CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2. Thực trạng công tác quản lý các dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản của
3.2.1. Công tác lập dự án, thẩm định dự án và công tác đấu thầu
Quy trình phát triển dự án từ khi chuẩn bị ý tưởng cho tới khi dự án được phê duyệt gồm 6 bước chính sau:
Tập hợp Ý tƣởng Chấp thuận chủ trƣơng Lập dự án khả thi Thẩm định cấp cơ sở Thẩm định cấp ĐHQGHN
Phê duyệt dự án, triển khai
(Không được phê duyệt)
(Bước 1) (Bước 2) (Bước 3) (Bước 4) (Bước 5) (Bước 6)
60
Hình 3.2: Quy trình lập dự án của Ban QLCDA, ĐHQGHN
(Nguồn: Ban QLCDA – ĐHQGHN, 2013. Quy trình đấu thầu, quy trình phát triển dự án, quy trình quản lý hợp đồng)
a). Công tác lập dự án: Từ bước 1 đến bước 3 (theo hình 3.2).
* Bước 1: Tập hợp ý tưởng (Công tác lập dự án tại Ban QLCDA). - Tập hợp ý tưởng.
- Văn bản của ĐHQGHN.
- Khảo sát, lấy nhu cầu đầu tư từ các đơn vị trong ĐHQGHN có nhu cầu được đầu tư.
Để dự án đạt hiệu quả khi hoàn thành thì công tác lập dự án là hết sức quan trọng, được ví như là “nền móng của toà nhà cao tầng”. Khi ý tưởng đúng, công tác khảo sát tốt (hiện trường, nhu cầu đơn vị) thì sẽ bám sát được mục tiêu đầu tư. Tuy nhiên, thông thường quá trình khảo sát và lấy ý kiến nhu cầu từ đơn vị thụ hưởng thường bị xem nhẹ, phần vì thời gian có hạn, phần vì ngại thủ tục nhiêu khê và thường theo ý chủ quan từ trên xuống để đỡ phải trình duyệt nhiều lần. Hầu hết các dự án thực hiện sau này phải phát sinh, sửa đổi bổ sung đều có nguyên nhân không nhỏ từ công tác khảo sát hiện trạng thực tế cũng như tìm hiểu nhu cầu đầu tư tại các đơn vị không đầy đủ, chi tiết và chưa hoàn toàn chính xác dẫn đến kết quả khảo sát không sát với thực tế, khi tiến hành dự án sẽ gặp nhiều khó khăn.
* Bước 2: Chấp thuận chủ trương đầu tư:
- Lập bộ hồ sơ Đề xuất nhiệm vụ phát triển dự án gửi ĐHQGHN gồm: Công văn đề xuất; Danh mục các dự án đề xuất.
- ĐHQGHN phê duyệt chủ trương lập dự án. * Bước 3: Tiến hành lập dự án khả thi:
61
- Đối với các công trình xây dựng: Thuê tư vấn lập (vốn đầu tư nhỏ hơn 15 tỷ đồng thì lập báo cáo kinh tế kỹ thuật; Vốn đầu tư 15 tỷ đồng thì lập dự án khả thi).
- Đối với hạng mục thiết bị: Thuê tư vấn / tự thực hiện (lập tổ chuyên gia).
Nhìn chung, nội dung báo cáo khả thi do các đơn vị tư vấn lập hay do Ban QLCDA tự thực hiện (lập tổ chuyên gia) đều thực hiện theo đúng các quy định của Pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, ở một số dự án do đã có hạn mức tổng kinh phí được duyệt, nên việc lập dự toán nhiều khi bị gò ép cho phù hợp (tăng lên hoặc giảm xuống).
b). Công tác thẩm định dự án: Từ bước 4 đến bước 5(theo hình 3.2).
* Bước 4: Công tác thẩm định dự án và phê duyệt dự án (Thẩm định, hoàn thiện dự án cấp cơ sở).
Giao cho phòng PT&QLDA, Ban QLCDA làm đầu mối thẩm định. Do đội ngũ thẩm định cấp cơ sở còn thiếu kinh nghiệm nên nội dung thẩm định chưa đi sâu vào phân tích sự cần thiết, hiệu quả dự án cũng chuyên môn kỹ thuât. Nhìn chung, do chưa ý thức được sâu sắc vai trò công tác thẩm định dự án cấp cơ sở nên việc thẩm định một số dự án vẫn mang tính hình thức, theo phong trào, số liệu mang tính chất để xin phê duyệt hơn là trú trọng đến việc làm thế nào để có được dự án thật sự hiệu quả sau đầu tư.
* Bước 5: Thẩm định dự án cấp ĐHQGHN.
Giao cho Ban Xây dựng và Ban Khoa học - Công nghệ, ĐHQGHN làm đầu mối thẩm định dự án.
- Thành viên Hội đồng thẩm định gồm đại diện các Ban chức năng của ĐHQGHN, các chuyên gia độc lập có chuyên môn cao trong ĐHQGHN, các
62
chuyên gia độc lập có kỹ thuật và kinh nghiệm bên ngoài ĐHQGHN do Ban KHCN mời tham gia hội đồng thẩm định.
- Nội dung thẩm định: dự án được đánh giá trên năm phương diện khác nhau: pháp lý, công nghệ kỹ thuật, kinh tế tài chính, tổ chức thực hiện QLDA, hiệu quả đầu tư.
- Phương pháp thẩm đi ̣nh : phương pháp so sánh truyền thống và phân tích. Tuy nhiên, phương pháp so sánh được dùng nhiều hơn (so sánh các chỉ tiêu của các dự án tương tự đã được duyệt để đánh giá) còn phương pháp phân tích thì được áp dụng ít hơn và áp dụng ở mức đơn giản.
Nhận thức rõ ràng vai trò của thẩm định dự án nên các dự án của ĐHQGHN đều được thẩm định đúng trình tự, đánh giá tương đối chi tiết và sát với tình hình thực tế. Tuy nhiên, do hội đồng thẩm định nhiều thành viên, lại ở các phòng ban khác nhau trong ĐHQGHN nên trường hợp có bất đồng ý kiến thì dự án thường bị kéo dài thời gian thẩm định, nhiều khi phải chỉnh sửa nội dung dự án. Có trường hợp bổ sung thêm danh mục đầu tư trong quá trình thẩm định dẫn đến phải trình phê duyệt lại dự án.
Ví dụ như việc trình phê duyệt dự án “Cải tạo, nâng cấp diện tích phòng làm việc và giảng đường tại khu vực 144 Xuân Thuỷ”. Theo danh mục công việc ban đầu và kết quả làm việc với các đơn vị sử dụng thì chỉ cải tạo một số phòng làm việc & nâng tầng 9, 10 của Toà nhà điều hành (D1), nhà G4, G5, G8, khu nhà cầu. Khi trình phê duyệt thì lại được yêu cầu điều chỉnh, bổ sung danh mục đầu tư như bổ sung các phòng làm việc cần cải tạo của toàn nhà D1 (tầng 5, 6, 7), bổ sung gói thầu “Cải tạo cảnh quan và hạ tầng kỹ thuật khu vực 144 Xuân Thuỷ”… Trong quá trình thực hiện dự án thì phải điều chỉnh dự án hai (02) lần: một lần xin điều chỉnh danh mục dự án và một lần xin điều chỉnh gia hạn tiến độ dự án.
63
c). Công tác đấu thầu: Bước 6 (theo hình 3.2).
* Bước 6: Triển khai dự án (công tác đấu thầu và lựa chọn nhà thầu). Việc lập hồ sơ mời thầu và đánh giá hồ sơ dự thầu do công ty tư vấn/ tổ chuyên gia đấu thầu của Ban QLCDA thực hiện. Đơn vị tư vấn/Các thành viên trong tổ chuyên gia đấu thầu chịu trách nhiệm đánh giá hồ sơ dự thầu chủ yếu theo phương pháp “đạt”, “không đạt”, một số ít theo phương pháp “chấm điểm”.
Việc lựa chọn nhà thầu sẽ tác động trực tiếp đến quá trình thực hiện và chất lượng của dự án vì vậy công tác đấu thầu và lựa chọn nhà thầu luôn được Ban QLCDA chú tro ̣ng và thực hiện theo các yêu cầu sau:
- Đảm bảo mục tiêu và hiệu quả của dự án.
- Chọn được nhà thầu có đủ điều kiện năng lực hoạt động, giấy phép hành nghề phù hợp và có giá dự thầu hợp lý.
Tuân thủ theo các quy định của pháp luật và giá trị, tính chất của dự án lựa chọn phương pháp đấu thầu phù hợp, các nhà thầu có uy tín, có năng lực đáp ứng các yêu cầu kỹ thuật, tài chính tiến độ… để thực hiện dự án. Ban QLCDA lên kế hoạch phân chia các gói thầu, giá gói thầu, hình thức lựa chọn nhà thầu, thời gian đấu thầu, hình thức hợp đồng, thời gian thực hiện hợp đồng và nguồn tài chính phù hợp với quy định của pháp luật.
Tùy vào tính chất và giá trị dự án áp dụng linh hoạt các hình thức đấu thầu cho từng gói thầu như chỉ định thầu, đấu thầu rộng rãi, chào hàng cạnh tranh. Tổ chuyên gia thẩm định đấu thầu gồm cán bộ Ban QLCDA, đơn vị thụ hưởng hoặc chuyên gia độc lập. Các thành viên trong tổ đều có chứng chỉ đấu thầu và có chuyên môn cũng như kinh nghiệm trong việc thẩm định thầu.
64
Quy trình đấu thầu tại Ban QLCDA - ĐHQGHN được thể hiện qua sơ đồ sau:
Hình 3.3: Quy trình đấu thầu tại Ban QLCDA - ĐHQGHN
(Nguồn: Ban QLCDA – ĐHQGHN, 2013. Quy trình đấu thầu, quy trình phát triển dự án, quy trình quản lý hợp đồng)
+ Các hình thức đấu thầu thường được sử dụng tại Ban QLCDA:
Trách nhiệm Tiến trình Phòng PT&QLDA (Ban QLCDA) Phòng PT&QLDA (Ban QLCDA) Ban QLCDA
Ban Kế hoạch – Tài chính (ĐHQGHN) Ban QLCDA Phòng PT&QLDA (Ban QLCDA) Chuẩn bị hồ sơ pháp lý
Lập Kế hoạch giải ngân theo KH vốn được giao
Duyệt kế hoạch giải ngân, trình KHLCNT
Phê duyệt KHLCNT
Tổ chức đấu thầu
LCNT, thực hiện HĐ
65
- Chỉ định thầu: Áp dụng đối với các gói thầu có giá trị nhỏ, Ban QLCDA thông báo cho đơn vị uy tín trong lĩnh vực quan tâm gửi hồ sơ năng lực, đơn xin nhận thầu và dự toán để ban kiểm tra đánh giá, lựa chọn nhà thầu đáp ứng đủ yêu cầu và tối ưu về kinh tế kỹ thuật.
Quá trình này về mặt pháp lý thì hoàn toàn đúng, nhưng nhìn rộng ra ở khía cạnh minh bạch và hiệu quả của dự án khi triển khai là chưa thuyết phục. Bởi sẽ có trường hợp khi đã “chấm trước” nhà thầu thực hiện dự kiến thì sẽ có tác động để “hoàn thiện” hồ sơ đạt yêu cầu đặt ra để trúng thầu,… Cũng cần phải nhìn nhận hai chiều rằng: Do quy định của pháp luật (Điều 54 Hạn mức chỉ định thầu của Nghị định số 63/2014/NĐ-CP), nên có những gói thầu có giá trị nhỏ khoảng 5 † 10 triệu đồng/gói thầu nên thường không có nhà thầu nào hào hứng muốn tham gia, nhiều khi phải “vận động” để thực hiện.
- Đấu thầu rộng rãi: Áp dụng đối với các gói thầu có giá trị lớn. Việc đánh giá hồ sơ dự thầu sẽ tùy thuộc tính chất phức tạp của gói thầu, để xem xét việc thành lập tổ chuyên gia xét thầu gồm các lĩnh vực kỹ thuật, tài chính, kinh tế… để thực hiện.
Các gói thầu thực hiện theo hình thức đấu thầu rộng rãi số lượng nhà thầu đến mua hồ sơ không nhiều từ 3 † 7 nhà thầu. Các thông tin gói thầu đã được đăng trên báo Thông tin đấu thầu Bộ Kế hoa ̣ch và Đầu tư để thông báo mời thầu.
Việc đánh giá hồ sơ dự thầu được thuê bởi các công ty tư vấn đấu thầu uy tín, được thực hiện nghiêm túc theo đúng quy định hiện hành: Quy chế đấu thầu, Bảng khung điểm và phương pháp đánh giá đã được phê duyệt. Kết quả đã lựa chọn được những nhà thầu đảm bảo các tiêu chuẩn theo quy định để thục thi công tác gói thầu.
66
Hình thức đấu thầu và cách thức lựa chọn nhà thầu đều đúng theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, một lần nữa, tính minh bạch của việc lựa chọn nhà thầu bị đặt dấu hỏi. Bởi thực tế, đã có một số trường hợp gói thầu chỉ có đúng ba nhà thầu tham gia (đúng tiêu chí số lượng nhà thầu tối thiểu theo quy định) và không thể biết được là nhà thầu có liên kết với nhau hay không? Mặt khác, các thông tin “mật” không được được phép tiết lộ trong quá trình mời thầu và chấm thầu có bị rò rỉ?
- Chào hàng cạnh tranh: Thực hiện lựa chọn nhà thầu là một bước quan trọng trong quản lý dự án. Nếu không lựa chọn được nhà thầu có năng lực uy tín thì sẽ gây hậu quả xấu cho dự án. Trên cơ sở Luật đấu thầu và các Nghị định hướng dẫn Luật đấu thầu, ĐHQGHN cũng nghiên cứu để xây dựng các quy trình đấu thầu, mẫu biểu để áp dụng thống nhất đối với các dự án trong phạm vi quản lý.
Như trên đã phân tích, việc đấu thầu là phải tuân theo các quy định của pháp luật. Dự án khi thực hiện có suôn sẻ và khi hoàn thành có hiệu quả hay không một phần lớn nằm ở việc lựa chọn nhà thầu thực hiện các gói thầu có đủ năng lực, kinh nghiệm và trách nhiệm. Đôi khi, vì lợi ích ở một mặt nào đó (như chi phí dự án) mà việc chọn nhà thầu chưa phù hợp dẫn tới tính hiệu quả của dự án sau này không cao như vì dụ sau:
* Ví dụ về vấn đề giá thầu thấp hơn được chú trọng hơn khía cạnh năng lực cạnh tranh của nhà thầu: Năm 2013, Ban QLCDA tổ chức đấu thầu một gói thầu thành phần thuộc dự án “Xây dựng trường THPT Chuyên Khoa học Tự nhiên đạt chuẩn quốc tế” có hai nhà thầu (tạm gọi là nhà thầu A và nhà thầu B) đều qua bước đánh giá yêu cầu về năng lực, và yêu cầu về kỹ thuật. Nhà thầu A có năng lực tốt hơn hẳn công ty B trong việc thực hiện các gói thầu tương tự về cả năng lực về tài chính, kinh nghiệm và nhân sự. Hai
67
nhà thầu đều chào giá gói thầu thấp hơn giá dự toán được duyệt, giá chào của nhà thầu B thấp hơn nhà thầu A và Ban QLCDA đã quyết định lựa chọn nhà thầu B trúng thầu. Quá trình thực hiện Hợp đồng nhà thầu B vì năng lực kém đã xin hủy không thực hiện tiếp hợp đồng và Ban QLCDA phải tổ chức đấu thầu lại. Trong lần đấu thầu lại Công ty A trúng thầu và đã thực hiện rất tốt chất lượng gói thầu và thời gian hoàn thành trước thời gian hợp đồng.
Qua ví dụ trên ta thấy việc chủ quan trong việc lựa chọn nhà thầu, đặt yếu tố giá thấp lên trên các năng lực khác mà không phân tích cân nhắc những yếu tố khác đôi khi làm ảnh hưởng đến chất lượng dự án, mất thời gian và tốn kinh phí của nhà nước.