CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2. Phân tắch thực trạng quản lý ngân sách của tỉnh Hà Nam giai đoạn 2011-
3.2.2 Công tác lập dự toán ngân sách
Dự toán thu và chi ngân sách hằng năm đều có những căn cứ và quy trình lập dự toán tƣơng tự nhƣ nhau. Qua tìm hiểu từ các báo cáo dự toán do các địa phƣơng và UBND tỉnh lập từ 2011 đến 2015, tác giả nhận thấy tỉnh Hà Nam đã thực hiện công tác lập dự toán đảm bảo các quy định từ căn cứ lập dự toán đến quy trình lập dự toán nhƣ phần cơ sở lý luận đã đề cập. Kết quả thực hiện cụ thể nhƣ sau:
3.2.2.1 Công tác lập dự toán thu
Chỉ tiêu tăng trƣởng ngân sách theo Chỉ thị của Chắnh phủ, hƣớng dẫn của Bộ Tài chắnh và văn bản của UBND tỉnh hằng năm. Địa phƣơng đã đề ra chỉ tiêu hằng năm cao hơn chỉ tiêu do Chắnh phủ và Bộ Tài chắnh quy định. Việc đề ra chỉ tiêu cao hơn có ý nghĩa tắch cực trong việc hoàn thành các chỉ tiêu kinh tế xã hội giai đoạn 2011-2015. Mặt khác, còn làm cho số dự toán với số thực hiện các năm không có sự
chênh lệch lớn. Khắc phục đƣợc tình trạng xây dựng dự toán thu ngân sách cho năm sau giống nhƣ Ộbốc thuốcỢ trên cơ sở suy diễn.
Bảng 3.1 Chỉ tiêu tăng trƣởng ngân sách quy định trong lập dự toàn thu ngân sách giai đoạn 2011-2015
Chỉ tiêu Chắnh phủ Bộ Tài chắnh UBND tỉnh
Năm 2012 Chỉ thị số 922/CT- TTg ngày 15 tháng 6 năm 2011 Thông tƣ số 83/2011/TT-BTC ngày 16/6/2011 Công văn Hƣớng dẫn xây dựng dự toán Thuế phắ, lệ phắ
Tăng tối thiểu 16- 18% so với ƣớc thực hiện năm 2011
Tăng tối thiểu 16- 18% so với ƣớc thực hiện năm 2011
Tăng tối thiểu 16- 18% so với ƣớc thực hiện năm 2011 Năm 2013 Chỉ thị số 19/CT-TTg ngày 18 tháng 6 năm 2012 Thông tƣ số 99/2012/TT-BTC ngày 19/6/2012 Công văn Hƣớng dẫn xây dựng dự toán Thuế phắ, lệ phắ
Tăng tối thiểu 14- 16% so với ƣớc thực hiện năm 2012
Tăng tối thiểu 14- 16% so với ƣớc thực hiện năm 2012
Tăng tối thiểu 14- 16% so với ƣớc thực hiện năm 2012 Năm 2014 Chỉ thị số 13/CT-TTg ngày 25 tháng 6 năm 2013 Thông tƣ số 90/2013/TT-BTC ngày 28/6/2013 Công văn Hƣớng dẫn xây dựng dự toán Trong đó: Thuế phắ, lệ phắ
Tăng tối thiểu 12 - 13% so với ƣớc thực hiện năm 2013
Tăng tối thiểu 12 - 13% so với ƣớc thực hiện năm 2013
Tăng tối thiểu 12 - 13% so với ƣớc thực hiện năm 2013
Nguồn: Chỉ thị của Thủ tướng Chắnh phủ, Thông tư của Bộ Tài chắnh và Công văn của UBND tỉnh về lập dự toán từ 2011-2015
Bảng 3.2 Số kiểm tra, số giao dự toán thu ngân sách Chỉ tiêu Số kiểm tra của Bộ Tài chắnh Số địa phƣơng xây dựng Số Bộ Tài chắnh giao Năm 2011- Tổng thu NSNN 3.156 2.817 2.625
Thu cân đối 1.978 1.400 1.310
Trong đó: Thuế phắ, lệ phắ 1.022 889 859
Năm 2012- Tổng thu NSNN 8.310 4.032 3.719
Thu cân đối 2.313 2.200 2.028
Trong đó: Thuế phắ, lệ phắ 1.453 1.380 1.316
Năm 2013- Tổng thu NSNN 9.315 4.853 4.130
Thu cân đối 2.851 2.780 2.269
Trong đó: Thuế phắ, lệ phắ 1.806 1.825 1.362
Nguồn:Báo cáo dự toán của Sở Tài chắnh tỉnh Hà Nam 2011 - 2013
Về lý thuyết, một trong những căn cứ khi xây dựng dự toán ngân sách là căn cứ vào số kiểm tra của Bộ Tài chắnh và Sở Tài chắnh, nhƣng qua bảng số liệu trên có thể thấy rằng giữa số kiểm tra của Bộ Tài chắnh so với số địa phƣơng xây dựng có sự chênh lệch lớn. Tƣơng tự cũng có sự chênh lệch lớn giữa số kiểm tra do Sở Tài chắnh giao với số các huyện, thành phố xây dựng. Hoặc là giữa số kiểm tra với số thảo luận có sự chênh lệch khá lớn, làm cho số kiểm tra không có ý nghĩa trong thực tiễn, trong quá trình thảo luận không sử dụng đến chỉ tiêu này.
3.2.2.2 Công tác lập dự toán chi
- Đối với chi đầu tư phát triển: Tại nội dung này tác giả muốn phân tắch chỉ tiêu nguồn vốn ngân sách tập trung, bởi lẽ đây là nguồn vốn có liên quan đến việc cân đối từ nguồn thu thuế phắ, lệ phắ. Cụ thể nhƣ sau:
Bảng 3.3 Số kiểm tra, số giao dự toán chi đầu tƣ phát triển sự nghiệp
Chỉ tiêu Số kiểm tra Số địa phƣơng báo cáo
Bộ Tài chắnh giao
Năm 2012 355,5 123
- Trong đó: Giáo dục đào tạo 355 355 105 Khoa học công nghệ 0,5 0,5 18
Năm 2013 384 139
- Trong đó: Giáo dục đào tạo 383 383 118 Khoa học công nghệ 1 1 21
Nguồn: Báo cáo dự toán của Sở Tài chắnh tỉnh Hà Nam 2012 - 2013
Qua bảng số liệu trên ta thấy: giữa số địa phƣơng báo cáo với số Bộ Tài chắnh và Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ giao có sự chênh lệch lớn, chủ yếu là do địa phƣơng tổng hợp và đề xuất nhiều danh mục công trình, dự án để Trung ƣơng xem xét, cân đối, làm tăng số trợ cấp từ NSTW. Tuy nhiên do nguồn ngân sách hằng năm có hạn mặt khác phần tăng thu ngân sách còn phải dùng 50% để thực hiện chắnh sách cải cách tiền lƣơng nên việc phân bổ vốn đầu tƣ thƣờng tăng một tỷ lệ nhất định không vƣợt quá tỷ lệ tăng thu ngân sách.
Tƣơng tự nhƣ việc làm dự toán Trung ƣơng, ở Hà Nam, các huyện, thành phố lập dự toán chi đầu tƣ tƣơng đối cao. Tuy nhiên khi thảo luận dự toán, Sở Kế hoạch và Đầu tƣ, Sở Tài chắnh căn cứ vào định định mức phân bổ chi đầu tƣ của các sự nghiệp theo Quyết định số 39/2010/QĐ-UBND và theo Nghị quyết số 41/2010/NQ-HĐND nêu trên nên số liệu giữa các cấp ngân sách có sự chênh lệch đáng kể.
- Đối với chi thường xuyên
+ Khi lập dự toán làm cơ sở để thảo luận dự toán ngân sách với Bộ Tài chắnh, tỉnh Hà Nam căn cứ vào định mức phân bổ chi thƣờng xuyên theo Quyết định của Thủ tƣớng Chắnh phủ.
Do trong giai đoạn 2011 - 2015 đã có những văn bản pháp lý làm cơ sở để lập dự toán chi thƣờng xuyên nên về cơ bản việc lập dự toán tƣơng đối thuận lợi.
đối với tất cả các đơn vị, chỉ tiến hành đối với một số ngành có số kinh phắ lớn nhƣ giáo dục, y tế, nông lâm nghiệp. Đối với ngân sách cấp huyện, nếu các địa phƣơng có đăng ký thảo luận dự toán ngân sách với ngân sách cấp trên cũng chủ yếu tập trung vào các chế độ chắnh sách mới phát sinh để tắnh toán, xác định số kinh phắ phải bổ sung tăng thêm từ ngân sách cấp trên, không tiến hành tắnh toán lại từng chỉ tiêu chi ngân sách nhƣ đầu thời kỳ ổn định. Đối với sự nghiệp giáo dục đào tạo và khoa học công nghệ, tắnh toán không thấp hơn số ngân sách cấp trên đã phân bổ.
Trong quá trình lập dự toán, để chủ động nguồn kinh phắ giải quyết những nội dung phát sinh chƣa lƣờng trƣớc đƣợc, ngân sách các cấp ở địa phƣơng đặc biệt là ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện đã lập dự toán khoản chi chƣa phân bổ nhƣ: Sự nghiệp giáo dục năm 2011 là 18 tỷ đồng, 10,9 tỷ đồng năm 2012 và năm 2013 là 5 tỷ đồng; chi quản lý nhà nƣớc năm 2011 là 5 tỷ đồng, 2012 là 10 tỷ đồng và 2013 là 3 tỷ đồng... Khi có phát sinh chi những khoản bất thƣờng chƣa lƣờng trƣớc đƣợc ngay từ đầu năm, sẽ có nguồn để cơ quan Tài chắnh tham mƣu, đề xuất. Tuy nhiên vấn đề này sẽ làm hạn chế tắnh chủ động trong quản lý và sử dụng ngân sách của các đơn vị quản lý theo ngành. Ngoài ra, việc tắnh toán nguồn và nhu cầu thực hiện cải cách tiền lƣơng cũng nhƣ nguồn thực hiện các chế độ chắnh sách mới đƣợc thực hiện khi tiến hành lập dự toán. Qua đó xác định cụ thể số bổ sung cho ngân sách cấp dƣới, thuận tiện cho việc điều hành ngân sách ở cấp huyện, tránh tình trạng phải trình phân bổ bổ sung cho các địa phƣơng nhiều lần trong năm.
- Đối với các chương trình mục tiêu dự án:
Trong giai đoạn 2011 - 2015 trên địa bàn toàn tỉnh phải triển khai thực hiện khoảng 262 chƣơng trình dự án, lớn nhất là chƣơng trình đầu tƣ cơ sở hạ tầng các khu công nghiệp, chƣơng trình xây dựng nông thôn mới, các chƣơng trình mục tiêu về giảm nghèo, về giáo dục, đào tạo và y tế ẦHầu hết các chƣơng trình mục tiêu dự án do các cơ quan chuyên ngành có liên quan ở địa phƣơng lập dự toán theo hƣớng dẫn của các Bộ ngành chủ quản. Việc lập dự toán đã bám sát theo các đề án mà các Bộ, ngành đã phê duyệt và nhu cầu thực tế ở địa phƣơng. Nhờ vào việc lập dự toán hằng năm đã theo đúng thời gian và chất lƣợng nên hầu hết các chƣơng trình mục tiêu quốc gia đã đƣợc Ngân sách trung ƣơng bố trắ vốn. Tuy nhiên, do nhu cầu ở địa
phƣơng là rất lớn, trong khi đó nguồn ngân sách trung ƣơng còn hạn chế nên nhiều chƣơng trình mục tiêu còn bố trắ với lƣợng vốn thấp, làm cho việc giao dự toán ở địa phƣơng còn găp một số trở ngại đáng kể.
3.2.2.3. Công tác giao dự toán ngân sách.
Hằng năm, sau khi HĐND tỉnh phê chuẩn dự toán ngân sách (thông thƣờng ở Hà Nam triển khai từ ngày 01 đến ngày 12/12 hằng năm; Năm 2011: Quyết định số 1405/QĐ-UBND ngày 10/12/2010; Năm 2012: Theo Quyết định số 1568/QĐ- UBND ngày 09/12/2011; Năm 2013: Theo Quyết định số 1658 ngày 10/12/2012); Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành quyết định giao dự toán thu chi ngân sách và giao cho Sở Tài chắnh, Sở Kế hoạch và Đầu tƣ, Cục thuế hƣớng dẫn tổ chức thực hiện. Trên cơ sở đó, Sở Kế hoạch và Đầu tƣ tiến hành giao dự toán vốn xây dựng cơ bản, Sở Tài chắnh phối hợp với Cục thuế triển khai công tác giao dự toán thu và chi đối với các đơn vị và ngân sách cấp dƣới (thông thƣờng đƣợc thực hiện trong vào những ngày cuối tháng 12 hoặc đầu tháng 01 hằng năm; Năm 2011: Thông báo số 1568/STC-TB ngày 10/12/2010; Năm 2012 thông báo số 1658/STC-TB ngày 15/12/2011; Năm 2013 thông báo số 1857/STC-TB ngày 11/12/2012Ầ). Việc giao dự toán trên một số lĩnh vực thể hiện cụ thể nhƣ sau:
* Đối với chi đầu tư xây dựng cơ bản
- Đối với các chủ đầu tƣ: Sở Kế hoạch và Đầu tƣ thông báo kế hoạch vốn đối với từng công trình, dự án thuộc nguồn vốn ngân sách tỉnh đồng thời thông báo phƣơng thức quản lý và thanh toán vốn để các chủ đầu tƣ biết triển khai thực hiện;
Sở Tài chắnh và Kho bạc Nhà nƣớc căn cứ quy định về phân cấp xây dựng cơ bản, thông báo phân cấp danh mục công trình thực hiện kiểm soát thanh toán tại cơ quan KBNN tỉnh hoặc KBNN các huyện, thành phố.
Đối với chủ đầu tƣ công trình, dự án sử dụng vốn ngân sách huyện: Ủy ban nhân dân cấp huyện thông báo kế hoạch vốn đối với từng công trình, dự án, các chủ đầu tƣ thực hiện thanh toán kiểm soát tại KBNN trên địa bàn.
Việc giao dự toán chi đầu tƣ xây dựng cơ bản đƣợc thực hiện kịp thời đến các chủ đầu tƣ ngay từ đầu năm nên các đơn vị có điều kiện thực hiện triển khai dự án. Mặt khác giao tách biệt giữa các nguồn vốn ngân sách, ắt có tắnh trạng một công
trình nhƣng bố trắ nhiều nguồn vốn nên thuận lợi trong công tác kiểm soát và thanh quyết toán vốn đầu tƣ. Tuy nhiên, một số nguồn vốn đối ứng, vốn chuẩn bị đầu tƣ còn phân bổ chậm, thƣờng khoảng tháng 5 hằng năm mới thực hiện, làm cho các chủ đầu tƣ còn bị động trong việc triển khai dự án.
* Đối với chi thường xuyên
Sở Tài chắnh và UBND cấp huyện đã tiến hành thông báo dự toán ngay từ đầu năm cho các đơn vị dự toán cấp I trực thuộc để tạo quyền chủ động cho các đơn vị. Vì vậy những khoản chi phát sinh ngay từ đầu năm đã đƣợc đáp ứng. Do khi lâp dự toán ngân sách đã phân định cụ thể từng nội dung chi và đơn vị thụ hƣởng, vì vậy việc giao dự toán có nhiều điểm thuận lợi. Tuy nhiên, nhƣ đã nêu trên do việc lập dự toán còn để một số chỉ tiêu chƣa phân bổ nên khi giao dự toán cũng không giao chỉ tiêu này. Mặt khác tại cấp tỉnh và cấp huyện cơ quan tài chắnh thẩm định dự toán đối với một số đơn vị còn chƣa chặt chẽ, do đó thiếu căn cứ để kiểm soát dẫn đến chƣa tách bạch giữa kinh phắ giao tự chủ và kinh phắ giao thực hiện không tự chủ.
* Đối với nguồn dự phòng ngân sách
Theo quy định của Luật NSNN, dự phòng ngân sách hằng năm phải đảm bảo từ 2-5% trên tổng chi cân đối NSĐP. Mặt khác việc giao chỉ tiêu cho nguồn này không đƣợc thấp hơn số ngân sách cấp trên phân bổ. Qua tìm hiểu tác giả nhận thấy ngân sách cấp tỉnh và cấp huyện đã thực hiện đúng quy định, hằng năm bố trắ khoảng 2,5 % - 2,7% trên tổng chi cân đối NSĐP tƣơng ứng với số kinh phắ khoảng 50 tỷ đối với cấp tỉnh, 6 tỷ đối với cấp huyện (tắnh cho một huyện). Riêng đối với ngân sách cấp xã, các địa phƣơng còn chƣa quan tâm trong việc bố trắ nguồn dự phòng, nhiều xã phân bổ còn thấp, chỉ đạt khoảng 1,8% trên tổng chi cân đối (huyện Duy Tiên có 02 xã: Tiên Phong và Châu Sơn; thành phố Phủ Lý có 02 phƣờng: Phƣờng Lê Hồng Phong và Phƣờng Châu Sơn; Huyện Lý Nhân có 01 xã, huyện Thanh Liêm có 02 xãẦ).
* Đối với các chương trình mục tiêu
Trên cơ sở nguồn vốn của NSTW bố trắ cho các CTMT hằng năm, Ủy ban nhân dân tỉnh đã trình HĐND tỉnh phê chuẩn dự toán chi đối với từng CTMT để các Sở ngành có cơ sở triển khai thực hiện. Ngoài phần giao dự toán bằng với số ngân sách trung ƣơng phân bổ, để thuận lợi hơn cho việc thực hiện các chƣơng trình mục tiêu, Ủy ban nhân dân tỉnh đã trình HĐND tỉnh bổ sung bằng vốn đối ứng từ NSĐP. Đây cũng là điểm tiến bộ
một phần thúc đẩy nhanh việc thực hiện các CTMT, giảm bớt gánh nặng đối với ngân sách Trung ƣơng, phát huy hiệu quả trong việc quản lý sử dụng vốn các CTMT quốc gia.