nên nhân viên trong đơn vị cũng không làm việc hết khả năng, dẫn đến việc đơn vị tiếp tục tuyển dụng hoặc thuê ngoài và tiếp tục làm giảm kinh phí tiết kiệm.
Trong hoạt động ngân sách, việc đưa ra các kế hoạch thực hiện các công việc một cách hợp lý, rõ ràng sẽ tạo nên một cơ cấu tổ chức có hiệu quả và có sự phân chia rõ ràng các trách nhiệm, quyền hạn giữa các thành viên thuộc các khâu của bộ máy QL chi NSNN.
Quy trình quản lý chưa đầy đủ, còn chồng chéo nhiều cấp, thiếu sự phối hợp trong các quy trình CTX NSNN
Tổ chức bộ máy QL chi NSNN chưa gắn liền với quy trình nghiệp vụ quản lý rõ ràng và mang tính thực tiễn tránh sự chồng chéo về trách nhiệm và quyền hạn của các bộ phân, các khâu trong bộ máy. Qua thực tế cho thấy, mối quan hệ của từng bộ phận trong bộ máy QL chi NSNN trong quá trình thực hiện từ khâu lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán và kiểm soát đều ảnh hưởng lớn đến QL chi NSNN. Việc xây dựng dự toán được bắt đầu từ cơ sở, trình tự lập và trách nhiệm của mỗi cấp chưa rõ ràng, do đó thường không đảm bảo theo yêu cầu, chậm, phức tạp, qua nhiều khâu,
nhiều nấc, nhiều lần cùng một cấp, một trình tự. Hơn nữa, quy trình lập dự toán giữa các đơn vị dự toán và đơn vị thụ hưởng ngân sách và cơ quan tài chính thiếu sự phối hợp, không thống nhất và phải báo cáo nhiều lần, do đó với thời gian để các đơn vị dự toán cũng như cơ quan tài chính xây dựng bảng dự toán là ngắn, việc báo cáo lên HĐND phê duyệt có phần thiếu tính dân chủ và chính xác.
Quy trình xem xét và phê duyệt quyết toán ngân sách hiện cũng còn khá phức tạp, phiền phức, vì quá nhiều hệ thống cơ quan khác nhau trên cùng một việc, quá nhiều mối quan hệ, dẫn đến rất chậm về thời gian. Cơ quan Kho bạc kiểm soát chi; cơ quan tài chính duyệt quyết toán lại chồng lên cơ quan Kho bạc; trong khi hệ thống kiểm tra, thanh tra còn yếu. Cơ quan kiểm toán còn hạn chế về nhân lực và trình độ, chủ yếu kiểm toán tính tuân thủ, chưa kiểm toán tính hiệu quả của việc chi tiêu ngân sách; hơn nữa, số lượng các khoản chi ngân sách chưa được kiểm toán còn rất lớn nên chưa đủ cơ sở tin cậy để Quốc hội và Hội đồng nhân dân phê duyệt quyết toán một cách chính xác. Chế độ trách nhiệm về sai, đúng trong chi tiêu của ngân sách chưa rõ ràng, ít có trường hợp phải xuất toán trả lại ngân sách khi chi tiêu sai luật, sai chế độ, sai chính sách. Tổ chức bộ máy QLNS hiện nay còn phân tán, năng lực phối hợp hoạt động thấp.
Một số khoản chi thì thiếu quy trình hoặc phải vận dụng quy trình khác để kiểm soát chi như các khoản chi sửa chữa lớn như: nhà cửa, cầu, cống… thì trong kiểm soát CTX lại không có quy trình nhưng khi kiểm soát lại vận dụng quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư nên gây khó khăn cho cán bộ kiểm soát CTX NSNN trong khâu kiểm soát và hướng dẫn thủ tục cho đơn vị sử dụng NSNN.
Quy trình phối hợp giữa cơ quan tài chính và KBNN thiếu sự chủ động, do đó các khoản chi không có trong kế hoạch, chi chưa đúng nguyên tắc quản lý tài chính vẫn diễn ra ở các đơn vị do KBNN không thể kiểm soát được. Nhiều khoản chi còn lãng phí như chi tổ chức hội nghị, các ngày lễ lớn, mua sắm tài sản… Kho bạc mới chỉ căn cứ vào hóa đơn, chứng từ làm cơ sở chi tiền chứ chưa kiểm soát được số lượng, chủng loại hàng đó đã được sử dụng như thế nào.
Công tác kiểm tra chủ yếu được tập trung vào cuối năm, còn trong năm chưa bố trí được thời gian kiểm tra, dẫn đến việc các đơn vị tập trung thực hiện công tác vào cuối năm và mang tính chất đối phó.
3.3.3.2. Nguyên nhân khách quan Điều kiện tự nhiên khắc nghiệt:
Điều kiện tự nhiên ở tỉnh Nghệ An có biển ở phía Đông, đồi núi cao ở phía Tây, nhiều sông ngòi, ao hồ, do vậy kinh phí khắc phục thiên tai bão lũ là vô cùng cần thiết nhưng để thực hiện lại rất khó khăn. Lập dự toán chi cho các mục tiêu khắc phục thiên tai là vô cùng khó. Hơn nữa, các khoản chi đầu tư XDCB từ nguồn thường xuyên tại những địa bàn gặp lũ lụt thiên tai cũng cần có cách tính riêng do chi phí phát sinh lớn và khó kiểm soát. Những nơi thường xuyên sạt lở hoặc ảnh hưởng của mưa bão, lũ lụt cần phải có thêm kinh phí khác để thực hiện các biện pháp khắc phục. Tỉnh Nghệ An trong những năm 2016 - 2018 đã chịu nhiều cơn bão lớn ảnh hưởng nghiêm trọng tới kinh tế, giao thông trong khu vực.
Các ràng buộc của pháp luật đối với QL chi NSNN:
Môi trường pháp lý là nhân tố có tác động lớn tới quản lý ngân sách, đặc biệt là Luật Ngân sách nhà nước mới ban hành năm 2015 ảnh hưởng nhiều tới hoạt động quản lý chi NSNN ở địa phương. Qua thực tế, từ khâu lâp dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán đều có sự thay đổi trong cách thức thực hiện quy trình, các báo cáo và sự ràng buộc pháp lý trong từng khâu tại địa phương. các định mức chi tiêu của tỉnh cần phải được đưa ra một cách hợp lý, dự trên các nhân tố cụ thể, và được cập nhật thay đổi kịp thời theo mục tiêu phát triển KT-XH của tỉnh. Tổ chức bộ máy phải được phân công trách nhiệm, quyền hạn cụ thể, rõ ràng của từng Sở, ban, Ngành sẽ góp phần làm cho công tác QL CTX NSNN đạt hiệu quả, không lãng phí công sức, tiền của. Qua đó công việc được tiến hành thuận lợi, dựa trên nguyên tắc dân chủ, công khai, minh bạch không đẩy trách nhiệm và trách nhiệm giải trình rõ ràng sẽ góp phần nâng cao chất lượng QL chi NSNN.
Hệ thống định mức phân bổ NS, định mức chi tiêu NS của địa phương ban hành không áp dụng được một cách triệt để cho cả chu kỳ ổn định NS do giá cả hàng hoá vật tư, điện nước, xăng dầu thường xuyên biến động. Trong lĩnh vực chi QL NN định mức phân bổ CTX làm cơ sở để xây dựng dự toán kinh phí cho các cơ quan hành chính NN, cơ quan đảng, đoàn thể thường tính theo tiêu chí biên chế nên có thể chỉ áp dụng được 1 đến 2 năm đầu của thời kỳ ổn định, từ năm thứ 3 trở đi là phải điều chỉnh bổ sung.
Trong nhiều lĩnh vực chi, nhiệm vụ chi hiện chưa được định mức hoá, chưa có mức chi tiêu cụ thể, chưa định mức hoá được hết các nhiệm vụ chi nghiệp vụ đặc thù ở các cơ quan đơn vị… dẫn tới dự toán lập chưa cụ thể, chưa chi tiết đến từng đơn vị sử dụng NS. Nhiều khoản chi vẫn để “một cục” ở NS tỉnh. Khi điều hành NS UBND tỉnh vẫn phải ban hành các quyết định cá biệt cấp bổ sung kinh phí cho các đơn vị sử dụng để thực hiện nhiệm vụ. Việc này có thể dẫn tới cơ chế “xin - cho” hoặc "tuỳ tiện" trong phân bổ NS mà HĐND tỉnh - cơ quan có thẩm quyền quyết định NS khó kiểm soát, giám sát.
Trường hợp phải xuất toán trả lại ngân sách khi chi tiêu sai luật, sai chế độ, sai chính sách còn hạn chế.
Quy trình kiểm soát chi tại KBNN còn chưa chặt chẽ
Quy trình kiểm soát chi chưa chặt chẽ, nhiều hồ sơ chi mang tính hình thức vẫn được phê duyệt. Theo quy định một số khoản chi mua sắm tài sản có giá trị lớn, đơn vị sử dụng NSNN phải tổ chức đấu thầu hoặc chào hàng cạnh tranh đảm bảo khoản chi tiết kiệm và hiệu quả. Nhưng thực tiễn cho thấy các đơn vị khi tham gia đấu thầu thường phối hợp để giá trúng thầu cao hoặc có sự can thiệp của một số cán bộ NN có thẩm quyền vào quy trình đấu thầu. Do vậy hồ sơ chuyển đến Kho bạc (quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu, quyết định phê duyệt kết quả chào hàng cạnh tranh, hợp đồng KT…) để kiểm soát chi chỉ mang tính hình thức, thủ tục. Các khoản chi này vẫn gây lãng phí và không đạt được hiệu quả như mong muốn.
Trình độ, năng lực của một số chủ đầu tư, tư vấn, quản lý, giám sát dự án…chưa đáp ứng được yêu cầu dẫn đến việc triển khai các dự án không đảm bảo đúng tiến độ đã đề ra, làm tăng chi phí, giảm hiệu quả.
Nhiều cán bộ tại các đơn vị giáo dục, y tế tại các địa bàn miền núi thường kiêm nhiệm nhiều vai trò dẫn đến ảnh hưởng đến năng lực quyết định ngân sách.
Nhiều đơn vị sự nghiệp được giao quyền tự chủ nhưng các cán bộ chưa cập nhật kiến thức để đáp ứng các hồ sơ, giấy tờ thanh toán dẫn đến chậm trễ hoặc sai thủ tục, quy trình.
CHƯƠNG 4.
MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH NGHỆ AN