CHƢƠNG 2 PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá chung về chất lƣợng kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành
3.3.3. Nguyên nhân của tồn tại
Chất lượng kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành của KTNN sở dĩ còn tồn tại những yếu kém và bất cập nói trên là do một số nguyên nhân cơ bản sau:
Thứ nhất, việc khảo sát, lập KHKT chưa được quan tâm đúng mức
- Việc khảo sát, thu thập thông tin về hoạt động của đơn vị còn mang nặng tính hình thức, chưa thực sự khoa học và hiệu quả. Chưa chú ý đến chất lượng tại khâu lập KHKT nên việc đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ, trọng yếu và rủi ro kiểm toán còn mang tính lý thuyết và kinh nghiệm từ các cuộc kiểm toán trước mà chưa thu thập một cách đầy đủ và thích hợp các bằng chứng kiểm toán, làm cơ sở xác định các nội dung, phạm vi, đơn vị được kiểm toán và lịch trình kiểm toán phù hợp với đặc thù Bộ, Ngành.
- Việc soát xét KHKT của các vụ chức năng (thẩm định kế hoạch kiểm toán cấp ngành) cũng có những hạn chế nhất định. Việc thẩm định chủ yếu là xem xét, đối chiếu với các mục tiêu, nội dung kiểm toán đã hướng dẫn mà
chưa quan tâm đúng mức đến các cơ sở dẫn liệu khác của các Bộ, Ngành; chưa xem xét mối quan hệ giữa việc thu thập bằng chứng kiểm toán với mục tiêu kiểm toán đoàn kiểm toán đặt ra.
Thứ hai, quy định của KTNN về kiểm toán và kiểm soát chất lượng
kiểm toán thiếu tính hướng dẫn, chi tiết như sau:
Nhật ký của KTV: Mẫu nhật ký KTV chỉ quy định ghi nội dung kiểm toán và kết quả. Quy định này chưa nói rõ kết quả kiểm toán có bao gồm các nhận xét, đánh giá của KTV hay không. Do vậy nhiều Nhật ký KTV bỏ trống cột kết quả do không phát hiện số liệu chênh lệch. Đặc biệt mẫu Nhật ký hiện nay chưa quy định phải ghi đầy đủ mục tiêu, thủ tục, phương pháp kiểm toán là những nội dung cơ bản của hoạt động kiểm toán, làm căn cứ cho việc kiểm soát chất lượng kiểm toán, đánh giá việc tuân thủ chuẩn mực, quy trình, KHKT và các phương pháp chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán. Điều này một phần do chưa có hướng dẫn ghi chép, yêu cầu KHKT phải phản ánh chi tiết đầy đủ các nội dung kiểm toán, đặc biệt phải xác định rõ mục tiêu kiểm toán cụ thể của từng nội dung kiểm toán.
Về hướng dẫn nghiệp vụ kiểm soát: KTNN chưa có hướng dẫn cụ thể về những vấn đề cơ của hoạt động kiểm soát, như nội dung kiểm soát, mục tiêu kiểm soát của các nội dung kiểm soát, phương pháp, thủ tục kiểm soát. Do vậy việc thực hiện kiểm soát của Tổ trưởng tổ kiểm toán, Trưởng đoàn kiểm toán đối với việc ghi chép hồ sơ của các KTV chưa đầy đủ và chưa thống nhất theo quy định.
Mặt khác, một số cấp kiểm soát chưa quan tâm, coi trọng đúng mức việc kiểm soát bước thực hiện kiểm toán; chưa kiểm tra, đánh giá toàn diện thực trạng công tác kiểm soát chất lượng kiểm toán để có các biện pháp nhắc nhở, chấn chỉnh kịp thời, thích hợp đối với những sai sót, hạn chế.
Thứ ba, quy trình kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành chưa đầy đủ và thiếu cụ thể
Quy trình kiểm toán chi NSNN hiện nay mới chỉ là những bước chung nhất, chưa được xác định cụ thể, rõ nét cho từng nội dung chi như: chi cho
con người (lương và các khoản trích theo lương, các khoản phụ cấp, chi lương tăng thêm…) và còn thiếu nhiều nội dung quan trọng, như thiếu nội dung về tìm hiểu hệ thống kiểm soát nội bộ làm cơ sở cho việc xác định trọng yếu, rủi ro kiểm toán đối với một số nội dung chi đặc thù (chi thực hiện dự án, chi sửa chữa lớn TSCĐ, chi điều tra, khảo sát …). Mặt khác, cùng với sự thay đổi của cơ chế quản lý tài chính của Nhà nước thì quy trình kiểm toán NSNN trở lên không còn thích hợp. Những hạn chế của quy trình đã phần nào gây ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng kiểm toán, biểu hiện:
Đối với đơn vị dự toán cấp I, II: Quy trình mới chỉ dừng lại ở mức độ định hướng chưa nêu được những nội dung kiểm toán cụ thể trong chu trình ngân sách và chưa xác định được trọng yếu trong việc lựa chọn xác định phạm vi, đối tượng, mục tiêu kiểm toán cụ thể tại đơn vị dự toán cấp I, các nội dung kiểm toán tổng hợp tại đơn vị dự toán cấp II, mà các nội dung này liên quan trực tiếp đến chức năng, nhiệm vụ quản lý, điều hành ngân sách của từng đơn vị theo quy định của Luật NSNN. Dẫn đến, trong quá trình kiểm toán các nội dung kiểm toán cũng như các đánh giá nhận xét việc chấp hành các chế độ về quản lý và điều hành ngân sách các cấp còn khá nhiều hạn chế. Các BCKT mới chỉ dừng lại ở mức độ phát hiện các gian lận, sai sót trong quản lý và điều hành NSNN mà chưa đạt được mục tiêu kiểm tra, xác nhận độ tin cậy, tính trung thực và hợp lý của Báo cáo quyết toán ngân sách các cấp đồng thời xem xét, đánh giá tình hình kinh tế, hiệu quả trong việc sử dụng kinh phí NSNN các cấp.
Đối với các đơn vị dự toán cấp III: Mặc dù quy trình kiểm toán NSNN hiện tại đã đề cập đến các nội dung kiểm toán cụ thể, như: Kiểm toán nhóm tài khoản bằng tiền, nhóm tài khoản nguyên vật liệu, tài sản cố định… Tuy nhiên, không thiết kế theo hướng kiểm toán chi tiết từng loại hình đơn vị; thiếu các quy định cụ thể, phương pháp tiếp cận, xác định rủi ro, trọng yếu đồng thời nội dung cơ bản nhất khi kiểm toán tại đơn vị thụ hưởng NSNN là kiểm toán tình hình kinh phí và quyết toán kinh phí thì lại chưa được đề cập
toán này, các KTV và các đoàn kiểm toán sẽ đưa ra được các nhận xét đánh giá thống nhất về từng chỉ tiêu trong BCTC của các đơn vị thụ hưởng NSNN như: kinh phí năm trước chuyển sang, dự toán giao, kinh phí được sử dụng và được quyết toán trong năm, việc thực hiện bổ sung và quyết toán kinh phí khác từ các hoạt động sự nghiệp; tình hình tiếp nhận và sử dụng kinh phí viện trợ… Mặt khác, quy trình chưa đề cập đến các nội dung kiểm toán phù hợp áp dụng cho đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách thực hiện cơ chế tài chính tự chủ tài chính (đơn vị hoạt động sự nghiệp công lập), cơ chế tài chính tự chủ kinh phí quản lý hành chính (đơn vị thực hiện khoản chi). Dẫn tới, trong thực tiễn kiểm toán vừa qua, KTV chủ yếu dựa vào kinh nghiệm kiểm tra chi tiết chứng từ, còn các phương pháp kiểm toán cân đối, đối chiếu, chọn mẫu ít được sử dụng. Việc thực hiện kiểm toán như vậy chủ yếu nhằm tìm ra sai phạm của đơn vị mà chưa kiểm toán theo trình tự khoa học, vì vậy KTV có thể bỏ qua những sai sót trọng yếu.
Thứ tư, quy mô và trình độ của KTV nhà nước còn hạn chế
Do mới thành lập và hoạt động được hơn 20 năm, quy mô tổ chức của KTNN còn một số bất cập, chưa đủ lực lượng để có thể kiểm toán hàng năm Báo báo quyết toán ngân sách của tất cả các Bộ, Ngành trực thuộc Trung ương. Cơ cấu và chất lượng, trình độ và kinh nghiệm của đội ngũ cán bộ, KTV đã từng bước được điều chỉnh và phát triển nhưng nhìn chung vẫn còn nhiều hạn chế, nhất là những hiểu biết về quản lý tài chính - kinh tế vĩ mô và năng lực phân tích, đánh giá tổng quát, chưa đáp ứng được đầy đủ yêu cầu ngày càng cao về chất lượng công tác kiểm toán, vì vậy chất lượng BCKT còn hạn chế.
Trên thực tế, hoạt động kiểm toán ngân sách của KTNN trong những năm qua cho thấy, KTNN hoàn toàn có đủ năng lực, điều kiện, nhất là những tài liệu, số liệu từ kết quả kiểm toán, làm căn cứ để có thể đưa ra những ý kiến thẩm định tin cậy, giúp Quốc hội quyết định dự toán NSNN, mức bổ sung từ
NSTW cho NSĐP… Mặc dù trong quá trình kiểm toán Báo cáo quyết toán ngân sách Bộ, Ngành, KTNN cũng đã đưa ra được những nhận xét, đánh giá về việc lập dự toán và chấp hành dự toán ngân sách tại các Bộ, Ngành được kiểm toán, phân tích được các nguyên nhân cơ bản của những tồn tại, hạn chế, song đây cũng mới chỉ là những nhận xét, đánh giá mang tính khái quát nhất và chất lượng của các thông tin nhận xét, đánh giá này còn phụ thuộc nhiều ở kinh nghiệm và trình độ của các KTV thực hiện kiểm toán tại các Bộ, Ngành, bởi lẽ cho đến thời điểm hiện tại, đối với các khâu dự toán và chấp hành ngân sách thì KTNN vẫn chưa có được những hướng dẫn cụ thể đối với các nội dung kiểm toán này. Đây chính là một hạn chế đáng kể làm ảnh hưởng đến chất lượng của công tác kiểm toán NSNN nói chung và kiểm toán ngân sách Bộ, Ngành nói riêng của KTNN.
Thứ năm, thiếu chế tài xử lý các đơn vị được kiểm toán trong việc thực hiện kết luận và kiến nghị kiểm toán của KTNN:
- Chưa có chế tài xử lý hoặc có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục chuyển hồ sơ cho các cơ quan có thẩm quyền đối với các trường hợp đơn vị được kiểm toán không thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán vì nguyên nhân chủ quan.
- Chưa có quy trình chi tiết hướng dẫn từ khâu lập kế hoạch, phê duyệt kế hoạch, thực hiện, lập báo cáo và công khai kết quả kiểm tra thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán cũng như chưa thống nhất các tiêu chí trong việc xác định cơ sở lựa chọn đơn vị thực hiện kiểm tra kết luận, kiến nghị kiểm toán trong toàn ngành.
- Chưa đưa ra trình tự, thủ tục về thông báo xử lý các kết quả kiểm tra hoặc biện pháp điều chỉnh thích hợp sau khi đã kết luận và phát hành BCKT. Đối với trường hợp các kiến nghị chưa phù hợp hoặc đơn vị được kiểm toán
không thể thực hiện vì nguyên nhân khách quan thì chưa có quy định cụ thể xử lý mà mới dừng lại ở việc ghi nhận thực trạng và tiếp tục kiến nghị đơn vị thực hiện, trong khi biết là đơn vị không thể thực hiện được.
Nhìn chung, KTNN đang trong quá trình vừa hoạt động, vừa hoàn thiện, nên khó tránh khỏi những hạn chế về nhiều mặt, trong đó có vấn đề chất lượng kiểm toán chi NSNN tại các Bộ, Ngành cả nhận thức cũng như hoạt động thực tế, có nhiều việc phải vừa làm vừa tìm hiểu, nghiên cứu để hoàn thiện.
CHƢƠNG 4. GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG HOẠT ĐỘNG