7. Kết cấu của luận văn
2.3. Đánh giá chung quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA trong lĩnh vực
GD&ĐT
a. Thuận lợi:
- Các cơ quan Việt Nam và các nhà tài trợ luôn phối hợp chặt chẽ trong từng bước hợp tác cụ thể như xây dựng danh mục tài trợ; chuẩn bị và thực hiện các thủ tục đàm phán, ký kết hiệp định tài trợ; triển khai tổ chức thực hiện chương trình, dự án; tổng kết, đánh giá dự án kết thúc; và xem xét khả năng tài trợ các giai đoạn tiếp theo cho dự án.
- Mỗi chương trình, dự án đều được thành lập Ban quản lý chuyên trách trong việc triển khai các hoạt động cụ thể của chương trình, dự án, điều này vừa giúp các dự án được triển khai theo tiến độ đặt ra vừa tách bạch được chức năng quản lý nhà nước của Bộ với chức năng triển khai thực hiện dự án.
- Các Trưởng ban/Giám đốc Ban quản lý chương trình, dự án được lãnh đạo cơ quan ủy quyền quyết định trong phần lớn các hoạt động cụ thể của chương trình, dự án; qua đó tăng cường tính chủ động, sáng tạo.
- Xu hướng chuyển phương thức hỗ trợ ODA từ các dự án cụ thể sang hỗ trợ cho ngành thông qua giải ngân trực tiếp vào ngân sách nhà nước đã giúp hạn chế những khác biệt giữa quy định về quản lý ODA của nhà tài trợ với quy định về quản lý ODA của Việt nam, đồng thời tiết kiệm được chi phí quản lý, chi phí hoạt động của các Ban quản lý dự án ở trung ương và địa phương.
b. Khó khăn, vướng mắc:
- Chính phủ và các nhà tài trợ luôn cố gắng thực hiện các biện pháp hài hoà thủ tục. Tuy nhiên vẫn còn những khó khăn cho các cơ quan trực tiếp thực hiện các chương trình, dự án ODA, đặc biệt trong các chương trình, dự án ODA thực hiện theo phương thức hỗ trợ ngân sách.
+ Thứ nhất là năm ngân sách của các nhà tài trợ lớn (thường không trùng với năm dương lịch) không trùng với năm tài khoá của Việt Nam (trùng với năm dương lịch), điều này gây khó khăn cho công tác lập kế hoạch ngân sách hàng năm tại các chương trình, dự án ODA.
+ Thứ hai là quy định về đấu thầu hiện vẫn còn nhiều khác biệt giữa Chính phủ và các nhà tài trợ. Mặc dù, Luật đấu thầu năm 2005 và Nghị định 85/2009/NĐ-CP đã quy định rõ rằng thủ tục tổ chức đấu thầu thực hiện theo quy định của nhà tài trợ, thủ tục trình và thẩm định kết quả đấu thầu thực hiện theo quy định của Việt Nam. Tuy nhiên, trong hầu hết các trường hợp để tránh rơi vào tình trạng không thể thống nhất cách hiểu với các cơ quan thanh tra, kiểm toán sau này, các đơn vị thẩm định, trình phê duyệt đấu thầu đều yêu cầu Ban quản lý dự phải làm theo quy định của Việt Nam trong tất cả các bước tổ chức đấu thầu. Điều này đẩy các Ban quản lý dự án tới tình trạng phải thực hiện song song hai quy định đấu thầu vừa của Việt Nam, vừa của nhà tài trợ, khiến cho khối lượng công tác đấu thầu bị nhân lên gấp đôi, vừa tốn thời gian, vừa tốn nhân lực, lại bị chồng chéo.
+ Thứ ba là quy định về chi tiêu và quản lý tài chính. Đối với các nhà tài trợ có quy định cụ thể về nội dung chi và định mức chi thì rất thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện dự án. Tuy nhiên, đối với các nhà tài trợ không có quy định cụ thể như vậy (điển hình là WB) thì việc được chi nội dung gì lại còn nhiều tranh cãi (có nội dung thì được chi theo quy định của Việt Nam, có nội dung Việt Nam cho chi thì WB lại không cho chi) và không thống nhất giữa các dự án cùng được nhà tài trợ đó giải ngân.
- Phạm vi triển khai các dự án thường rất rộng, chủ yếu tại các địa phương có điều kiện KT-XH còn nhiều khó khăn nên tiến độ thực hiện tại hầu hết các dự án đều rất chậm trong những năm đầu hoạt động, dẫn đến tình trạng phổ biến phải gia hạn thực hiện dự án; đồng thời gây khó khăn cho công tác tổng hợp báo cáo tại Ban quản lý dự án trung ương cũng như tại Bộ Giáo dục và Đào tạo.
- Quá trình triển khai dự án còn gặp một số vướng mắc do thời gian thiết kế dự án kéo dài, dẫn đến một số hoạt động hoặc trang thiết bị cần mua sắm đôi khi không còn phù hợp với điều kiện thực tế, ví dụ: các thiết bị trong lĩnh vực công nghệ thông tin dễ trở nên lạc hậu, giá thành lại quá cao so với thời điểm thực hiện dự án; mặt khác, giá trị các gói thầu lớn (5-10 triệu USD) gây khó khăn cho công tác tổ chức đấu thầu.
- Xu hướng hỗ trợ ngân sách mặc dù có một số ưu điểm như đã nêu ở trên nhưng cũng có một số hạn chế về thông tin và những khó khăn trong công tác theo dõi, giám sát, đánh giá riêng nguồn vốn ODA trong tổng nguồn lực được huy động và sử dụng.
- Thành phần xây dựng cơ bản của các dự án chủ yếu được thực hiện tại địa phương, do các Sở Giáo dục và Đào tạo làm chủ đầu tư, được UBND tỉnh/thành phố phê duyệt từ khâu lập Báo cáo đầu tư cho đến khâu thẩm định và phê duyệt quyết toán khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành. Do đó, công
tác quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản hoàn thành hiện còn chậm trễ tại một số dự án.
- Dự án thuộc ban quản lý trung ương trong quá trình thực hiện phải phụ thuộc vào tiến độ chung của các tỉnh khác có cùng dự án nên mất nhiều thời gian.
- Năng lực cán bộ tham gia quản lý, thực hiện các dự án chưa mang tính chuyên nghiệp, còn yếu về chuyên môn, kỹ năng quản lý, ngoại ngữ và kinh nghiệm hợp tác quốc tế. Năng lực các nhà thầu, các nhà tư vấn còn hạn chế. - Rất ít chủ đầu tư hay ban quản lý có cơ hội tham gia liên tục các dự án sử dụng vốn ODA trong khi chính sách điều hành chưa ổn định, các Nghị định của Chính phủ, Thông tư của các Bộ ngành hướng dẫn còn chậm, ngoài ra khả năng cập nhật, nắm bắt sự thay đổi thể chế của các cán bộ chuyên môn thuộc chủ đầu tư hay ban quản lý còn hạn chế.
- Tính làm chủ của các cơ quan chủ quản, chủ chương trình, dự án ODA chưa được phát huy đầy đủ trong quá trình chuẩn bị, thực hiện chương trình, dự án mà chủ yếu dựa vào nhà tài trợ.
- Các điều kiện và nguồn lực đối ứng chưa được chuẩn bị đầy đủ, kịp thời để chuẩn bị, thực hiện và đảm bảo tính bền vững của chương trình, dự án ODA sau khi kết thúc.
- Thông tin về nguồn vốn ODA và việc tiếp cận đến nguồn vốn này còn gặp nhiều khó khăn dẫn đến việc chủ động xây dựng các dự án thu hút nguồn vốn còn hạn chế, chưa đáp ứng được nhu cầu trong kế hoạch phát triển tổng thể kinh tế - xã hội của tỉnh.
- Việc phối hợp trao đổi, cung cấp thông tin giữa các địa phương với các Bộ, ngành trung ương có chương trình, dự án thực hiện trên địa bàn chưa được đồng bộ, nhất là các chương trình, dự án của Bộ, ngành trung ương thực hiện trên nhiều tỉnh.
- Các đơn vị quản lý cấp Trung ương khi tiếp nhận nguồn vốn và phân bổ về địa phương phát sinh nhiều thủ tục nhất là kinh phí quyết toán làm kéo dài thời gian các dự án.
- Một số dự án ODA có tiến độ giải ngân chậm, phải gia hạn hiệp định vay nhiều lần. Nguyên nhân chính là do trình tự, thủ tục phê duyệt, triển khai thực hiện chậm do những khác biệt về quy định của nhà tài trợ và Chính phủ Việt Nam, có dự án có nhiều cơ quan tham gia nên việc thống nhất ý kiến và triển khai gặp nhiều khó khăn.
- Khó khăn trong duy trì tính bền vững của các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA: Nhiều dự án ODA khi thực hiện xong được đánh giá là hiệu quả, tuy nhiên vẫn cần có thêm đầu tư để tiếp tục duy trì các tác động tích cực của các chương trình, dự án sau khi nguồn vốn ODA chấm dứt. Đây là một thách thức lớn nhằm tiếp tục đảm bảo được các kết quả, đầu ra đã đạt được từ các chương trình, dự án ODA.
- Một số dự án hỗ trợ kỹ thuật không hoàn lại của các nhà tài trợ như Đức phần vốn ODA của dự án do nhà tài trợ trực tiếp quản lý, trong đó chủ yếu chi cho bộ máy quản lý của nhà tài trợ, lương chuyên gia tư vấn... với mức chi rất cao; phần chi cho hoạt động trực tiếp của dự án rất thấp. Vì vậy, trong nhiều trường hợp, tổng mức tài trợ theo hiệp định của dự án là cao nhưng thực tế phía Việt Nam được hưởng lợi ít, hiệu quả không lớn.
- Đối với Chính phủ Hàn Quốc: (i) chưa có sự quan tâm sát sao đến dự án và sự phản hồi thông tin từ phía Nhà tài trợ rất chậm, đặc biệt là việc phê duyệt những nội dung quan trọng của dự án (phê duyệt điều chỉnh dự án, phê duyệt Hồ sơ mời thầu) đã gây nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện dự án; (ii) quy định giới hạn về nhà thầu tham gia đấu thầu Dự án: Chỉ có nhà thầu có quốc tịch Hàn Quốc. Điều này làm giảm cơ hội lựa chọn được nhà thầu có năng lực cạnh tranh và đáp ứng tốt nhất yêu cầu thực hiện dự án. Đây
là nguyên nhân chính dẫn đến việc đấu thầu gói thầu Dịch vụ tư vấn của Dự án kéo dài; (iii) thường xuyên thay đổi nhân sự phụ trách Dự án trong thời gian ngắn (thay 3 lần giám đốc đại diện tại Việt Nam và năm 2012 có 2 lần thay đổi toàn bộ nhân sự phụ trách dự án tại Hội sở Hàn Quốc) gây ra sự chậm trễ trong việc theo dõi thông tin và các quyết định quan trọng liên quan đến Dự án, đặc biệt là việc phê duyệt điều chỉnh Báo cáo nghiên cứu khả thi Dự án thành phần; (iv) quy định giới hạn giá trị nội tệ, ngoại tệ dẫn đến nhiều khó khăn trong việc điều chỉnh Hợp đồng Dịch vụ tư vấn, điều chỉnh Dự án; kiểm soát giải ngân và các thủ tục giải ngân dự án.
- Đối với Chính phủ CHLB Đức: Các Dự án được tài trợ gồm 2 phần: Hợp tác tài chính (FC) và Hợp tác kỹ thuật (TC). Theo thiết kế dự án của Đức, phần TC sẽ tiến hành triển khai trước phần FC để nghiên cứu thiết kế sơ bộ Báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án. Hợp phần FC sẽ triển khai mua sắm trang thiết bị cho các nghề trên cơ sở đề xuất của TC. Tuy nhiên, 2 hợp phần này do 2 cơ quan khác nhau triển khai thực hiện. Hợp phần TC do GIZ thực hiện theo quy định của Chính phủ Đức, hợp phần FC do Ban Quản lý dự án thuộc Tổng cục Dạy nghề thực hiện theo quy định của Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng tái thiết Đức tại Hà Nội (KfW).
Theo quy định, các hợp đồng mua sắm của hợp phần FC chỉ bắt đầu sau khi thuê tuyển được tư vấn thực hiện dự án (thường khoảng 6 - 10 tháng) trong khi hợp phần TC có thể triển khai thực hiện ngay sau khi thuê tuyển chuyên gia tư vấn cá nhân (1 - 2 tháng). Quá trình đấu thầu mua sắm thiết bị cũng thường có rủi ro do không lựa chọn được nhà thầu, thời gian vận chuyển, lắp đặt, nghiệm thu thiết bị kéo dài. Do vậy, thời gian triển khai 2 hợp phần lệch nhau, TC kết thúc trước khi thiết bị được lắp đặt tại các trường nên ảnh hưởng đển hiệu quả thực hiện Dự án, không khai thác hết các lợi ích mà Dự án mang lại.
- Thủ tục của WB rất chặt chẽ, tuy nhiên việc thực hiện quy trình phê duyệt về kế hoạch đấu thầu, mua sắm còn chậm, nhà tài trợ yêu cầu một số thủ tục, quy định khá phức tạp so với quy định hiện hành của Việt Nam đã ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện của các dự án.
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2
Trong chương 2, đề tài phân tích thực trạng việc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA tại Việt Nam. Qua đó, tập trung nghiên cứu và phân tích cụ thể về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA trong lĩnh vực GD&ĐT trong giai đoạn 2008-2013. Đề tài đánh giá được phần nào hoạt động này trên các mặt: những kết quả đã đạt được, những hạn chế còn tồn tại và nguyên nhân của nó. Đây là cơ sở để đưa ra những giải pháp mở rộng và nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA trong lĩnh vực GD&ĐT tại Việt Nam sẽ được làm rõ ở chương 3.
CHƢƠNG 3
MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA TRONG LĨNH VỰC
GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TẠI VIỆT NAM