CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
2.3 Các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể
2.3.1 Phương pháp thu thập và xử lý số liệu
Phƣơng pháp này sử dụng chủ yếu trong chƣơng 3 để phân tắch thực trạng quản lý ngân sách nhà nƣớc của tỉnh Hà Nam.
Các dữ liệu cần thiết cho việc nghiên cứu đƣợc thu thập từ nhiều nguồn khác nhau nhƣ: Các sở, ban, ngành của tỉnh, các báo cáo tình hình thu, chi ngân sách; tài liệu, văn bản liên quan tới công tác quản lắ ngân sách; kết quả các công trình nghiên cứu đã đƣợc công bố... Ngoài ra, còn sử dụng các thông tin, tài liệu trên sách, báo, tạp chắ, trang web internet có liên quan đến đề tài.
Từ những số liệu đã thu thấp đƣợc tác giả tiến hành tổng hợp, phân tắch để loại bỏ những số liệu trùng, không chắnh xác, sử dụng các phƣơng pháp tắnh toán để tắnh ra tỉ lệ phần trăm về thu, chi ngân sách...
2.3.2 Phương pháp phân tắch, thống kê, so sánh
- Phƣơng pháp phân tắch, tổng hợp đƣợc sử dụng chủ yếu trong chƣơng 1 nhằm hệ thống hóa các vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý ngân sách nhà nƣớc.
- Phƣơng pháp phân tắch thực chứng đƣợc sử dụng trong chƣơng 1 và chƣơng 3 nhằm làm nổi bật về công tác quản lý ngân sách nhà nƣớc của các quốc gia đƣợc lựa chọn để nghiên cứu kinh nghiệm và công tác quản lý ngân sách nhà nƣớc của tỉnh Hà Nam.
- Phƣơng pháp thống kê, so sánh chủ yếu đƣợc sử dụng trong chƣơng 3 với mục đắch sử dụng các số liệu thống kê để phân tắch, so sánh nhằm rút ra các kết luận làm cơ sở đề xuất phƣơng hƣớng và giải pháp quản lý NSNN.
CHƢƠNG 3
THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HÀ NAM GIAI ĐOẠN 2011-2015 3.1. Khái quát tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Hà Nam
3.1.1 Đặc điểm tự nhiên
Hà Nam là một tỉnh nằm ở vùng đồng bằng sông Hồng Việt Nam. phắa bắc tiếp giáp với Hà Nội, phắa đông giáp với tỉnh Hƣng Yên và Thái Bình, phắa nam giáp tỉnh Ninh Bình, đông nam giáp tỉnh Nam Định và phắa tây giáp tỉnh Hòa Bình. Trong quy hoạch xây dựng, tỉnh Hà Nam thuộc vùng Hà Nội. Với diện tắch tự nhiện 852 km2, Hà Nam có 06 đơn vị hành chắnh: 01 thành phố và 05 huyện {gồm: Thành phố Phủ Lý (trƣớc đây là thị xã Phủ Lý), huyện Duy Tiên, Kim Bảng, Lý Nhân, Thanh Liêm, Bình Lục}. Thành phố Phủ Lý là trung tâm hành chắnh - kinh tế - xã hội của tỉnh. Nằm ở vùng Đồng bằng sông Hồng và ven núi nên địa hình của Thành phố chia làm nhiều khu vực hai bên bờ các con sông, Phủ Lý nằm trong vùng khắ hậu cận nhiệt đới ẩm. Nhiệt độ trung bình từ 23-240C, số giờ nắng trong năm: 1.300-1.500 giờ; độ ẩm tƣơng đối trung bình: 85%. Toàn tỉnh có khoảng 45 ngàn hecta đất nông nghiệp, trong đó có 14 ngàn hecta đất hai vụ lúa và 3,5 ngàn hecta trên đất màu với các cây trồng chủ lực là ngô, đậu tƣơng, bắ xanh, bắ đỏ, dƣa, ... Ngoài ra còn có một diện tắch tƣơng đối lớn tập trung cho việc trồng hoa, sản xuất đa canh, trang trại, rau sạch an toàn,Ầ.. Giá trị từ các mô hình trồng rau sạch an toàn, hoa, đa canh, trang trạiẦ đã mang lại những giá trị cấp cao cho Hà Nam.
3.1.2 Đặc điểm kinh tế - xã hội
3.1.2.1 Những thuận lợi
Tuy chịu ảnh hƣởng bối cảnh chung của cuộc khủng hoảng tài chắnh - tiền tệ năm 2008, Hà Nam vẫn trên đà phát triển cao hơn với mức trung bình của cả nƣớc. Năng lực và trình độ sản xuất của nhiều ngành kinh tế tăng lên đáng kể. Thu, chi ngân sách hằng năm tăng đáng kể (từ vị trắ thứ 11 (cuối cùng) so với khu vực Đồng bằng sông Hồng về thu ngân sách năm 2012 đã vƣơn lên thứ 8 vào năm 2014).
Nhƣng vẫn còn các nhân tố thiết yếu cho phát triển chƣa đáp ứng yêu cầu đột phá tăng tốc trong phát triển KTXH...
- Tốc độ tăng trƣởng GDP bình quân 5 năm đạt 10,68%/năm, không đạt mục tiêu đề ra (mục tiêu 13,5%); GDP bình quân đầu ngƣời/năm 42,33 triệu đồng, vƣợt chỉ tiêu (mục tiêu 41,9 triệu đồng).
- Tổng kim ngạch xuất khẩu 5 năm đạt gần 3 tỷ USD, kim ngạch xuất khẩu năm 2011 tăng gấp 2,4 lần so với năm 2005, tốc độ bình quân 39,5%/năm vƣợt chỉ tiêu kế hoạch là 12,8%/năm.
- Thu NSNN giai đoạn đạt 12.881 tỷ đồng, so với dự toán Trung ƣơng đạt 118%, so với dự toán địa phƣơng đạt 107%. Trong đó, số thu từ thuế, phắ và lệ phắ 5 năm đạt 7.732 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 60% tổng thu cân đối và 79,1% tổng thu nội địa và gấp 3,62 lần so với giai đoạn 2006 Ờ 2010; thuế xuất, nhập khẩu đạt 3.105 tỷ đồng, gấp 7 lần so với giai đoạn 2006 Ờ 2010.
- Tổng vốn đầu tƣ toàn xã hội 2011-2015 ƣớc đạt 70.390,8 tỷ đồng, gấp gần 2,5 lần giai đoạn 2006-2010, bình quân tăng 13,9%/năm; trong đó, vốn Nhà nƣớc do địa phƣơng quản lý ƣớc đạt 10.590,6 tỷ đồng.
- Bộ mặt nông thôn các xã đã đƣợc thay đổi đáng kể, 100% các thôn, xóm có điện, 80% sử dụng nƣớc sinh hoạt hợp vệ sinh.
3.1.2.2 Những khó khăn, hạn chế
Bên cạnh những kết quả đạt đƣợc, trong những năm qua vẫn tồn tại một số biểu hiện nhƣ:
- Chuyển dịch cơ cấu kinh tế còn chậm, nông nghiệp còn chiếm tỷ trọng lớn trong GDP. Thu NSNN không đạt về tỷ lệ huy động vào ngân sách trên GDP (chỉ tiêu huy động từ thuế phắ 10% GDP nhƣng chỉ đạt 9%). Khả năng tắch lũy và tái đầu tƣ của nền kinh tế còn thấp.
- Nông nghiệp phát triển chƣa bền vững, cơ cấu cây trồng, vật nuôi chƣa ổn định, trong cơ cấu kinh tế nông nghiệp, tỷ trọng trồng trọt vẫn còn lớn (83,6%), chăn nuôi và dịch vụ còn quá thấp (14,1% và 2,3%);
- Du lịch và dịch vụ phát triển chƣa tƣơng xứng với tiềm năng; Sản phẩm du lịch chậm đổi mới, chƣa trở thành một ngành kinh tế động lực của tỉnh Hà Nam.
- Đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân còn hạn chế, đặc biệt một bộ phận dân cƣ ở khu vực nông thôn còn khó khăn do thu nhập thấp, nghề nghiệp không ổn định, thiếu việc làm...
3.1.2.3 Đặc điểm về tổ chức chắnh quyền hành chắnh và tổ chức xã hội:
Chắnh quyền các cấp đƣợc kiện toàn, từng bƣớc nâng cao năng lực quản lý, điều hành. Công tác cải cách hành chắnh đƣợc triển khai tắch cực tập trung vào các vấn đề bức xúc nhƣ: quản lý đất đai, đầu tƣ xây dựng, đăng ký kinh doanh, cấp giấy phép đầu tƣ, đền bù giải phóng mặt bằng. Trong quản lý, điều hành đã tắch cực chỉ đạo thực hiện chủ trƣơng tiết kiệm, chống lãng phắ, tiêu cực, thực hiện quy chế dân chủ cơ sở. Mặt trận tổ quốc và các đoàn thể nhƣ: công đoàn, phụ nữ, thanh niên, hội nông dân và hội cựu chiến binh đã bám sát nhiệm vụ chắnh trị của tỉnh, chƣơng trình công tác của ngành, tập trung chỉ đạo nâng cao hiệu quả hoạt động từ cơ sở. Hiện nay đội ngũ cán bộ làm công tác Tài chắnh kế toán ở các Sở, ngành hầu hết có trình độ chuyên môn nghiệp vụ Đại học, Cao đẳng; 100% cán bộ Tài chắnh xã, phƣờng, thị trấn đƣợc đào tạo có trình độ từ Trung cấp trở lên. Đây là nguồn lực quý giá của ngành Tài chắnh tỉnh. Nhìn chung đội ngũ cán bộ làm công tác Tài chắnh đều có bản lĩnh chắnh trị vững vàng, lối sống lành mạnh, giản dị và giữ đƣợc bản chất, đạo đức nghề nghiệp cũng nhƣ truyền thống tốt đẹp của cán bộ làm công tác Tài chắnh.
Công tác quốc phòng an ninh đƣợc giữ vững, đảm bảo ổn định vững chắc để phát triển kinh tế - xã hội.
Nhìn chung trong những năm qua, kinh tế - xã hội của tỉnh Hà Nam đã có bƣớc phát triển rõ rệt. Sự phát triển của từng lĩnh vực đều có tác động mạnh mẽ đến kết quả thu - chi ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh. Vấn đề đặt ra là phải quản lý chặt chẽ các nguồn thu, hƣớng tới ngày càng tăng thu cho ngân sách nhà nƣớc và quá trình sử dụng ngân sách nhà nƣớc phải đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội ngày càng phát triển.
3.2. Phân tắch thực trạng quản lý ngân sách của tỉnh Hà Nam giai đoạn 2011 - 2015
3.2.1 Công tác phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách
3.2.1.1 Quan hệ giữa các cấp chắnh quyền về chắnh sách, chế độ
Năm 2011 là năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách giai đoạn 2011-2015, là thời kỳ ổn định thứ hai trong triển khai thực hiện Luật NSNN đƣợc Quốc hội ban
hành năm 2002; Năm 2016 đến năm 2020 là thời kỳ ổn định thứ ba. Nhƣ vậy, giai đoạn này diễn biến trong 02 thời kỳ ổn định ngân sách. Về cơ bản giữa hai thời kỳ ổn định ngân sách không có nhiều sự khác biệt bởi lẽ cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện cao nhất vẫn là Luật NSNN, vì chịu sự chi phối bởi kế họach phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2011-2020. Vấn đề quan hệ giữa các cấp chắnh quyền về chắnh sách, chế độ ở giai đoạn này thể hiện nhƣ sau:
- Điểm 2 Điều 10 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chắnh phủ quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành Luật NSNN (sau đây gọi tắt là Nghị định 60/2003/NĐ-CP) quy định ỘCăn cứ vào định mức phân bổ ngân sách do Thủ tướng Chắnh phủ ban hành, khả năng Ờ ngân sách và đặc điểm tình hình ở phương, Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định mức phân bổ ngân sách làm căn cứ xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách ở địa phươngỢ. Trên cơ sở đó HĐND tỉnh Hà Nam đã ban hành các Nghị quyết sau:
+ Nghị quyết số 33/2010/NQ-HĐND ngày 09/12/2010 về quy định định mức phân bổ dự tóan chi ngân sách năm 2011. Định mức phân bổ dự toán chi ngân sách địa phƣơng cũng là định mức chi ngân sách của các cấp, các ngành đƣợc thực hiện từ năm ngân sách 2011 và ổn định trong 05 năm từ năm 2011 đến năm 2015. Định mức quy định cơ sở tắnh toán đối với từng lĩnh vực chi. Định mức là cơ sở để phân bổ chi cho các cơ quan, đơn vị trực thuộc ngân sách cấp tỉnh và ngân sách các địa phƣơng. Trên cơ sở định mức đã đƣợc phân bổ, Hội đồng nhân dân các địa phƣơng đƣợc quyền phân bổ cho các lĩnh vực chi và cho cấp xã phù hợp với tình hình thực tế (tức là có thể cao hơn hoặc thấp hơn định mức HĐND tỉnh quy định), riêng các lĩnh vực chi không đƣợc phân bổ thấp hơn mức cấp trên phân bổ nhƣ: Sự nghiệp giáo dục và đào tạo, sự nghiệp khoa học công nghệ và dự phòng ngân sách. Sau đây tác giả xin nêu một vài nội dung trong bộ định mức, cụ thể nhƣ sau:
Việc phân vùng để áp dụng tắnh toán chi thƣờng xuyên đối với cấp huyện, xã: Cấp huyện đƣợc phân thành 02 nhóm, thành phố Phủ Lý thuộc nhóm 1, các huyện Bình Lục, Duy Tiên, Kim Bảng, Lý Nhân, Thanh Liêm đơn vị thuộc nhóm 2. Cấp xã chia thành 02 nhóm tƣơng ứng với 02 vùng là: vùng thị trấn và vùng đồng bằng và miền núi thấp.
Chi sự nghiệp kinh tế cấp tỉnh đƣợc tắnh bằng 7% chi thƣờng xuyên; chi sự nghiệp kinh tế cấp huyện đƣợc tắnh bằng 7,5% chi thƣờng xuyên của cấp huyện.
Chi sự nghiệp giáo dục đƣợc tắnh theo quỹ lƣơng, phụ cấp và các khoản đóng góp theo lƣơng. Cấp tỉnh ngoài quỹ tiền lƣơng đƣợc đảm bảo theo tỷ lệ 80%, các đơn vị trong ngành giáo dục đƣợc bố trắ là 20%, cấp huyện ngoài quỹ tiền lƣơng đƣợc đảm bảo theo tỷ lệ 80,2%, các đơn vị trong ngành giáo dục đƣợc bố trắ là 19,8%.
Chi quản lý hành chắnh cấp tỉnh phân bổ theo quỹ lƣơng và chi khác: 13 triệu/biên chế/năm, riêng Văn phòng 19,5 triệu/biên chế/năm; chi quản lý hành chắnh (cấp huyện): Phân bổ theo quỹ lƣơng và chi khác: 11 triệu/biên chế/năm, riêng Văn phòng và các Ban của Đảng 16,5 triệu/biên chế/năm.
Chi quốc phòng: Cấp tỉnh căn cứ nhiệm vụ cần triển khai và khả năng ngân sách để phân bổ; Cấp huyện tắnh theo vùng đồng bằng và núi thấp định mức 2.300 đồng/ngƣời dân/năm, thành phố Phủ Lý 3.600đồng/ngƣời dân/năm; cấp xã tắnh theo mức 2.950 đồng/ngƣời dân/năm.
+ Nghị quyết số 31/2010/NQ-HĐND ngày 09/12/2010 của Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Nam về việc quy định các nguyên tắc, tiêu chắ và định mức phân bổ chi đầu tƣ phát triển bằng nguồn vốn ngân sách tập trung nhà nƣớc giai đoạn 2011-2015. Trên cơ sở tổng mức vốn đƣợc Quốc hội phê chuẩn, Thủ tƣớng Chắnh phủ giao cho địa phƣơng; Hội đồng nhân dân tỉnh giao UBND tỉnh phân bổ vốn cho cấp huyện.
- Điều 10 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP quy định: ỘNgòai các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của Chắnh phủ, Thủ tướng Chắnh phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chắnh ban hành, đối với một số nhiệm vụ chi có tắnh chất đặc thù ở địa phương để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm trật tự an tòan xã hội trên địa bàn, trên cơ sở nguồn ngân sách địa phương bảo đảm, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân sách, phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương. Riêng những chế độ chi có tắnh chất tiền lương, tiền công, phụ cấp trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vựcỢ. Trên cơ sở đó, từ 2011-2015, Hội đồng nhân dân tỉnh đã quy định cụ thể một số chế độ chi ngân sách áp dụng trên phạm vi tòan tỉnh, cụ thể:
+ Nghị quyết số 08/2010/NQ-HĐND ngày 09/7/2010 quy định số lƣợng và phụ cấp hàng tháng đối với tổ trƣởng, tổ phó tổ dân phố thuộc khu phố ở phƣờng, thị trấn; xóm trƣởng thuộc thôn, xóm ở xã; Trƣởng ban, phó trƣởng ban Ờ Ban công tác mặt trận ở thôn, khu phố; Chi hội trƣởng và phó chi hội các chi hội ở các đoàn thể ở thôn, khu phố; phó trƣởng thôn, phó khu phố trƣởng ở những thôn, khu phố có trên 1.500 dân. Nghị quyết này có mức ảnh hƣởng rất lớn đến các đối tƣợng ở cơ sở với tổng chi 01 năm là 15 tỷ đồng.
Việc ban hành chế độ, chắnh sách cơ bản đã tuân thủ theo các quy định của Luật NSNN; vừa thể hiện sự linh hoạt trong quản lý và điều hành của các cấp chắnh quyền địa phƣơng vừa có tắnh công bằng, không bình quân, giúp cho việc giao dự toán đƣợc rõ ràng, công khai, khắc phục cơ chế Ộxin - choỢ, tạo quyền chủ động cho các đơn vị, ƣu tiên định mức cao cho các vùng có điều kiện khó khăn về kinh tế - xã hội, có tắnh đặc thù phức tạp. Tuy nhiên, định mức phân bổ chi ngân sách vẫn còn một số hạn chế nhƣ: (i) Đối với chi quản lý hành chắnh, hầu hết ở những vùng khó khăn, những khoản chi phắ hành chắnh phát sinh không nhiều so với vùng thuận lợi (ngoại trừ những chi phắ phát sinh cao hơn nhƣ chi phắ đi lại từ xã đến trung tâm huyện hoặc trung tâm tỉnh) nhƣng định mức chi lại đƣợc phân bổ nhiều hơn; (ii) Các đơn vị trong ngành giáo dục đƣợc bố trắ chi khác với tỷ lệ là 20%, đầu thời kỳ ổn định phân bổ cho các địa phƣơng theo mức lƣơng 730.000 đồng trong khi mức lƣơng hằng năm đều tăng lên theo lộ trình (năm 2011 là 830.000 đồng, năm 2012 là 930.000 đồng, năm 2013 là 1050.000 đồng và năm 2014, 2015 là 1.150.000 đồng) nhƣng trong thời kỳ ổn định không điều chỉnh lại định mức chi làm vƣợt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp dƣới; (iii) định mức chi ở nhiều lĩnh vực còn thấp, chƣa đảm bảo khả năng thực hiện nhiệm vụ của đơn vị, càng về năm cuối