CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2. Phân tắch thực trạng quản lý ngân sách của tỉnh Hà Nam giai đoạn 2011-
3.2.1 Công tác phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách
3.2.1.1 Quan hệ giữa các cấp chắnh quyền về chắnh sách, chế độ
Năm 2011 là năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách giai đoạn 2011-2015, là thời kỳ ổn định thứ hai trong triển khai thực hiện Luật NSNN đƣợc Quốc hội ban
hành năm 2002; Năm 2016 đến năm 2020 là thời kỳ ổn định thứ ba. Nhƣ vậy, giai đoạn này diễn biến trong 02 thời kỳ ổn định ngân sách. Về cơ bản giữa hai thời kỳ ổn định ngân sách không có nhiều sự khác biệt bởi lẽ cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện cao nhất vẫn là Luật NSNN, vì chịu sự chi phối bởi kế họach phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2011-2020. Vấn đề quan hệ giữa các cấp chắnh quyền về chắnh sách, chế độ ở giai đoạn này thể hiện nhƣ sau:
- Điểm 2 Điều 10 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chắnh phủ quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành Luật NSNN (sau đây gọi tắt là Nghị định 60/2003/NĐ-CP) quy định ỘCăn cứ vào định mức phân bổ ngân sách do Thủ tướng Chắnh phủ ban hành, khả năng Ờ ngân sách và đặc điểm tình hình ở phương, Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định mức phân bổ ngân sách làm căn cứ xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách ở địa phươngỢ. Trên cơ sở đó HĐND tỉnh Hà Nam đã ban hành các Nghị quyết sau:
+ Nghị quyết số 33/2010/NQ-HĐND ngày 09/12/2010 về quy định định mức phân bổ dự tóan chi ngân sách năm 2011. Định mức phân bổ dự toán chi ngân sách địa phƣơng cũng là định mức chi ngân sách của các cấp, các ngành đƣợc thực hiện từ năm ngân sách 2011 và ổn định trong 05 năm từ năm 2011 đến năm 2015. Định mức quy định cơ sở tắnh toán đối với từng lĩnh vực chi. Định mức là cơ sở để phân bổ chi cho các cơ quan, đơn vị trực thuộc ngân sách cấp tỉnh và ngân sách các địa phƣơng. Trên cơ sở định mức đã đƣợc phân bổ, Hội đồng nhân dân các địa phƣơng đƣợc quyền phân bổ cho các lĩnh vực chi và cho cấp xã phù hợp với tình hình thực tế (tức là có thể cao hơn hoặc thấp hơn định mức HĐND tỉnh quy định), riêng các lĩnh vực chi không đƣợc phân bổ thấp hơn mức cấp trên phân bổ nhƣ: Sự nghiệp giáo dục và đào tạo, sự nghiệp khoa học công nghệ và dự phòng ngân sách. Sau đây tác giả xin nêu một vài nội dung trong bộ định mức, cụ thể nhƣ sau:
Việc phân vùng để áp dụng tắnh toán chi thƣờng xuyên đối với cấp huyện, xã: Cấp huyện đƣợc phân thành 02 nhóm, thành phố Phủ Lý thuộc nhóm 1, các huyện Bình Lục, Duy Tiên, Kim Bảng, Lý Nhân, Thanh Liêm đơn vị thuộc nhóm 2. Cấp xã chia thành 02 nhóm tƣơng ứng với 02 vùng là: vùng thị trấn và vùng đồng bằng và miền núi thấp.
Chi sự nghiệp kinh tế cấp tỉnh đƣợc tắnh bằng 7% chi thƣờng xuyên; chi sự nghiệp kinh tế cấp huyện đƣợc tắnh bằng 7,5% chi thƣờng xuyên của cấp huyện.
Chi sự nghiệp giáo dục đƣợc tắnh theo quỹ lƣơng, phụ cấp và các khoản đóng góp theo lƣơng. Cấp tỉnh ngoài quỹ tiền lƣơng đƣợc đảm bảo theo tỷ lệ 80%, các đơn vị trong ngành giáo dục đƣợc bố trắ là 20%, cấp huyện ngoài quỹ tiền lƣơng đƣợc đảm bảo theo tỷ lệ 80,2%, các đơn vị trong ngành giáo dục đƣợc bố trắ là 19,8%.
Chi quản lý hành chắnh cấp tỉnh phân bổ theo quỹ lƣơng và chi khác: 13 triệu/biên chế/năm, riêng Văn phòng 19,5 triệu/biên chế/năm; chi quản lý hành chắnh (cấp huyện): Phân bổ theo quỹ lƣơng và chi khác: 11 triệu/biên chế/năm, riêng Văn phòng và các Ban của Đảng 16,5 triệu/biên chế/năm.
Chi quốc phòng: Cấp tỉnh căn cứ nhiệm vụ cần triển khai và khả năng ngân sách để phân bổ; Cấp huyện tắnh theo vùng đồng bằng và núi thấp định mức 2.300 đồng/ngƣời dân/năm, thành phố Phủ Lý 3.600đồng/ngƣời dân/năm; cấp xã tắnh theo mức 2.950 đồng/ngƣời dân/năm.
+ Nghị quyết số 31/2010/NQ-HĐND ngày 09/12/2010 của Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Nam về việc quy định các nguyên tắc, tiêu chắ và định mức phân bổ chi đầu tƣ phát triển bằng nguồn vốn ngân sách tập trung nhà nƣớc giai đoạn 2011-2015. Trên cơ sở tổng mức vốn đƣợc Quốc hội phê chuẩn, Thủ tƣớng Chắnh phủ giao cho địa phƣơng; Hội đồng nhân dân tỉnh giao UBND tỉnh phân bổ vốn cho cấp huyện.
- Điều 10 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP quy định: ỘNgòai các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của Chắnh phủ, Thủ tướng Chắnh phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chắnh ban hành, đối với một số nhiệm vụ chi có tắnh chất đặc thù ở địa phương để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm trật tự an tòan xã hội trên địa bàn, trên cơ sở nguồn ngân sách địa phương bảo đảm, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân sách, phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương. Riêng những chế độ chi có tắnh chất tiền lương, tiền công, phụ cấp trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vựcỢ. Trên cơ sở đó, từ 2011-2015, Hội đồng nhân dân tỉnh đã quy định cụ thể một số chế độ chi ngân sách áp dụng trên phạm vi tòan tỉnh, cụ thể:
+ Nghị quyết số 08/2010/NQ-HĐND ngày 09/7/2010 quy định số lƣợng và phụ cấp hàng tháng đối với tổ trƣởng, tổ phó tổ dân phố thuộc khu phố ở phƣờng, thị trấn; xóm trƣởng thuộc thôn, xóm ở xã; Trƣởng ban, phó trƣởng ban Ờ Ban công tác mặt trận ở thôn, khu phố; Chi hội trƣởng và phó chi hội các chi hội ở các đoàn thể ở thôn, khu phố; phó trƣởng thôn, phó khu phố trƣởng ở những thôn, khu phố có trên 1.500 dân. Nghị quyết này có mức ảnh hƣởng rất lớn đến các đối tƣợng ở cơ sở với tổng chi 01 năm là 15 tỷ đồng.
Việc ban hành chế độ, chắnh sách cơ bản đã tuân thủ theo các quy định của Luật NSNN; vừa thể hiện sự linh hoạt trong quản lý và điều hành của các cấp chắnh quyền địa phƣơng vừa có tắnh công bằng, không bình quân, giúp cho việc giao dự toán đƣợc rõ ràng, công khai, khắc phục cơ chế Ộxin - choỢ, tạo quyền chủ động cho các đơn vị, ƣu tiên định mức cao cho các vùng có điều kiện khó khăn về kinh tế - xã hội, có tắnh đặc thù phức tạp. Tuy nhiên, định mức phân bổ chi ngân sách vẫn còn một số hạn chế nhƣ: (i) Đối với chi quản lý hành chắnh, hầu hết ở những vùng khó khăn, những khoản chi phắ hành chắnh phát sinh không nhiều so với vùng thuận lợi (ngoại trừ những chi phắ phát sinh cao hơn nhƣ chi phắ đi lại từ xã đến trung tâm huyện hoặc trung tâm tỉnh) nhƣng định mức chi lại đƣợc phân bổ nhiều hơn; (ii) Các đơn vị trong ngành giáo dục đƣợc bố trắ chi khác với tỷ lệ là 20%, đầu thời kỳ ổn định phân bổ cho các địa phƣơng theo mức lƣơng 730.000 đồng trong khi mức lƣơng hằng năm đều tăng lên theo lộ trình (năm 2011 là 830.000 đồng, năm 2012 là 930.000 đồng, năm 2013 là 1050.000 đồng và năm 2014, 2015 là 1.150.000 đồng) nhƣng trong thời kỳ ổn định không điều chỉnh lại định mức chi làm vƣợt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp dƣới; (iii) định mức chi ở nhiều lĩnh vực còn thấp, chƣa đảm bảo khả năng thực hiện nhiệm vụ của đơn vị, càng về năm cuối của thời kỳ ổn định thì việc bổ sung dự tóan cho các đơn vị càng lớn do định mức chƣa đáp ứng yêu cầu phát triển của xã hội cộng với sự trƣợt giá và các chế độ chắnh sách của nhà nƣớc liên lục thay đổi.
3.2.1.2 Quan hệ giữa các cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi
Điều 23 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP quy định Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phân cấp nguồn thu cho ngân sách các cấp chắnh quyền địa phƣơng phải đảm bảo các nguyên tắc: Gắn với nhiệm vụ và khả năng quản lý của từng cấp, hạn
chế việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới, chống thất thu; Ngân sách xã, thị trấn đƣợc hƣởng tối thiểu 70% đối với 05 khoản thu: thu thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ các nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ các hộ gia đình; lệ phắ trƣớc bạ nhà, đất; Ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh đƣợc hƣởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phắ trƣớc bạ, không kể lệ phắ trƣớc bạ nhà, đất. Trên cơ sở đó, HĐND tỉnh đã ban hành các Nghị quyết: Số 32/2010/NQ-HĐND về phân cấp nguồn thu, tỷ lệ phần trăm từng nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách cho các cấp ngân sách địa phƣơng tỉnh Hà Nam áp dụng cho thời kỳ ổn định ngân sách 2011-2015 và số 20/2011/NQ-HĐND về sửa đổi, bổ sung một số nội dung quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ cho ngân sách giữa các cấp ngân sách địa phƣơng tỉnh Hà Nam áp dụng cho thời kỳ ổn định ngân sách 2011-2015. Sau đây, tác giả phân tắch một số điểm cơ bản về phân cấp giữa ngân sách tỉnh và ngân sách thành phố, huyện và giữa ngân sách thành phố, huyện với ngân sách xã, phƣờng, thị trấn, cụ thể nhƣ sau:
- Về phân cấp nguồn thu giữa ngân sách tỉnh và ngân sách thành phố, huyện và phân cấp nguồn thu giữa thành phố, huyện với ngân sách xã, phƣờng, thị trấn: Tác giả xin nêu chi tiết tại bảng phụ lục số 01
- Về phân cấp nhiệm vụ chi của ngân sách tỉnh, huyện và xã, phƣờng, thị trấn: Giai đoạn 2011-2015, việc phân cấp nhiệm vụ chi giữa ngân sách tỉnh, huyện và xã, phƣờng, thị trấn đƣợc quy định cụ thể tại 02 Nghị quyết số 20 và 32 nêu trên. Tuy nhiên, sau khi rà soát, đối chiếu, tác giả nhận thấy việc phân cấp nhiệm vụ chi cơ bản giữa hai thời kỳ ổn định ngân sách không có nhiều thay đổi. Do vậy tác giả đi vào phân tắch việc phân cấp nhiệm vụ chi quy định tại Nghị quyết số 32/2011/NQ-HĐND. Cụ thể tại phụ lục số 02
Ngoài ra, riêng đối với vốn xây dựng cơ bản, Ủy ban nhân dân tỉnh còn ban hành Quyết định số 661/QĐ-UBND ngày 30/6/2010 quy định về quản lý đầu tƣ và xây dựng bằng nguồn vốn nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Hà Nam; cấp phép xây dựng và phê duyệt các nội dung cơ bản của quá trình đấu thầu trên địa bàn tỉnh Hà Nam. Theo đó thực hiện phân cấp quyết định đầu tƣ các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nƣớc cho Chủ tịch UBND xã, phƣờng, thị trấn trong tỉnh.
Qua bảng phụ lục số 01 về phân cấp nguồn thu, tác giả nhận thấy các Nghị quyết nêu trên đã cơ bản đáp ứng đƣợc yêu cầu của Luật định, đảm bảo nguyên tắc quy định tại Điều 23 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP. Việc phân cấp nguồn thu trong thời kỳ ổn định ngân sách 2011-2015 đã có nhiều điểm khoa học, ngắn gọn và thuận lợi hơn trong quá trình thực hiện phân bổ tỷ lệ điều tiết. Việc phân cấp đã gắn với nhiệm vụ và khả năng quản lý của từng cấp, hạn chế việc bổ sung cho ngân sách cấp dƣới, khuyến khắch các cấp ngân sách tăng cƣờng quản lý thu.
Tuy nhiên, một số xã số thu NSNN hằng năm cao, vì vậy sau khi thực hiện điều tiết các khoản thu theo mức quy định tối thiểu của Luật NSNN và số thu ngân sách xã đƣợc hƣởng 100% thì ngân sách xã dƣ nguồn (nhƣ xã Mộc Bắc, xã Mộc Nam, xã Châu Giang huyện huyện Duy Tiên, dƣ nguồn từ 1-3 tỷ đồng/năm). Theo quy định của Luật NSNN, nguồn dƣ đƣợc cân đối để chi đầu tƣ các công trình nhƣ trụ sở, trạm y tế và các cơ sở hạ tầng thiết yếu tại xã nhƣng theo quy định tại Quyết định số 661/QĐ-UBND, thì UBND xã đƣợc phân cấp quyết định đầu tƣ công trình không quá 3 tỷ đồng. Điều này cho thấy Quyết định của UBND tỉnh còn có điểm chƣa phù hợp với quy định của Nhà nƣớc.
Ngoài ra đối với một số khoản chi thƣờng xuyên, việc phân cấp nhiệm vụ chi còn chƣa phù hợp nhƣ: Chi sự nghiệp nông lâm thủy sản chƣa phân cấp cho cấp xã trong khi đó hầu hết các hoạt động nông nghiệp diễn ra trên địa bàn xã, nếu không thực hiện phân cấp sẽ không tạo quyền chủ động cho cấp xã, dẫn đến tất cả các hoạt động liên quan đều phải báo cáo lên cấp huyện sẽ không kịp thời cho việc đảm bảo hoạt động tại xã. Hoặc là đối với chi sự nghiệp khoa học công nghệ chƣa phân cấp cho ngân sách huyện trong khi trong đoạn này khoa học công nghệ đã và đang phát triển, việc phân cấp sẽ có tác dụng tạo quyền chủ động cho cơ sở trong việc lựa chọn, đánh giá các dự án, đề tài khoa học phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội và đặc thù của mỗi địa phƣơng, sẽ hạn chế đƣợc việc sản xuất ra các đề tài khoa học nhƣng không áp dụng đƣợc trong thực tiễn.
3.2.1.3 Quan hệ giữa các cấp về quản lý chu trình ngân sách nhà nước
- Đối với công tác lập dự toán ngân sách: Khi phân bổ dự toán ngân sách hằng năm, Hội đồng nhân dân tỉnh chỉ giao tổng chi NSĐP và chi sự nghiệp giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ và dự phòng ngân sách. Đối với các khoản chi còn
lại, Hội đồng nhân dân tỉnh giao HĐND cấp huyện tùy thuộc vào tình hình thực tế ở địa phƣơng để quyết định.
- Đối với việc chấp hành ngân sách: Hội đồng nhân dân tỉnh giao UBND tỉnh thực hiện công tác tổ chức điều hành dự toán ngân sách. Ủy ban nhân dân tỉnh giao Sở Tài chắnh, Sở Kế họach và Đầu tƣ cùng các ngành chức năng tham mƣu tổ chức thực hiện.
- Đối với việc quyết toán ngân sách: Thực hiện theo quy định của Luật ngân sách, Nghị định của Chắnh phủ và Thông tƣ của Bộ Tài chắnh quy định về thời hạn nộp, thẩm định và phê duyệt quyết toán đối với NS cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã, cụ thể:
+ Thời hạn nộp quyết toán: Đơn vị dự toán cấp I thuộc ngân sách tỉnh và UBND cấp huyện nộp báo cáo quyết toán về Sở Tài chắnh chậm nhất ngày 30/4, UBND cấp xã nộp báo cáo quyết toán về Phòng Tài chắnh Ờ Kế hoạch chậm nhất ngày 28/02;
+ Thời hạn phê chuẩn quyết toán của Hô ̣i đồng nhân dân cấp dƣới : Hô ̣i đồng nhân dân cấp xã phê chuẩn quyết toán ngân sách cấp xã năm trƣớc chậm nhất vào ngày 30/5 năm sau; Hô ̣i đồng nhân dân cấp huyê ̣n phê chuẩn quyết toán ngân sách cấp huyê ̣n (bao gồm ngân sách cấp xã) năm trƣớc châ ̣m nhất vào ngày 30/6 năm sau.