7. Kết cấu của luận văn
2.1. Tổng quan quá trình hình thành và phát triển ODA ở Việt Nam
2.1.3. Khái quát tình hình thu hút và sử dụng ODA của Việt Nam
Thực hiện công cuộc Đổi mới do Đảng ta đề xướng và lãnh đạo năm 1986, trong những năm đầu của thập kỷ 90, Việt Nam đã không những thoát khỏi cuộc khủng hoảng kinh tế - xã hội trầm trọng và kéo dài mà còn tạo ra những bước tiến vượt bậc với việc cải thiện tình hình chính trị đối ngoại, xử lý các khoản nợ nước ngoài thông qua Câu lạc bộ chủ nợ Pa-ri, kinh tế trong nước đạt mức tăng trưởng cao, đời sống nhân dân được cải thiện rõ rệt. Đây là bối cảnh dẫn đến cơ hội để Việt Nam và cộng đồng tài trợ quốc tế nối lại quan hệ hợp tác phát triển. Hội nghị bàn tròn về viện trợ dành cho Việt Nam được tổ chức tại Pa-ri dưới sự chủ trì của WB vào tháng 11 năm 1993 là điểm khởi đầu cho quá trình thu hút và sử dụng ODA ở Việt Nam. Hội nghị này đã mở ra một chương mới về quan hệ hợp tác phát triển giữa Việt Nam và cộng đồng tài trợ quốc tế.
Hiện nay ở Việt Nam có 51 nhà tài trợ song phương và đa phương, trong đó 28 nhà tài trợ song phương và 23 nhà tài trợ đa phương có các chương trình, dự án ODA thường xuyên. Hầu hết các nhà tài trợ đều có chiến lược hoặc chương trình hợp tác trung hạn về hợp tác phát triển với Việt Nam. Thực hiện chính sách đối ngoại nhất quán của Đảng và Nhà nước: “Việt Nam sẵn sàng là đối tác tin cậy của các nước trong cộng đồng quốc tế, phấn đấu vì hòa bình, độc lập và phát triển”, trong giai đoạn phát triển vừa qua công tác vận động, thu hút và sử dụng ODA của Việt Nam đã thu được
nhiều kết quả tích cực, thể hiện trên 3 chỉ tiêu chủ yếu là vốn ODA cam kết, vốn ODA ký kết và vốn ODA giải ngân.
a. Tình hình cam kết, ký kết và giải ngân ODA
Theo tập quán tài trợ quốc tế, hàng năm các nhà tài trợ tổ chức Hội nghị viện trợ quốc tế để vận động tài trợ cho các quốc gia đang phát triển. Đối với Việt Nam, sau hội nghị bàn tròn về viện trợ phát triển dành cho Việt Nam diễn ra lần đầu tiên vào năm 1993, các hội nghị viện trợ tiếp theo được đổi tên thành Hội nghị Nhóm tư vấn các nhà tài trợ dành cho Việt Nam (Hội nghị CG) và Việt Nam từ vị thế là khách mời đã trở thành đồng chủ trì Hội nghị CG cùng với WB. Địa điểm tổ chức Hội nghị CG cũng thay đổi từ việc tổ chức tại nước tài trợ như tại Pháp, Nhật Bản,... sang tổ chức tại Việt Nam.
Trong giai đoạn 2008 – 2013, thông qua 5 Hội nghị CG thường niên, tổng vốn ODA cam kết của các nhà tài trợ đạt trên 42,756 tỷ USD với mức cam kết đạt mức rất cao trong các năm gần đây (năm 2009: 8,063 tỷ USD, năm 2010: 7,905 tỷ USD).
Để hợp thức hóa cam kết vốn ODA bằng các văn kiện pháp lý quốc tế, Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ đã ký kết các điều ước quốc tế cụ thể về ODA trên cơ sở các chương trình và dự án được các bên thông qua. Tổng vốn ODA ký kết trong các Điều ước quốc tế cụ thể từ năm 2008 đến 2013 đạt trên 32,92 tỷ USD, chiếm 72,5% tổng vốn ODA cam kết, trong đó vốn ODA vay ưu đãi chiếm khoảng 87%, vốn ODA không hoàn lại chiếm khoảng 13%.
Việt Nam nhận thức rằng cam kết vốn ODA mới chỉ là sự ủng hộ về chính trị của cộng đồng tài trợ quốc tế, việc giải ngân nguồn vốn này nhằm tạo ra các công trình, sản phẩm KT - XH cụ thể để đóng góp vào quá trình phát triển của đất nước mới là quan trọng. Số vốn ODA cam kết nói trên được giải ngân dựa trên tình hình thực hiện các chương trình và dự án được ký kết giữa chính phủ và các nhà tài trợ (xem thêm Phụ lục 2). Tổng lượng vốn ODA
giải ngân giai đoạn 2008-2013 đạt 22,87 tỷ USD, chiếm trên 69,47% tổng vốn ODA ký kết. 0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 CAM KẾT KÝ KẾT GIẢI NGÂN
Biểu đồ 2.1: Cam kết, ký kết và giải ngân vốn ODA giai đoạn 2008-2013
Đơn vị: Triệu USD
Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư
Qua biểu đồ trên ta nhận thấy tốc độ tăng trưởng khả năng thu hút vốn ODA của nước ta tăng với tốc độ khá nhanh và ổn định trong suốt giai đoạn 2008-2013. Kết quả này đạt được là nhờ những nỗ lực của các cơ quan Việt Nam và các nhà tài trợ trong việc cải tiến và hài hòa quy trình, thủ tục, hoàn thiện thể chế, tăng cường năng lực ở tất cả các khâu: (i) Xây dựng văn kiện dự án; (ii) Thẩm định và phê duyệt dự án; (iii) Đàm phán và ký kết hiệp định; và (ii) Tổ chức, quản lý và thực hiện dự án.
Nhận thức rõ việc thực hiện các chương trình, dự án ODA có ý nghĩa quan trọng trong việc tạo ra các công trình kinh tế - xã hội cụ thể, mang lại trí thức, công nghệ và kinh nghiệm quản lý tiên tiến đóng góp vào quá trình phát triển của đất nước. Bởi vậy, dưới sự chỉ đạo sát sao của Chính phủ, các ngành, các cấp đã có nhiều nỗ lực trong việc thực hiện các chương trình, dự án ODA, cải thiện tình hình giải ngân nguồn vốn quý báu này.
Có thể thấy mức giải ngân vốn ODA đã có tiến bộ qua các năm song chưa có bước đột phá. Riêng hai năm trở lại đây, nhờ quyết tâm cao của Chính phủ, nỗ lực của các ngành, các cấp và nhà tài trợ, giải ngân của một số nhà tài trợ quy mô lớn (Nhật Bản, WB) đã có tiến bộ vượt bậc: Tỷ lệ giải ngân của Nhật Bản tại Việt Nam năm 2011 đứng thứ nhì và năm 2012 đứng thứ nhất thế giới, tỷ lệ giải ngân của WB tại Việt Nam tăng từ 13% năm 2011 lên 19% năm 2012.
b. Cơ cấu, phân bổ nguồn vốn ODA theo ngành
Phát huy vai trò chủ động trong việc thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ phát triển, Chính phủ Việt Nam chủ động xây dựng và lãnh đạo thực hiện chính sách thu hút, quản lý và sử dụng ODA phục vụ việc thực hiện Chiến lược 10 năm và các kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế - xã hội. Đó là các Đề án định hướng thu hút, quản lý và sử dụng ODA trong thời kỳ 2006-2010 và 2011-2015, trong đó xác định các nguyên tắc sử dụng nguồn vốn ODA, những ngành, lĩnh vực ưu tiên sử dụng nguồn vốn này, công tác giám sát, theo dõi và đánh giá tình hình và kết quả thực hiện chính sách.
Trong Đề án ODA 2006-2010 chính sách ưu tiên thu hút và sử dụng ODA của Chính phủ tập trung vào các ngành và lĩnh vực: (i) Phát triển nông nghiệp và nông thôn (nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy lợi, thủy sản) kết hợp xóa đói, giảm nghèo; (ii) Năng lượng và công nghiệp; (iii) Giao thông, bưu chính viễn thông, cấp thoát nước và đô thị; (iv) Y tế, giáo dục và đào tạo, môi trường, khoa học và công nghệ và các ngành khác (xây dựng thể chế, tăng cường năng lực con người,...). Đề án này đã được thực hiện thành công với chính sách sử dụng vốn ODA cho các ngành và lĩnh vực ưu tiên được hiện thực hóa trong thực tế. Các bộ, ngành và địa phương về cơ bản sử dụng vốn ODA có hiệu quả góp phần phát triển các ngành, lĩnh vực, các tỉnh và thành phố.
Để hỗ trợ thực hiện Chiến lược phát triển 10 năm 2011-2020 và Kế hoạch 5 năm 2011-2015 với trọng tâm thực hiện ba khâu đột phá: (1) Xây dựng đồng bộ chính sách và thể chế của nền kinh tế thị trường, (2) Tăng cường nguồn nhân lực chất lượng cao, (3) Phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế theo hướng hiện đại, Đề án ODA 2011-2015 mở rộng các lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn ODA so với Đề án ODA 2006-2010, đó là những ngành và lĩnh vực ưu tiên như: (i) Hỗ trợ phát triển nông nghiệp và nông thôn kết hợp với xóa đói, giảm nghèo; (ii) Hỗ trợ phát triển năng lượng và công nghiệp; (iii) Hỗ trợ phát triển giao thông vận tải và bưu chính viễn thông; (iv) Hỗ trợ phát triển giáo dục và đào tạo; (v) Hỗ trợ phát triển ngành Y tế, (vi) Hỗ trợ bảo vệ môi trường và phát triển đô thị, phát triển khoa học, công nghệ; (vii) Hỗ trợ thúc đẩy đầu tư, thương mại và một số lĩnh vực sản xuất, kinh doanh; (viii) Hỗ trợ theo địa bàn lãnh thổ.
Những mô hình viện trợ phổ biến sử dụng trong thời gian qua để hỗ trợ các ngành, lĩnh vực và địa phương gồm: hỗ trợ dự án; hỗ trợ chương trình; và hỗ trợ ngân sách, trong đó hỗ trợ dự án và hỗ trợ chương trình được áp dụng phổ biến hơn cả. Hỗ trợ ngân sách chưa được áp dụng một cách phổ cập.
Dựa trên chính sách thu hút và sử dụng ODA của Chính phủ, các bộ, ngành và địa phương đã hợp tác chặt chẽ với các nhà tài trợ trong việc xây dựng các chương trình hợp tác phát triển và triển khai thực hiện các chương trình và dự án cụ thể.
Căn cứ vào nhu cầu nguồn vốn đầu tư và định hướng phát triển theo ngành, lĩnh vực và vùng lãnh thổ đề ra trong các chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, Chính phủ Việt Nam đã đưa ra định hướng chiến lược, chính sách và những ưu tiên sử dụng vốn ODA cho từng thời kỳ. Cơ cấu vốn ODA theo các điều ước quốc tế về ODA đã được ký trong thời kỳ 2008-2013 phù hợp với những định hướng ưu tiên sử dụng vốn ODA mà Chính phủ đã
đề ra (xem thêm Phụ lục 4). Biểu đồ 2.2 dưới đây cho thấy cơ cấu vốn ODA ký kết theo ngành và lĩnh vực trong thời gian qua.
Cấp thoát nước, vệ sinh môi trường và phát triển đô thị
12%
Nông nghiệp và phát triển nông thôn - Xóa
đói giảm nghèo 16%
Năng lượng và công nghiệp
20%
Giao thông vận tải và bưu chính viễn thông
28% Y tế, giáo dục và đào
tạo, môi trường, khoa học công nghệ và các
ngành khác 24%
Biểu đồ 2.2: ODA ký kết theo ngành giai đoạn 2008-2013
Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư
Trong các ngành và lĩnh vực ưu tiên vốn ODA, giao thông vận tải là ngành tiếp nhận vốn ODA lớn nhất với tổng giá trị hiệp định ký kết đạt khoảng trên 11 tỷ USD thời kỳ 2008-2013, trong đó chủ yếu là ODA vốn vay ưu đãi (vốn ODA không hoàn lại chỉ chiếm khoảng 3,5%). Nhờ nguồn vốn này, Việt Nam đã khôi phục và bước đầu phát triển các hệ thống giao thông đường bộ, đường sắt, đường không, đường biển và đường thủy nội địa. Đây là những cơ sở hạ tầng kinh tế hết sức quan trọng để thúc đẩy đầu tư phát triển các ngành và lĩnh vực kinh tế - xã hội khác, kể cả thu hút nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài.
Phát triển giáo dục và đào tạo là lĩnh vực ưu tiên cao trong chính sách thu hút và sử dụng ODA của Chính phủ Việt Nam. Trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo, tổng vốn ODA huy động thời kỳ 2008-2013 đạt khoảng 1,351 tỷ USD. Tuy chỉ chiếm 4,35% tổng vốn ODA ký kết trong cùng thời kỳ, nhưng lĩnh vực này lại chiếm tổng số tiền viện trợ ODA không hoàn lại lớn nhất (195 triệu USD).
Cơ cấu trong ngành giáo dục và đào tạo thời kỳ 2008-2013 được phân bổ theo bảng 2.1 dưới đây như sau:
STT Ngành/Lĩnh vực Tổng vốn ODA (Triệu USD)
1 Giáo dục mầm non 107,82
2 Giáo dục tiểu học 169,40
3 Giáo dục trung học cơ sở 110,65 4 Giáo dục trung học phổ thông 90,00
5 Giáo dục đại học 651,72
6 Giáo dục kỹ thuật và dạy nghề 222,28
Tổng số 1.351,87
Bảng 2.1: Cơ cấu trong ngành giáo dục và đào tạo thời kỳ 2008-2013
Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư
c. Tình hình quản lý nhà nước về ODA
Nhận thức rằng ODA là một trong những nguồn lực bên ngoài có ý nghĩa quan trọng, Chính phủ Việt Nam đã luôn dành một sự quan tâm lớn cho công tác sử dụng và quản lý nguồn lực này. Ngay từ Hội nghị CG đầu tiên, Việt Nam đã tuyên bố quan điểm của mình về vấn đề Quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA: “Điều quan trọng là các nguồn vốn bên ngoài phải được sử dụng có hiệu quả. Chính phủ nhận trách nhiệm điều phối và sử dụng viện trợ nước ngoài, với nhận thức sâu sắc rằng nhân dân Việt Nam sẽ là người gánh chịu cái giá phải trả cho sự thất bại nếu nguồn vốn này không được sử dụng có hiệu quả”.
- Chính sách liên quan đến quản lý và sử dụng vốn ODA
Trong thời gian qua có tất cả 5 Nghị định của Chính phủ ban hành Quy chế thu hút, quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)
trong 20 năm qua, gồm Nghị định 20/CP (năm 1994), Nghị định 87/CP (năm 1998), Nghị định 17/2001/NĐ-CP (năm 2001), Nghị định 131/2006/NĐ-CP (năm 2006) và Nghị định 38/2013/NĐ-CP (năm 2013). Trong các Nghị định này, cam kết quản lý và điều phối viện trợ của Chính phủ được thể chế hóa như một trong những nguyên tắc chủ yếu của việc thu hút, quản lý và sử dụng viện trợ.
Trong 20 năm qua, bình quân khoảng 4 năm một lần, các Nghị định của Chính phủ về quản lý và sử dụng ODA được đổi mới, Nghị định sau tiến bộ hơn Nghị định trước, nhất là vai trò lãnh đạo chính sách thu hút và sử dụng ODA của Chính phủ, phân cấp mạnh cho các cơ quan chủ quản trong quá trình thực hiện, đồng thời tăng cường công tác theo dõi, giám sát tình hình và kết quả thực hiện các chương trình, dự án ODA.
Qua các giai đoạn hợp tác phát triển, các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ đã tạo ra khung pháp lý tương đối rõ ràng, hoàn chỉnh, đảm bảo nguyên tắc cơ bản để quản lý hiệu quả nguồn vốn ODA. Đồng thời thể hiện cam kết chính sách của Việt Nam về thu hút, quản lý và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA và các nguồn vốn ưu đãi khác của các nhà tài trợ phù hợp với tình hình phát triển của Việt Nam trong từng thời kỳ.
Chính sách, thể chế về quản lý nguồn vốn ODA của Chính phủ Việt Nam ngày càng hoàn thiện và đầy đủ. Tuy nhiên, do thực tế có nhiều nhà tài trợ, mỗi nhà tài trợ có những quy định riêng nên việc hài hòa thủ tục giữa Chính phủ Việt Nam và nhà tài trợ nhiều khi gặp khó khăn. Việc thực hiện theo quy định và ý kiến của nhà tài trợ có trường hợp không phù hợp với quy định của Chính phủ Việt Nam nên có những vướng mắc trong quá trình thực hiện.
Nghị định số 38/2013/NĐ-CP là Nghị định mới nhất được ban hành ngày 23/4/2013 về quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ. Nghị định 38/2013/NĐ-
CP đẩy mạnh phân cấp cho cấp cơ quan chủ quản (ở cấp trung ương là các Bộ, ngành) theo hướng gắn liền giữa quyền với nhiệm vụ, đặc biệt cơ quan chủ quản được phép phê duyệt một số khoản ODA (trước đây các khoản ODA không phân biệt lĩnh vực, phương thức cung cấp ODA và hạn mức vốn đều thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ). Điều này góp phần thúc đẩy nhanh hơn công tác thẩm định, phê duyệt các dự án nhỏ lẻ. Nghị định mới này là một trong những nỗ lực to lớn của Chính phủ trong việc hoàn thiện khung thể chế, pháp lý về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và nguồn vốn vay ưu đãi, giúp giải quyết được những khó khăn, vướng mắc về quy trình, thủ tục trong quá trình chuẩn bị và thực hiện các chương trình, dự án và quan trọng nhất là đáp ứng được tình hình mới trong quan hệ hợp tác phát triển khi Việt Nam đã trở thành quốc gia đang phát triển có mức thu nhập trung trình (MIC).
Để hướng dẫn thực hiện các Nghị định của Chính phủ về quản lý và sử dụng ODA, Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành Thông tư số 01/TT-BKHĐT