CHƢƠNG 2 PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.1. Khái quát về sự hình thành và phát triển của KTNN
3.1.1. Sự hình thành và phát triển của KTNN
Trong những năm qua, việc quản lý tiền, tài sản của Nhà nước đã được quan tâm đáng kể, tuy nhiên với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước gắn liền với nền kinh tế thị trường một số vấn đề đã bộc lộ rõ mặt trái. Để đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn nhằm tăng cường sự kiểm soát của Nhà nước trong việc quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản quốc gia, ngày 11/7/1994, KTNN được thành lập trên cơ sở Nghị định số 70/CP của Chính phủ và Quyết định số 61/TTg ngày 24/1/1995 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN. KTNN hoạt động theo mô hình là cơ quan trực thuộc Chính phủ được thành lập để giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện chức năng kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của tài liệu, số liệu kế toán, Báo cáo quyết toán của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế nhà nước và các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội sử dụng kinh phí do NSNN cấp.
Sự hình thành và phát triển của KTNN là một tất yếu khách quan đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn, nhằm tăng cường sự kiểm soát của Nhà nước trong việc quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính và tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả, ngăn ngừa các hành vi tiêu cực, lãng phí…, đồng thời cũng phù hợp với thông lệ quốc tế. Là một cơ quan không có tổ chức tiền thân, chưa có tiền lệ trong cơ cấu tổ chức nhà nước ở Việt Nam, thời gian hoạt động chưa dài nhưng KTNN đã khẳng định vai trò, vị trí trong hệ thống các cơ quan kiểm tra, kiểm soát tài chính của Nhà nước; khẳng định sự phù hợp trong tiến trình cải cách hành chính ở nước ta và hội nhập kinh tế quốc tế. Luật KTNN đã khẳng định về mặt pháp lý, KTNN là công cụ để tăng cường kiểm tra, kiểm soát hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài
sản nhà nước, góp phần làm lành mạnh, minh bạch nền tài chính quốc gia. Để nâng cao hiệu lực pháp lý, chất lượng kiểm toán như một công cụ mạnh của Nhà nước, ngày 13/8/2003 Chính phủ ban hành Nghị định số 93/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của KTNN thay thế Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ, đáp ứng nhu cầu phát triển của KTNN và yêu cầu cải cách hành chính nhà nước, cải cách tài chính công; chính thức xác nhận chức năng kiểm toán tính tuân thủ pháp luật và tính kinh tế trong quản lý, sử dụng NSNN và tài sản công.
Ngày 14/6/2005 Luật KTNN đã được Quốc hội Khóa XI kỳ họp thứ 7 thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2006, mở ra giai đoạn phát triển mới của KTNN, đồng thời tiếp tục khằng định vị thế của KTNN, là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, một công cụ quan trọng trong việc quản lý tiền và tài sản NSNN. Với quy mô ban đầu chỉ có 05 đơn vị trực thuộc, 56 cán bộ công chức đến nay đã có 31 đơn vị trực thuộc với trên 2000 cán bộ, công chức và KTV nhà nước.
Dưới sự lãnh đạo của Đảng, sự lãnh đạo, chỉ đạo sát sao của Quốc hội, Chinh phủ; sự quan tâm giúp đỡ, phối hợp có hiệu quả của các Bộ, Ngành, địa phương, các đơn vị được kiểm toán và nhân dân, với sự cố gắng nỗ lực, KTNN từng bước lớn mạnh, trưởng thành, đóng góp tích cực vào sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, xây dựng nền tài chính quốc gia minh bạch và bền vững. KTNN đã thực hiện hàng ngàn cuộc kiểm toán với quy mô khác nhau ở nhiều lĩnh vực như: NSNN, đầu tư XDCB, doanh nghiệp nhà nước… của các Bộ, Ngành từ trung ương đến địa phương. Kết quả hoạt động kiểm toán ngày càng được sự quan tâm của các nhà quản lý cũng như công chúng thông qua việc xác nhận tính đúng đắn, trung thực của BCTC, báo cáo quyết toán ngân sách, đánh giá tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực trong quá trình sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước thể hiện trên kết quả công khai BCKT quyết toán hàng năm.
3.1.2. Tổ chức bộ máy và phát triển nguồn nhân lực của KTNN Việt Nam.
Hệ thống tổ chức bộ máy của KTNN được xây dựng theo mô hình quản lý tập trung thống nhất, gồm các đơn vị tham mưu thuộc bộ máy điều hành, các KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực và các đơn vị sự nghiệp. Khi mới thành lập năm 1994 chỉ có 4 đơn vị KTNN chuyên ngành và Văn phòng, đến nay KTNN có 31 đơn vị cấp Vụ và tương đương trực thuộc, gồm: 07 đơn vị tham mưu thuộc bộ máy điều hành, 8 KTNN chuyên ngành (Kiểm toán ngân sách Bộ, Ngành và tương đương), 13 KTNN khu vực (kiểm toán NSĐP) và 03 đơn vị sự nghiệp.
Quốc hội
Tổng KTNN
Các đơn vị tham mưu thuộc bộ máy điều hành Các đơn vị sự nghiệp
Văn phòng KTNN Vụ Tổng hợp Vụ Chế độ và kiểm soát CL Vụ Tổ chức cán bộ Vụ Pháp chế Vụ Hợp tác quốc tế Trung tâm khoa học và bồi dưỡng cán bộ Trung tâm khoa học Tạp chí kiểm toán 08 KTNN chuyên ngành 13 KTNN khu vực Thanh tra KTNN
Hình 3. Sơ đồ tổ chức bộ máy của KTNN
Cơ cấu tổ chức bộ máy của KTNN được phát triểu theo hướng chuyên môn hóa theo lĩnh vực kiểm toán, vừa đảm bảo thực hiện kiểm toán ngân sách Bộ, Ngành phù hợp với đặc điểm phân cấp và tổ chức quản lý tài chính ngân sách, vừa bảo đảm tính độc lập cao trong hoạt động kiểm toán và quản lý, kiểm soát chất lượng kiểm toán, đạo đức nghề nghiệp KTV. KTNN là lĩnh vực mới ở nước ta, một nghề đòi hỏi trình độ chuyên môn khắt khe và tính độc lập cao. Những năm qua KTNN luôn chăm lo xây dựng đội ngũ theo phương châm “công minh, chính trực, nghệ tinh, tâm sáng”. Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức không ngừng được nâng lên, hàng năm KTNN đều dành kinh phí thích đáng cho kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng, cập nhật kiến thức về chuyên môn, lý luận chính trị, quản lý nhà nước, tin học, ngoại ngữ, hội nhập quốc tế… phù hợp với yêu cầu năng lực và trình độ của từng đối tượng là cán bộ, kể cả lãnh đạo ngành và lãnh đạo cấp vụ. Từ khi Luật KTNN có hiệu lực, hình thức đào tạo theo chuyên đề, đào tạo theo ngạch bậc KTV được tăng cường. Bên cạnh các khóa đào tạo, bồi dưỡng về chuyên môn như: kiểm toán hoạt động, kiểm toán chuyên đề, đào tạo để thi và cấp chứng chỉ KTV nhà nước, kỹ năng thực hành kiểm toán… KTNN còn đẩy mạnh bồi dưỡng kiến thức văn hóa và đạo đức nghề nghiệp, lý luận chính trị, kiến thức kinh tế… để từng bước nâng cao chất lượng và phẩm chất cán bộ, KTV.
3.2. Phân tích thực trạng chất lượng kiểm toán chi NSNN tại một số Bộ, Ngành của
KTNN
3.2.1. Đối tượng, phạm vi và mục tiêu kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành
Thời gian qua, đối tượng, phạm vi kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành chủ yếu là Báo cáo tình hình kinh phí và quyết toán kinh phí của Bộ, Ngành và các hồ sơ tài liệu có liên quan; phạm vi kiểm toán bao gồm các đối tượng có nhiệm vụ quản lý, sử dụng NSNN thuộc ngân sách Bộ, Ngành, cụ thể là:
(1) Đối với đơn vị dự toán: Cuối mỗi kỳ báo cáo đơn vị dự toán phải lập các loại báo cáo quyết toán sau:
+ Bảng cân đối tài khoản;
+ Báo cáo tình hình kinh phí và quyết toán kinh phí đã sử dụng; + Chi tiết kinh phí hoạt động đề nghị quyết toán;
+ Bảng đối chiếu dự toán kinh phí;
+ Báo cáo tình hình tăng, giảm tài sản cố định;
(2) Đối với Vụ Kế hoạch – Tài chính của bộ, ngành: Cuối kỳ báo cáo đơn vị có trách nhiệm phải lập Quyết toán tổng hợp NSNN cho năm ngân sách; các chương trình dự án bằng nguồn vốn của trung ương còn phải lập hai loại báo cáo sau: Tổng hợp tình hình thực hiện kinh phí ủy quyền; Quyết toán chi tiết kinh phí ủy quyền.
Hàng năm để nâng cao chất lượng công tác kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành, KTNN có hướng dẫn các KTNN chuyên ngành tập trung vào một số mục tiêu kiểm toán cơ bản phù hợp với tình hình kinh tế, chính trị, xã hội cũng như đảm bảo chất lượng công tác kiểm toán, cụ thể là:
+ Xác định tính đúng đắn, trung thực, hợp lý của Báo cáo quyết toán (trong đó có Báo cáo tình hình kinh phí và quyết toán kinh phí); đánh giá tính tuân thủ pháp luật và tính hợp pháp của các chỉ tiêu theo dự toán và số thực hiện trên Báo cáo quyết toán ngân sách; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước.
+ Chỉ ra các sai phạm để kiến nghị với các đơn vị được kiểm toán chấn chỉnh công tác quản lý tài chính - kế toán, hoạt động của đơn vị và biện pháp khắc phục những tồn tại được phát hiện thông qua kiểm toán; kiến nghị với cấp có thẩm quyền xử lý vi phạm trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản và chế độ kế toán, tài chính của Nhà nước; đề xuất với Quốc hội, Chính
phủ và các cơ quan quản lý chức năng liên quan sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền, tài sản và chế độ kế toán, tài chính của Nhà nước nhằm đảm bảo các nguồn lực tài chính công sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả.
+ Cung cấp thông tin, số liệu tin cậy cho Quốc hội phê chuẩn và thực hiện chức năng giám sát trong quản lý sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước; cho Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nước trong quản lý sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước…
3.2.2. Nội dung tổ chức công tác kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành
Căn cứ KHKT được duyệt và mục tiêu kiểm toán, các KTNN chuyên ngành tiến hành triển khai các nội dung kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành bao gồm:
(1) Kiểm toán tại đơn vị dự toán cấp I và cấp II, dùng để đánh giá công
tác quản lý điều hành ngân sách, việc chấp hành pháp luật về tài chính, kế toán. Trên cơ sở đó xây dựng KHKT chi tiết, trong đó xác định rõ trọng yếu kiểm toán, phương pháp và thời gian kiểm toán, nhân lực cho hoạt động kiểm toán phù hợp với thực tế tại đơn vị được kiểm toán. Nội dung và phương pháp kiểm toán tổng hợp được xác định theo quy trình NSNN, cụ thể:
- Kiểm toán việc lập dự toán chi ngân sách, để xem xét đối chiếu tài liệu làm căn cứ xây dựng dự toán so với chế độ quy định, nhằm đánh giá việc xây dựng dự toán theo tiêu chuẩn, chế độ, định mức quy định của Nhà nước; đánh giá công tác hướng dẫn kiểm tra việc xây dựng dự toán chi NSNN, công tác tổng hợp dự toán chi từ các đơn vị dự toán trực thuộc.
- Kiểm toán việc chấp hành dự toán chi NSNN, để xác định việc phân bổ và thực hiện dự toán có phù hợp với dự toán của cấp trên giao hay không. Trên cơ sở đó xác định nguyên nhân những khoản chi vượt dự toán hoặc không đạt dự toán; kiểm tra việc quản lý và phân bổ dự toán nhằm đánh giá việc giao
dự toán có phù hợp với luật định hay không; Kiểm tra, đánh giá công tác chỉ đạo, điều hành chi ngân sách; Phân tích, đánh giá việc thực hiện cơ chế tài chính theo quy định hiện hành về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với các trường hợp các Bộ, Ngành ban hành các văn bản về quản lý, điều hành ngân sách trái với các quy định của Luật NSNN và văn bản pháp luật hiện hành.
- Kiểm tra việc chấp hành công tác kế toán và quyết toán NSNN, để đánh giá việc chấp hành công tác khóa sổ cuối năm của các cơ quan đơn vị, công tác quyết toán kinh phí NSNN đã sử dụng; công tác tổng hợp Báo cáo quyết toán từ các đơn vị dự toán; việc tuân thủ mẫu biểu và thời gian lập Báo cáo quyết toán theo quy định của Luật KTNN và các chế độ tài chính hiện hành.
(2) Kiểm toán tại các đơn vị dự toán, đơn vị sự nghiệp: Để thu thập
bằng chứng kiểm toán cho những nhận xét về công tác quản lý điều hành chi ngân sách và tính trung thực, hợp pháp về quyết toán của ngân sách Bộ, Ngành cũng như việc tuân thủ pháp luật của các đơn vị dự toán. Nội dung kiểm toán gồm:
- Kiểm toán tiền mặt, để xác định chính xác số dư bằng tiền trên Bảng cân đối kế toán và xác định nguồn gốc của số tiền còn dư trên tài khoản.
- Kiểm toán vật liệu, dụng cụ và sản phẩm hàng hóa, để xác định tính hiện hữu của giá trị hàng tồn kho; đánh giá công tác quản lý trong quá trình mua hàng, bảo quản và xuất dùng;
- Kiểm toán TSCĐ, để xác định hiện trạng TSCĐ của đơn vị;
- Kiểm toán nguồn kinh phí, để xác định chính xác các nguồn kinh phí mà đơn vị được quản lý và sử dụng, xác định các căn cứ xây dựng và thực hiện dự toán. Khi kiểm toán cần phải kiểm tra chi tiết số dư đầu kỳ, số kinh phí được cấp so với dự toán được duyệt, số kinh phí được sử dụng trong năm số kinh phí đã sử dụng trong năm, số dư cuối kỳ.
- Kiểm tra tổng hợp tình hình thực hiện và quyết toán kinh phí ủy quyền, gồm: kiểm tra số kinh phí thực nhận với kinh phí đã cấp phát sử dụng,
được ủy quyền do Nhà nước quy định; Kiểm tra chi tiết việc quản lý và sử dụng đối với từng nguồn kinh phí tại từng đơn vị thụ hưởng.
3.2.3. Phương thức tổ chức kiểm toán ngân sách Bộ, Ngành
Thực tế hiện nay, KTNN đang tổ chức đoàn kiểm toán theo hình thức lồng ghép kiểm toán chi thường xuyên, chi đầu tư và thu ngân sách trong một cuộc kiểm toán ngân sách Bộ, Ngành.
Hình 4. Cơ cấu tổ chức Đoàn kiểm toán
Tùy thuộc vào mục tiêu và phạm vi của từng cuộc kiểm toán để xác định số lượng KTV cần thiết cho cuộc kiểm toán, thông thường mỗi cuộc kiểm toán Báo cáo quyết toán ngân sách Bộ, Ngành thường bố trí từ 15 đến 30 KTV, trong đó:
- Các tổ kiểm toán: Mỗi tổ kiểm toán thường được bố trí từ 3 đến 4 KTV, các tổ kiểm toán hoạt động độc lập. Tổ trưởng Tổ kiểm toán là cán bộ
Phó trưởng đoàn kiểm toán Phó trưởng đoàn kiểm toán
Trưởng đoàn kiểm toán Tổ kiểm toán: - Tổ trưởng - Thành viên trong Tổ Tổ kiểm toán: - Tổ trưởng - Thành viên trong Tổ Tổ kiểm toán: - Tổ trưởng - Thành viên trong Tổ
cấp phòng hoặc KTV có trình độ chuyên môn tốt và có kinh nghiệm. Mỗi tổ được giao kiểm toán từ 4 đến 6 đơn vị dự toán, các doanh nghiệp nhà nước hoặc các công trình xây dựng cơ bản trực thuộc Bộ, Ngành. Tổ trưởng chịu trách nhiệm lập KHKT chi tiết, tổ chức và thực hiện kiểm toán, lập BCKT. Trong quá trình kiểm toán, các thành viên đoàn kiểm toán áp dụng các phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán để thu thập và đánh giá các bằng chứng kiểm toán; kiểm tra, đối chiếu, xác nhận; điều tra đối với các tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán làm cơ sở cho các ý kiến đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị về những nội dung đã kiểm toán.