CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.4. Đánh giá chung về công tác quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông
thông đƣờng sắt ở Việt Nam
3.4.1. Kết quả đạt được
Trong những năm qua, công tác quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt đã đạt đƣợc một số kết quả, bảo đảm việc quản lý, điều hành hệ thống giao thông đƣờng sắt thống nhất, tập trung, an toàn, góp phần phát triển kinh tế - xã hội. Thể hiện trên các mặt:
Thứ nhất, cơ chế, chính sách mới đƣợc ban hành (Luật Đƣờng sắt năm 2017, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 và các văn bản hƣớng dẫn Luật) có hiệu lực thi hành trong năm 2018 đã phân cấp rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các chủ thể trong quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt; tạo hàng lang pháp lý cơ bản nhằm quản lý tài sản công chặt chẽ, hiệu quả hơn; đặc biệt cơ chế mang tính đột phá về xã hội hóa đầu tƣ, khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt; từ đó các nhà đầu tƣ tính toán đƣợc nguồn thu từ việc đầu tƣ, thu hút mạnh hơn các nhà đầu tƣ tham gia.
Thứ hai, nguồn nhân lực quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt rất dồi dào, ngoài đội ngũ thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về hoạt động đƣờng sắt còn có nhiều cán bộ hoạt động theo các ga, tuyến đƣờng sắt nhằm đảm bảo an ninh, an toàn đƣờng sắt. Chính sách đào tạo, bồi dƣỡng và phát triển đội ngũ nhân lực đƣợc Bộ Giao thông vận tải, Tổng công ty Đƣờng sắt Việt Nam thực hiện tƣơng đối bài bản. Nhờ đó công tác tổ chức thống nhất, xuyên suốt mà trong các năm qua ngành đƣờng sắt Việt Nam đã có những đóng góp nhất định trong công cuộc bảo vệ tổ quốc và xây dựng đất nƣớc.
Thứ ba, Nhà nƣớc đã tập trung nguồn lực để ƣu tiên phát triển tài sản kết cấu hạ tầng giao thông (trong đó có đƣờng sắt). Ngoài các nguồn vốn đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc, ODA, Quốc hội đã thông qua chủ trƣơng để Chính phủ phát hành trái phiếu Chính phủ nhằm bổ sung nguồn vốn cho đầu tƣ phát
triển tài sản; đồng thời, Chính phủ đã ban hành cơ chế chính sách đầu tƣ, huy động các nguồn vốn ngoài ngân sách nhà nƣớc theo các hình thức đối tác công tƣ nhƣ BOT, BT… để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông
Thứ tư, sự phát triển của thị trƣờng vận tải, khoa học công nghệ đòi hỏi ngành đƣờng sắt đẩy nhanh tiến trình cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nƣớc, nâng cao nâng lực trong quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông nói chung và nâng cao sức cạnh tranh trong ngành giao thông đƣờng sắt nói riêng. Tổng công ty Đƣờng sắt Việt Nam đã hoàn thành tái cơ cấu giai đoạn 1 thu gọn ngành nghề sản xuất kinh doanh, tập trung vào vận tải hàng hóa, cổ phần hóa thoái vốn doanh nghiệp nhà nƣớc; đang triển khai tiếp tái cơ cấu trong giai đoạn 2 là nâng cao năng lực và hiệu suất lao động. Theo đó, bƣớc đầu đã thu hút các nhà đầu tƣ trong và ngoài nƣớc đầu tƣ, khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt nhằm tạo nguồn thu, giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nƣớc.
3.4.2. Tồn tại, hạn chế và nguyên nhân
Bên cạnh những nỗ lực và kết quả đạt đƣợc đáng khích lệ nêu trên, việc quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt hiện nay ở nƣớc ta vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế. Cụ thể:
Thứ nhất, quản lý hoạt động đƣờng sắt theo mô hình khép kín, chậm đổi mới
Do lịch sử của ngành Đƣờng sắt Việt Nam để lại nên thời gian qua Tổng công ty Đƣờng sắt Việt Nam là doanh nghiệp duy nhất của ngành đƣờng sắt thực hiện các công tác: Kinh doanh vận tải đƣờng sắt; Quản lý khai thác, bảo dƣỡng và sửa chữa hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt quốc gia; Kinh doanh hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt; Điều hành giao thông vận tải đƣờng sắt. Điều này dẫn đến tƣ tƣởng ỷ lại, bao cấp, không phù hợp với cơ chế thị trƣờng, chậm đổi mới của hầu hết các cá nhân,
tổ chức tham gia hoạt động đƣờng sắt. Mặt khác một số quy định của Luật Đƣờng sắt và các văn bản quy phạm pháp luật chƣa áp dụng kịp thời vào thực tế quản lý, sản xuất kinh doanh trong lĩnh vực đƣờng sắt dẫn đến:
- Sức cạnh tranh của vận tải đƣờng sắt so với các loại hình vận tải khác yếu do công tác quản lý chậm đổi mới, vẫn theo mô hình khép kín nên không tạo đƣợc môi trƣờng cạnh tranh bình đẳng và kém thu hút các nhà đầu tƣ tham gia vào lĩnh vực kinh doanh vận tải đƣờng sắt và kinh doanh kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt.
- Vai trò của vận tải đƣờng sắt đang mất dần thị trƣờng và thị phần vận tải: sản lƣợng vận tải hàng hóa hàng năm đều giảm sút, sản lƣợng vận tải hành khách không tăng, phƣơng tiện vận tải đặc biệt là toa xe chở khách, hàng lạc hậu, cũ kỹ không đáp ứng nhu cầu vận tải, công nghệ khai thác, bảo trì thi công sửa chữa kết cấu hạ tầng lạc hậu, năng suất lao động thấp, giá thành sản phẩm cao.
- Chƣa tách bạch giữa công tác quản lý nhà nƣớc của cơ quan nhà nƣớc với quản lý kinh doanh của doanh nghiệp. Hiện nay, do có sự chồng chéo, trùng lặp giữa chức năng quản lý nhà nƣớc với chức năng quản lý kinh doanh nên việc xác định trách nhiệm của từng chủ thể tham gia hoạt động đƣờng sắt không rõ ràng, minh bạch.
- Chƣa tách bạch giữa kinh doanh kết cấu hạ tầng với kinh doanh vận tải đƣờng sắt. Hai lĩnh vực kinh doanh này hiện vẫn do một chủ thể quản lý dẫn đến sự độc quyền trong kinh doanh đặc biệt là kinh doanh vận tải đƣờng sắt, chƣa tạo lập đƣợc môi trƣờng cạnh tranh lành mạnh, không phân biệt đối xử đối với mọi thành phần kinh tế tham gia đầu tƣ và kinh doanh đƣờng sắt.
Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế chủ yếu là do cơ chế, chính sách cũ đƣợc ban hành trƣớc đây (Luật Đƣờng sắt năm 2005 và các văn bản hƣớng dẫn Luật) chƣa quy định rõ ràng các chủ thể trong công tác quản lý tài sản kết
cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt; chỉ đƣa ra nguyên tắc phân định công tác quản lý nhà nƣớc của cơ quan nhà nƣớc với quản lý kinh doanh của doanh nghiệp mà chƣa tách bạch đƣợc hai hoạt động này; đồng thời, chƣa làm rõ những nội dung cụ thể của công tác quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực giao thông vận tải đƣờng sắt. Đây là những nguyên nhân dẫn đến trong suốt 10 năm qua vẫn còn sự chồng chéo giữa chức năng quản lý nhà nƣớc và hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp; làm giảm tính hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực đƣờng sắt
Thứ hai, về nguồn vốn đầu tƣ còn hạn hẹp:
Đặc thù của việc đầu tƣ kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt là vốn đầu tƣ lớn, lợi nhuận thấp, thời gian thu hồi vốn chậm, đòi hỏi tính đồng bộ hệ thống cao. Nguồn vốn đầu tƣ cho kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt trong các năm gần đây đều tăng, nhƣng so với nhu cầu phát triển của ngành và so với một số ngành khác trong giao thông vận tải còn khiêm tốn, chƣa có sự cân đối giữa các loại hình giao thông vận tải. Nhu cầu vốn phục vụ bảo trì tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt hiện có tính đến năm 2020 khoảng 10 tỷ USD; nhu cầu vốn để đầu tƣ xây dựng phát triển hạ tầng đƣờng sắt mới theo Chiến lƣợc phát triển đến năm 2030 đã đƣợc phê duyệt cần khoảng 100 tỷ USD (dự kiến còn thiếu 55% nhu cầu vốn cần thiết chƣa xác định đƣợc nguồn). Đây là nhiệm vụ hết sức nặng nề, cần thiết phải có giải pháp đủ mạnh nhằm thu hút đƣợc nguồn lực đủ lớn để đạt đƣợc mục tiêu phát triển hạ tầng đƣờng sắt mà Nhà nƣớc đã đặt ra.
Nguyên nhân: Tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt hiện nay vẫn là đƣờng đơn hết sức yếu kém, chƣa đảm bảo ổn định khi có tác động của thiên tai, an toàn giao thông luôn tiềm ẩn rủi ro; hệ thống logictic tại các đầu mối còn nhiều bất cập, chƣa có cơ chế, chính sách ƣu đãi mang tính đột phá về xã hội hóa đầu tƣ kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt. Bên cạnh đó,
nguồn lực xã hội dành cho đầu tƣ phát triển đều giảm, cùng với chính sách thắt chặt chi tiêu công ảnh hƣởng trực tiếp đến đầu tƣ nhà nƣớc cho đƣờng sắt bị giảm. Tổng chi phí đầu tƣ cho giao thông đƣờng sắt còn thấp, hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt chỉ đƣợc đầu tƣ ở mức độ duy trì hệ thống hiện có, hầu nhƣ chƣa có đầu tƣ xây dựng mới. Đồng thời, hiện nay chƣa có cơ chế, chính sách rõ ràng để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, tăng cƣờng nguồn lực, tạo môi trƣờng đầu tƣ thuận lợi để thu hút vốn.
Thứ ba, về quy hoạch phát triển ngành đƣờng sắt chƣa theo kịp sự phát triển: Quy hoạch tổng thể phát triển giao thông vận tải đƣờng sắt chƣa kịp thời đáp ứng nhu cầu giao thông vận tải và chƣa thực sự kết nối với các loại hình giao thông vận tải khác; đồng thời quy hoạch chƣa theo kịp sự phát triển của khoa học công nghệ và ngành giao thông đƣờng sắt trên thế giới. Công tác xây dựng chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch phát triển giao thông vận tải đƣờng sắt thuộc chức năng của cơ quan nhà nƣớc, việc giao Tổng công ty Đƣờng sắt Việt Nam thực hiện xây dựng chiến lƣợc và một số quy hoạch chi tiết là chƣa phù hợp, dẫn đến sự thiếu tập trung trong công tác quản lý nhà nƣớc.
Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế: Tại thời điểm thành lập Cục Đƣờng sắt Việt Nam, nhiệm vụ xây dựng chiến lƣợc và một số quy hoạch phát triển giao thông vận tải đƣờng sắt do Liên hiệp Đƣờng sắt Việt Nam (nay là Tổng công ty Đƣờng sắt Việt Nam) đƣợc giao thực hiện. Đội ngũ công chức của Cục Đƣờng sắt Việt Nam phụ trách công tác quản lý nhà nƣớc về chiến lƣợc, quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng giao thông vận tải đƣờng sắt trong thời gian qua còn hạn chế về năng lực và thiếu về số lƣợng.
Thứ tư, về hiệu quả khai thác tài sản còn thấp, chƣa tƣơng xứng với quy mô và giá trị tài sản hiện có:
Nhà nƣớc giao doanh nghiệp quản lý, khai thác khối lƣợng tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt rất lớn nhƣng không giao vốn. Ngân sách
nhà nƣớc chỉ thu đƣợc 02 khoản là phí sử dụng kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt (8% doanh thu) và giá cho thuê sử dụng kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt (20% doanh thu). Giá trị khoản thu từ khai thác thấp, bình quân hàng năm đạt khoảng 374 tỷ đồng, trong khi Nhà nƣớc vẫn thực hiện cấp vốn để thực hiện bảo trì, sửa chữa đƣờng sắt nhằm duy trì hoạt động của tài sản kết cấu hạ tầng hiện tại (bình quân 2009 tỷ đồng/năm và có xu hƣớng tăng qua các năm). Quy định này chỉ phản ánh kết quả cuối cùng của kinh doanh khi có nguồn thu, điều này chƣa hợp lý theo cơ chế thị trƣờng, làm triệt tiêu năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp vận tải và các đơn vị thuê kết cấu hạ tầng. Đồng thời công tác quản lý quỹ đất thuộc kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng sắt thời gian qua chƣa có cơ chế rõ ràng và thích hợp để sử dụng quỹ đất đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả và khai thác tạo nguồn thu phục vụ công tác bảo trì cũng nhƣ từng bƣớc dành cho đầu tƣ. Với cơ chế nhƣ hiện nay chƣa phù hợp với quy luật của hoạt động sản xuất kinh doanh, chƣa tính đúng, tính đủ các chi phí cần thiết để đảm bảo việc hoạt động ổn định, liên tục, bền vững. Đây là bất cập lớn cần phải thay đổi trong thời gian tới.
Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế: Quy định hiện hành không tạo áp lực buộc các doanh nghiệp kinh doanh vận tải đƣờng sắt phải tính toán các phƣơng án vận tải tối ƣu để hạn chế việc chạy rỗng hoặc tăng hệ số lấp đầy giảm thiểu chi phí, hạ giá thành sản xuất và giá cƣớc vận tải nhằm tăng năng lực cạnh tranh dịch vụ vận tải đƣờng sắt. Đồng thời, trong thời gian qua việc xã hội hóa kinh doanh vận tải đƣờng sắt chƣa thực sự đúng nghĩa của nó tức là hầu hết các doanh nghiệp kinh doanh vận tải đƣờng sắt chƣa hoạt động một cách độc lập với Tổng công ty Đƣờng sắt Việt Nam dẫn đến không kêu gọi đƣợc các doanh nghiệp đầu tƣ vào lĩnh vực kinh doanh vận tải đƣờng sắt.
Thứ năm, sức cạnh tranh của thị trƣờng vận tải đƣờng sắt yếu và khoa học, công nghệ chậm đổi mới
Sức cạnh tranh của thị trƣờng vận tải đƣờng sắt so với các loại hình vận tải khác yếu và vai trò của vận tải đƣờng sắt đang mất dần thị trƣờng và thị phần vận tải (sản lƣợng vận tải hàng hóa hàng năm đều giảm sút, sản lƣợng vận tải hành khách không tăng, phƣơng tiện vận tải đặc biệt là toa xe chở khách, hàng lạc hậu, cũ kỹ không đáp ứng nhu cầu vận tải, công nghệ khai thác, bảo trì thi công sửa chữa kết cấu hạ tầng lạc hậu, năng suất lao động thấp, giá thành sản phẩm cao).
Đội ngũ nghiên cứu khoa học công nghệ còn chƣa đáp ứng đƣợc về năng lực, kinh nghiệm thực tế cũng nhƣ chƣa thực sự tâm huyết, đi sâu nắm bắt và giải quyết những yêu cầu đổi mới công nghệ của ngành. Tỷ lệ nhân lực khoa học công nghệ không đồng đều giữa các khối, các đơn vị trong Cục Đƣờng sắt Việt Nam. Chƣa có đủ đội ngũ chuyên gia giỏi về khoa học công nghệ; trình độ ngoại ngữ còn yếu, chƣa đủ khả năng tiếp cận tri thức thông qua tài liệu tiếng nƣớc ngoài... Thông tin khoa học công nghệ giữa các đơn vị trong và ngoài ngành chƣa đƣợc coi trọng, tập trung, dẫn đến việc chồng chéo, trùng lặp và khó khăn trong công tác lập kế hoạch và thực hiện nhiệm vụ khoa học công nghệ.
Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế: Trong thời gian qua Nhà nƣớc đã tập trung đầu tƣ quá nhiều cho đƣờng bộ và hàng không. Điều này thể hiện qua việc Nhà nƣớc cho xây dựng mới rất nhiều tuyến đƣờng bộ cao tốc và hƣớng tới các tỉnh đều có sân bay, còn đối với đƣờng sắt thì Nhà nƣớc đầu tƣ cơ sở hạ tầng rất hạn chế, vẫn còn đƣờng đơn, khổ đƣờng hẹp 1000 mm, tín hiệu lạc hậu, giao cắt nhiều,… Bên cạnh đó, nguyên nhân chủ quan là do bản thân ngành đƣờng sắt Việt Nam chậm đổi mới, đổi mới không phù hợp, xây dựng chiến lƣợc không đúng, không vận dụng đƣợc giữa tƣ duy lý luận vào thực tiễn của đƣờng sắt Việt Nam.
Công tác thanh tra, kiểm tra đối với các tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện pháp luật về đƣờng sắt chƣa đạt hiệu quả, yêu cầu đề ra. Chất lƣợng của các cuộc thanh tra, kiểm tra chƣa sâu; việc theo dõi, đôn đốc và thực hiện kết luận sau thanh tra, kiểm tra còn yếu. Chƣa kiên quyết xử lý vi phạm khi phát hiện sai phạm, nhƣ xử phạt hoặc đình chỉ hoạt động của phƣơng tiện giao thông đƣờng sắt. Việc thanh tra, kiểm tra đối với hoạt động đƣờng sắt chuyên dùng chƣa thƣờng xuyên, liên tục. Việc thực hiện chế độ thông tin báo cáo của Tổng công ty Đƣờng sắt Việt Nam và các đơn vị liên quan khi xảy ra tai nạn, trở ngại giao thông đƣờng sắt còn yếu, dẫn đến việc phối hợp xử lý chƣa kịp thời, chƣa hiệu quả.
Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế: Trình độ nghiệp vụ thanh tra của một số công chức thanh tra còn hạn chế; thiếu tính chuyên nghiệp chƣa đáp ứng