1.2. Cơ sở lý luận về quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt
1.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao
thông đường sắt
Có nhiều nhân tố ảnh hƣởng đến quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt. Tuy nhiên xem xét trên khía cạnh nguồn gốc tác động đến việc thực hiện quản lý tài sản này có thể chia làm hai nhóm nhân tố ảnh hƣởng, đó là nhân tố bên trong và nhân tố bên ngoài.
1.2.3.1. Nhóm các nhân tố bên trong
Thứ nhất, chủ trƣơng của Đảng và chính sách pháp luật của Nhà nƣớc Đây là nhân tố có ảnh hƣởng lớn đến công tác quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt của Bộ Giao thông vận tải. Một cơ chế quản lý phù hợp sẽ có tác dụng tốt, ngƣợc lại nó sẽ kìm hãm sự phát triển của tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt. Điều này đƣợc thể hiện rất rõ qua việc khi có sự thay đổi về đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng và chính sách của Nhà nƣớc đều có ảnh hƣởng rất lớn đến công tác quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt. Tài sản kết cấu hạ tầng giao thông nói chung, tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt nói riêng là một loại tài sản công, thuộc đối tƣợng áp dụng theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công,
pháp luật chuyên ngành đƣờng sắt.
Nhƣ vậy, các quan điểm, kế hoạch, cơ chế chính sách của Đảng và Nhà nƣớc nói trên sẽ đƣợc cụ thể hóa thành một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật và thể chế chính sách để tạo hành lang về quan điểm và pháp lý cho hoạt động quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt chặt chẽ, hiệu quả.
Thứ hai, nhân tố về cơ cấu tổ chức và mô hình quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt
Cơ cấu tổ chức và mô hình quản lý là nhân tố ảnh hƣởng trực tiếp đến việc quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt. Tham gia quản lý hoạt động của ngành đƣờng sắt có các cơ quan, tổ chức khác nhau. Các cơ quan này thực hiện chức năng tham mƣu, giúp Bộ Giao thông vận tải là Bộ quản lý chuyên ngành tổ chức thực thi việc quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt.
Năng lực, trình độ cán bộ quản lý là nhân tố trung tâm của cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý, là khâu trọng yếu trong việc xử lý các thông tin để đề ra các quyết định quản lý, ảnh hƣởng đến tính kịp thời và chính xác của các quyết định quản lý. Đối với Bộ Giao thông vận tải, tổ chức bộ máy hoạt động của cơ quan quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt là một trong những nhân tố quan trọng, liên quan trực tiếp đến các quyết định đối với các dự án đầu tƣ xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt và việc quản lý tài sản này hiệu quả; cụ thể:
- Quyết định đầu tƣ, phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành đối với các dự án đầu tƣ xây dựng công trình kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc theo phân cấp, ủy quyền của Bộ quản lý chuyên ngành.
- Xây dựng quy hoạch ngành đƣờng sắt, xây dựng danh mục các chƣơng trình, dự án kêu gọi đầu tƣ theo hình thức đối tác công - tƣ; tổ chức
xúc tiến đầu tƣ và vận động vốn ngoài ngân sách nhà nƣớc phù hợp với chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch và danh mục dự án đầu tƣ đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt.
- Thẩm tra kế hoạch và dự toán kinh phí bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt quốc gia sử dụng nguồn vốn nhà nƣớc. Tổ chức quản lý, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch đƣợc duyệt của các đơn vị theo phân cấp, ủy quyền của Bộ quản lý chuyên ngành.
- Tham gia xây dựng các quy định về mức phí, phƣơng thức thu phí sử dụng kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt, phí điều hành giao thông vận tải đƣờng sắt và giá thuê sử dụng kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt.
- Các vai trò khác nhƣ tổ chức thực hiện các chức năng thẩm tra và công bố cấp kỹ thuật của tuyến, đoạn tuyến, khu đoạn đƣờng sắt và ga đƣờng sắt; cấp giấy phép xây dựng, thực hiện hoạt động trong phạm vi đất dành cho đƣờng sắt quốc gia theo quy định của pháp luật và phân cấp, ủy quyền của Bộ quản lý chuyên ngành…
Thứ ba, nhân tố về nguồn lực tài chính trong quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt
Nguồn lực tài chính trong quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông nói chung là chủ đề chính yếu nhất và cũng khó khăn nhất, thậm chí với cả các nƣớc đã phát triển. Các nguồn lực tài chính cần thiết cho xây dựng mới, xây dựng lại và quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông (trong đó có đƣờng sắt) đƣợc bố trí từ các nguồn ngân sách, nguồn vốn ODA, nguồn vốn xã hội hóa.
Hiện nay để tăng nguồn ngân sách phát triển kết cấu hạ tầng, một số quốc gia cho phép phát hành trái phiếu chính phủ; đây là giải pháp tốt và cần thiết để bổ sung và thay thế dần cho nguồn vốn ODA. Đồng thời, việc huy động các nguồn vốn tƣ nhân vào phát triển và quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt cũng là một nội dung cần quan tâm. Phƣơng thức đối tác
công tƣ (PPP) khác hẳn với tƣ nhân hóa ở chỗ Nhà nƣớc và tƣ nhân (kể cả cộng đồng) thực hiện “3 chia sẻ”, tức là cùng chia sẻ lợi ích, trách nhiệm và rủi ro; thông qua đó mà sử dụng đƣợc năng lực chuyên nghiệp của tƣ nhân và nâng cao chất lƣợng và hiệu quả của dịch vụ.
Bên cạnh đó, việc huy động các nguồn lực tài chính từ khai thác chính tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt theo các phƣơng thức khai thác tài sản quy định tại chính sách pháp luật của nhà nƣớc nhƣ phƣơng thức cho thuê quyền khai thác tài sản, bán quyền thu phí sử dụng tài sản, chuyển nhƣợng có thời hạn quyền khai thác tài sản cho nhà đầu tƣ tƣ nhân trong một thời gian nhất định để có nguồn lực phục vụ việc đầu tƣ, phát triển tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt trong điều kiện nguồn ngân sách còn hạn hẹp.
Có thể nói, nguồn lực tài chính đủ mạnh, không bị hạn hẹp sẽ là tiền đề cần thiết để tổ chức thực hiện tốt công tác quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt.
1.2.3.2. Nhóm nhân tố bên ngoài
Thứ nhất, xu hƣớng xã hội hóa đầu tƣ
Trong xu hƣớng xã hội hóa đầu tƣ kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt, các tổ chức kinh tế sẽ quan tâm và thực hiện đầu tƣ, quản lý và khai thác các tuyến, công trình đƣờng sắt có lợi thế thƣơng mại. Việc một doanh nghiệp khác thực hiện đầu tƣ xã hội hóa một số chƣơng trình, dự án (là một phần của kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt trƣớc đây do cơ quan nhà nƣớc quản lý) đòi hỏi một cơ chế thu hút đầu tƣ phát triển rõ ràng. Điều đó cũng nói lên vai trò và là một nhân tố ảnh hƣởng quan trọng của các doanh nghiệp này đối với quá trình xây dựng và hoàn thiện cơ chế quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, mặc dù vai trò của nhà nƣớc là rất quan trọng, quyết định đến các cấu phần cơ bản của kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng
sắt. Tuy nhiên, nếu chỉ dựa vào sự đầu tƣ phát triển của nhà nƣớc thì nguồn lực là không đủ đáp ứng nhu cầu phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt. Vì vậy, sự sẵn sàng tham gia đầu tƣ của các tổ chức, doanh nghiệp ngoài nhà nƣớc là một nhân tố tạo một bƣớc đột phá trong phát triển ngành đƣờng sắt.
Thứ hai, sự phát triển của thị trƣờng vận tải
Cùng với sự tăng trƣởng của nền kinh tế, thị trƣờng vận tải trong nƣớc và quốc tế cũng gia tăng về quy mô và tần xuất khai thác. Cơ cấu các phƣơng thức vận tải cũng trở nên phong phú hơn. Để tăng năng lực khai thác kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt cần phải tăng năng lực cạnh tranh dịch vụ vận tải đƣờng sắt thông qua các giải pháp, ví dụ hạ giá cƣớc vận tải. Mục tiêu này rất khó có thể thực hiện đƣợc thông qua các biện pháp hành chính mà chỉ có thể thực hiện đƣợc thông qua giải pháp cạnh tranh. Vì vậy, cần thiết phải đẩy nhanh tiến trình cổ phần hóa các công ty vận tải đƣờng sắt hiện có và thiết lập thị trƣờng vận tải cạnh tranh thông qua việc cơ cấu lại tổ chức điều hành giao thông đƣờng sắt, hoàn thiện cơ chế phân bổ biểu đồ chạy tàu cạnh tranh; kết hợp với cơ chế hỗ trợ các doanh nghiệp mới tham gia thị trƣờng cũng nhƣ hỗ trợ các doanh nghiệp cũ khi chuyển đổi hình thức sở hữu, giải quyết chế độ chính sách đối với số lao động dôi dƣ khi thực hiện cổ phần hoá các doanh nghiệp.
Nhƣ vậy, vận tải đƣờng sắt vừa đứng trƣớc cơ hội, đồng thời cũng là sức ép khi tính chất cạnh tranh giữa các phƣơng thức vận tải ngày càng khốc liệt hơn; đòi hỏi phải có một cơ chế hiệu quả hơn trong việc thu hút vốn đầu tƣ phát triển kết cấu hạ tầng.
Thứ ba, sự phát triển của khoa học - công nghệ
Yếu tố kỹ thuật của hoạt động đƣờng sắt luôn luôn là căn cứ để xây dựng cơ chế quản lý, sử dụng và khai thác. Tác động của phát triển khoa học và công nghệ vào trong hoạt động của ngành đƣờng sắt có thể đƣợc thể hiện trên nhiều hoạt động. Trƣớc hết, hoạt động nghiên cứu và ứng dụng công
nghệ đƣợc khuyến khích đầu tƣ; sản phẩm đƣợc ứng dụng trong thực tiễn đáp ứng đƣợc mục tiêu nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết