CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3 Đánh giá chung về quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Hà Nam giai đoạn
3.3.2 Hạn chế và nguyên nhân
3.3.2.1 Hạn chế
- Hạn chế có liên quan đến cơ chế, chắnh sách: Theo quy định của Luật NSNN, Quốc hội quyết định dự toán NSNN, bao gồm cả NSTW và NSĐP. Hội đồng nhân dân quyết định dự toán NSĐP, bao gồm cả ngân sách cấp mình và ngân sách cấp dƣới. Nhƣ vậy, Hội đồng nhân dân quyết định dự toán ngân sách phải căn cứ vào dự toán ngân sách đã đƣợc cấp trên quyết định. Trƣờng hợp cấp dƣới quyết định dự toán ngân sách không phù hợp với dự toán ngân sách cấp trên quyết định thì cấp trên có quyền yêu cầu điều chỉnh lại. Thẩm quyền quyết định dự toán ngân sách nhƣ trên là chồng chéo, chƣa tạo chủ động, thực quyền cho địa phƣơng khi quyết định dự toán NSĐP.
+ Theo quy định của Luật NSNN quy định một số khoản thu ngân sách xã đƣợc hƣởng tối thiểu 70%, dẫn đến có xã dƣ nguồn trong khi đó có xã lại thiếu nguồn nhƣng không thể điều hòa đƣợc, gây khó khăn trong quản lý ngân sách.
+ Theo quy định của Luật NSNN khi ban hành chế độ, chắnh sách mới, cơ quan ban hành phải có giải pháp về nguồn ngân sách để thực hiện. Tuy nhiên, trên thực tế một số bộ, cơ quan Trung ƣơng khi tham mƣu ban hành chắnh sách, chế độ mới làm tăng chi nhƣng chƣa xác định đƣợc nguồn, xác định không chắnh xác hoặc còn giao cho ngân sách địa phƣơng bố trắ nguồn để thực hiện, một số địa phƣơng không bố trắ đƣợc nguồn dẫn đến chắnh sách không thực hiện, không thống nhất giữa các địa phƣơng, tạo sự không công bằng.
+ Đối với nguồn vốn hỗ trợ có mục tiêu hàng năm từ ngân sách Trung ƣơng, nếu đƣợc ghi trong dự toán đầu năm thì HĐND chỉ thông qua về thủ tục; nếu giao bổ sung giữa hai kỳ họp thì UBND báo cáo HĐND tỉnh trong kỳ họp gần nhất.
Nguồn vốn hỗ trợ có mục tiêu từ ngân sách trung ƣơng đều có mức hỗ trợ và địa chỉ cụ thể, vai trò của HĐND không đƣợc thể hiện trong việc tham gia thảo luận, phân bổ, việc quyết định của HĐND đối với nguồn vốn này chỉ là hình thức.
- Hạn chế của cơ quan kiểm toán: Cơ quan kiểm toán chƣa thực hiện kiểm toán ngân sách 01 năm một lần theo đúng quy định của Luật NSNN. Báo cáo kết quả kiểm toán ban hành còn chậm, có những trƣờng hợp kiến nghị giảm chi nhƣng không thể thực hiện đƣợc đƣợc chuyển qua hình thức thu hồi các khoản chi ngân sách, làm cho tắnh hiệu lực và hiệu quả của báo cáo kiểm toán bị ảnh hƣởng. Trong công tác phúc tra còn chú trọng đến những kiến nghị bằng số: tăng thu, giảm chi, xuất toánẦchƣa chú ý đến những kiến nghị mang tắnh chất điều chỉnh cơ chế, chắnh sách. Do đó sẽ dẫn đến tình trạng địa phƣơng không triển khai thực hiện nhƣng chƣa có biện pháp chế tài.
- Đối với công tác phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương:
+ Định mức chi ở một số lĩnh vực trong yếu chƣa phù hợp nhƣ: Vùng thuận lợi chi phắ quản lý hành chắnh phát sinh nhiều hơn nhƣng định mức chi lại đƣợc phân bổ ắt hơn vùng khó khăn; Chi khác của sự nghiệp giáo dục trong thời kỳ ổn định không đƣợc điều chỉnh theo mức lƣơng tăng; Định mức chi ở nhiều lĩnh vực còn thấp, các lĩnh vực còn thấp, chƣa đảm bảo khả năng thực hiện nhiệm vụ của đơn vị, càng về những năm cuối của thời kỳ ổn định thì việc bổ sung dự toán cho các đơn vị càng lớn do định mức chƣa đáp ứng yêu cầu phát triển của xã hội cộng với sự trƣợt giá và các chế độ chắnh sách của Nhà nƣớc liên lục thay đổi.
+ Một số chế độ mang tắnh chất đặc thù ở địa phƣơng quy định về chế độ phụ cấp nhƣng chƣa xin ý kiến của Bộ Tài chắnh, mặt khác không lƣờng hết lƣợng kinh phắ phải chi cho chế độ quá lớn, dẫn đến vƣợt quá khả năng cân đối của ngân sách. Ngòai ra, còn có trƣờng hợp Hội đồng nhân dân và UBND cấp huyện ban hành chế độ chắnh sách áp dụng trên địa bàn huyện.
+ Một số xã, thị trấn dƣ nguồn nhƣng UBND xã đƣợc phân cấp quyết định tổng mức đầu tƣ quá thấp. Ngoài ra đối với một số khoản chi thƣờng xuyên, việc phân cấp nhiệm vụ chi còn chƣa phù hợp nhƣ: Chi sự nghiệp nông - lâm - thủy sản chƣa phân cấp cho cấp xã, chi sự nghiệp khoa học công nghệ chƣa phân cấp cho cấp huyện.
+ Trong mối quan hệ giữa các cấp về quản lý chu trình ngân sách nhà nƣớc: Năng lực giám sát của HĐND các cấp nói chung và đối với ngân sách nói riêng cũng còn nhiều hạn chế. Lĩnh vực ngân sách là lĩnh vực chuyên sâu, phức tạp, đòi hỏi đại biểu HĐND phải có kiến thức, hiểu biết và bản lĩnh xứng tầm với nhiệm vụ. Trong khi đó, các đại biểu thành viên Ban kinh tế ngân sách hoạt động kiêm nhiệm, thời gian họp và thảo luận về lĩnh vực ngân sách còn ắt; chƣa có những chuyên viên giỏi chuyên trách giúp việc cho HĐND về lĩnh vực ngân sách.
- Đối với công tác lập và giao dự toán ngân sách: Giữa số kiểm tra của Bộ Tài chắnh so với số địa phƣơng xây dựng và số kiểm tra do Sở Tài chắnh so với số các huyện, thành phố xây dựng, Hoặc là giữa số kiểm tra với dự toán đƣợc giao có sự chênh lệch khá lớn, làm cho số kiểm tra không có ý nghĩa trong thực tiễn, trong quá trình thảo luận dự toán để tham mƣu cho cấp có thẩm quyền ra quyết định giao dự toán không sử dụng đến số kiểm tra.
Việc giao dự toán đối với 02 sự nghiệp giáo dục đào tạo và khoa học công nghệ chƣa tạo quyền chủ động cho ngân sách địa phƣơng, dẫn đến tình trạng nguồn lực tập trung quá nhiều cho 02 lĩnh vực trong khi các lĩnh vực khác còn thiếu rất lớn, làm cho việc sử dụng kinh phắ còn chƣa hiệu quả: Phát triển những đề tài khoa học không áp dụng đƣợc trong thực tiễn, chi mua sắm trang thiết bị dạy học còn chƣa phù hợp với nhu cầu thực tếẦ
Việc giao dự toán đối với nguồn dự phòng ngân sách vẫn còn có xã phân bổ thấp hơn so với tỷ lệ quy định, chƣa đạt tỷ lệ theo Luật quy định là 2-5% (mới chỉ đạt 1,8%).
- Về chấp hành ngân sách
+ Về thu ngân sách
. Công tác tuyên truyền, hỗ trợ ngƣời nộp thuế chất lƣợng chƣa cao, các hình thức tuyên truyền điện tử đã triển khai nhƣng chậm so với tiến độ yêu cầu; Công tác kê khai thuế chƣa chủ động nắm bắt và phân loại nhóm đối tƣợng thƣờng xuyên kê khai sai, chậm nộp cũng nhƣ các vƣớng mắc của từng nhóm ngƣời nộp thuế trong kê khai; việc xây dựng và ban hành chế độ kế toán thuế làm cơ sở cho việc hiện đại hoá quy trình thu nộp, hạch toán theo dõi nghĩa vụ thuế của ngƣời nộp thuế đảm bảo chắnh xác, kịp thời còn chậm so với yêu cầu; Công tác thanh tra, kiểm tra thuế còn
hạn chế trong phƣơng pháp, kỹ năng thanh tra, kiểm tra, công tác thanh tra, kiểm tra chống hiện tƣợng chuyển giá chƣa đƣợc sửa đổi, bổ sung kịp thời cho phù hợp với tình hình thực tế. Tình trạng thất thu thuế vẫn còn xảy ra, đặc biệt là ở thành phần kinh tế Ngoài quốc doanh. Vẫn có trƣờng hợp cán bộ ngành thuế đi làm kế toán cho doanh nghiệp ngoài quốc doanh.
. Trình độ chuyên môn đối với một bộ phận cán bộ trực tiếp quản lý thu thuế nói chung còn hạn chế chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu nhiệm vụ đƣợc giao. Có cán bộ chƣa đề cao tinh thần trách nhiệm, không chịu khó tìm hiểu học hỏi nên khả năng công tác chƣa bắt kịp với sự thay đổi và phát triển đất nƣớc.
. Thu ngân sách còn tiềm ẩn yếu tố không bền vững, đó là: Thu thuế, phắ lệ phắ chỉ mới chiếm tỷ trọng trên 50% trong tổng thu NSNN trên địa bàn toàn tỉnh.
+ Về chi ngân sách
. Trong quản lý và điều hành chi đầu tƣ phát triển còn bộc lộ một số hạn chế nhƣ: Bố trắ vốn còn dàn trải, lƣợng vốn bố trắ so với tổng mức đầu tƣ còn quá ắt (chỉ khoảng từ 20-30%), làm cho nhiều công trình, dự án phải trong nhiều năm mới thực hiện bố trắ vốn dứt điểm đƣợc; Một số dự án có bố trắ vốn nhƣng không triển khai thực hiện nhƣng trong năm không kịp thời điều chuyển vốn qua dự án khác; Số tạm ứng XDCB còn cao đồng thời với việc quyết toán chi còn có tỷ trọng thấp (chỉ từ 74-76% hằng năm), số tạm ứng dồn từ năm này sang năm khác có nguy cơ tăng cao. Điều này chứng tỏ các chủ đầu tƣ chƣa quan tâm đúng mức đến việc thanh quyết toán, làm cho số dƣ tạm ứng kéo dài trong nhiều năm dẫn đến số phải chuyển nguồn sang năm sau để tiếp tục thanh quyết toán tăng.
. Trong quản lý chi thƣờng xuyên, cơ quan Tài chắnh ở một số địa phƣơng còn chƣa tăng cƣờng công tác kiểm tra, hƣớng dẫn giúp đỡ cho các đơn vị đặc biệt là UBND cấp xã hoặc cũng đã có sự kiểm tra, hƣớng dẫn nhƣng do trình độ năng lực ở cơ sở còn hạn chế, đặc biệt có một số xã vùng núi thấp còn có tƣ tƣởng ỷ lại. Trong quá trình điều hành ngân sách còn bổ sung ngoài dự toán với số tiền khá lớn. Điều này chứng tỏ việc giao dự toán chƣa lƣờng hết đƣợc những phát sinh đột xuất và việc điều hành vẫn còn mang nặng tắnh sự vụ.
- Về công tác quyết toán ngân sách: Sở Tài chắnh thẩm định quyết toán đối với đơn vị dự toán còn tƣơng đối chậm, dẫn đến tình trạng phải lập báo cáo quyết toán nộp về Bộ Tài chắnh theo đúng thời gian quy định của Luật NSNN (01/10 năm sau) trƣớc khi thẩm định quyết toán toàn bộ các đơn vị dự toán cấp I.
Vẫn còn có tình trạng chƣa tiến hành thẩm định quyết toán trƣớc khi lập báo cáo quyết toán nên vẫn đã quyết toán cả những khoản chƣa thực chi đặc biệt là đối với các khoản chi đƣợc cấp phát bằng lệnh chi tiền. Ngoài ra, trong chi tiết của báo cáo quyết toán còn có sự sai lệch giữa các khoản mục chi và nội dung chi do trong quá trình thao tác các phần mềm lập quyết toán ngân sách. Báo cáo của ngân sách cấp xã và ngân sách cấp huyện chƣa tập trung vào việc thuyết minh, giải trình nguyên nhân tăng giảm các chỉ tiêu thu chi ngân sách khác so với dự toán.
- Về công tác cân đối ngân sách
Việc cân đối ngân sách trong giai đoạn mới chủ yếu tập trung vào việc xử lý hụt thu mà chƣa phản ánh đƣợc mối tƣơng quan giữa thu và chi ngân sách trong một năm. Chƣa tắnh toán đƣợc cụ thể số kinh phắ còn dƣ từ các nhiệm vụ chi đã đƣợc giao trong năm để bù đắp hụt thu. Đối với cân đối ngân sách cấp huyện cũng chỉ tắnh phần hụt thu mà không tắnh đến các khoản chi, sẽ dẫn đến tình trạng hỗ trợ cả hụt thu cho những địa phƣơng còn dƣ nguồn, làm tăng gánh nặng cho ngân sách cấp tỉnh. Mặt khác, việc đi vay để bù đắp chi thƣờng xuyên là chƣa hiệu quả và hợp lý với nguyên tắc cấn đối ngân sách. Ngoài ra khi tắnh toán cân đối chƣa tắnh đến việc bố trắ nguồn thực hiện cải cách tiền lƣơng theo quy định.
Hầu hết ngân sách cấp huyện, cấp xã chƣa quan tâm đến công tác cân đối ngân sách, mới chỉ dừng lại ở việc xác định kết dƣ ngân sách hằng năm và phân tắch số kết dƣ. Vẫn còn có tình trạng một số xã, thị trấn khi lập báo cáo quyết toán ngân sách xã hằng năm không phân tắch đƣợc nguồn do không thực hiện các sổ phụ để theo dõi hoặc do từ các thời kỳ trƣớc không thực hiện nên việc phân tắch nguồn không đƣợc liên tục, khó theo dõi.
3.3.2.2 Nguyên nhân
- Nguyên nhân của những ưu điểm: Công tác quản lý và điều hành ngân sách có sự quan tâm rất lớn của các cấp chắnh quyền địa phƣơng, sự cố gắng nỗ lực của các cơ quan đơn vị trong hệ thống tài chắnh và của các đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nƣớc.
- Nguyên nhân của những hạn chế:
+ Một số văn bản về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi còn chồng chéo, chƣa đƣợc điều chỉnh kịp thời. Luật ngân sách nhà nƣớc và Luật quản lý thuế cũng còn có một số điểm bất cấp cần phải sửa đổi, bổ sung cho phù hợp.
+ Công tác giám sát, thẩm tra các nội dung trình HĐND của các cơ quan chức năng chƣa đƣợc chú trọng, còn mang tắnh hình thức.
+ Phân cấp quản lý nhà nƣớc về tài chắnh còn phân tán, một số nội dung còn giao cho nhiều đơn vị chủ trì thực hiện, dẫn đến khó xử lý mối quan hệ về ngân sách nhƣ chi đầu tƣ, chi thƣờng xuyên, quản lý ngành, lĩnh vựcẦ, dẫn đến trách nhiệm không rõ ràng.
+ Vẫn còn có quan điểm lập dự toán thu thấp, lập dự toán chi cao. Trong lập và giao dự toán đôi lúc vẫn còn mang nặng tắnh thành tắch.
+ Sự phối kết hợp giữa các ngành, các cấp, các địa phƣơng liên quan đến công tác thu ngân sách, trên một số lĩnh vực có lúc chƣa kịp thời, đồng bộ dẫn đến việc thu thâ ̣p, trao đổi, xƣ̉ lý thông tin chƣa tâ ̣p trung, chƣa thống nhất, kết quả chƣa cao; một số địa phƣơng triển khai, chỉ đạo, điều hành công tác thu ngân sách có mặt còn hạn chế.
+ Mô ̣t số doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh, có số thu thuế chiếm tỷ trọng lớn đang gặp khó khăn về tài chắnh, tình trạng chậm và không thanh toán đƣợc công nợ với nhau gia tăng nên sản xuất, kinh doanh cầm chƣ̀ng hoă ̣c dƣ̀ng kinh doanh ; một số dự án dƣ̣ kiến có số thu lớn triển khai châ ̣m.
+ Một số thủ tục hành chắnh còn phức tạp, trùng lắp và thiếu đồng bộ giữa các Bộ, ngành, cơ quan các cấp dẫn đến việc quản lý thuế còn chƣa hiệu quả, chi phắ tuân thủ pháp luật của ngƣời nộp thuế còn cao.
+ Công tác giáo dục chắnh trị tƣ tƣởng, đạo đức nghề nghiệp và trách nhiệm chắnh trị tại một số Chi cục Thuế chƣa đƣợc quan tâm đúng mức. Phƣơng thức quản lý, trình độ quản lý thuế, năng lực cán bộ của một bộ phận cán bộ chƣa theo kịp với việc chuyển đổi mô hình quản lý thuế theo chức năng đặc biệt đối với lĩnh vực thu có liên quan đến yếu tố nƣớc ngoài.
+ Sự phối hợp với các cơ quan chức năng trong quản lý thu thuế chƣa đƣợc thƣờng xuyên, liên tục, do đó chƣa quản lý chặt chẽ hết ngƣời nộp thuế. Thông tin
về hoạt động kinh doanh của ngƣời nộp thuế trong một số trƣờng hợp chƣa đƣợc các tổ chức, cá nhân cung cấp kịp thời, đầy đủ, chắnh xác cho cơ quan quản lý thuế.
+ Hệ thống công nghệ thông tin hiện tại của ngành thuế còn thiếu tắnh tắch hợp cả về quy trình, công nghệ và khả năng tự động hoá do quá trình phát triển qua nhiều giai đoạn, hệ thống cơ sở dữ liệu phân tán tại cơ quan thuế.
+ Cơ sở hạ tầng quản lý còn chƣa đáp ứng đƣợc, bộ máy quản lý hiệu quả không cao, năng lực cán bộ, công chức quản lý tài chắnh ngân sách không đồng đều nên chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu nhiệm vụ theo thẩm quyền.
+ Chế độ chắnh sách thƣờng xuyên thay đổi, các chế độ liên quan đến con ngƣời, an sinh xã hội ngày càng nhiều trong khi đó khả năng của ngân sách còn hạn chế. Định mức chi ngân sách chƣa đáp ứng đƣợc với tốc độ trƣợt giá
+ Công tác kiểm tra, hƣớng dẫn, nắm bắt thông tin của cơ quan tài chắnh đối