2.2.1.1. Khái niệm giám sát và các loại giám sát trong hệ thống chính trị Việt Nam + Khái niệm giám sát:
Trong Từ điển Tiếng Việt giải thích “giám sát” là: “theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều đã quy định không” [83, tr. 374]. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính: “Giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc các đối tượng chịu giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế, nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, đảm bảo cho luật pháp được tuân thủ nghiêm chỉnh” [104, tr. 261]. Trong sách Tìm hiểu một số thuật ngữ trong văn kiện Đại hội X của Đảng Cộng sản Việt Nam có ghi: “Giám sát là theo dõi, kiểm tra, phát hiện, đánh giá của cá nhân, tổ chức, cộng đồng người đối với cá nhân, tổ chức, cộng đồng khác trong các lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội, trong việc thực hiện Hiến pháp, pháp luật, đường lối, quan điểm của Đảng, chính sách của Nhà nước, các quyền lợi, nghĩa vụ của công dân, của các tổ chức chính trị xã hội và kiến nghị phát huy ưu điểm, thành tựu, xử lý đối với cá nhân, tổ
chức có những hành vi sai trái” [18, tr. 184].
Theo Điều 2, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015: “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu kiến nghị cơ quan thuộc thẩm quyền xử lý” [73, Điều 2] Những quan niệm trên về giám sát có những nội dung: Giám sát là một hoạt động của một chủ thể biểu hiện qua quá trình theo dõi, quan sát, xem xét, phân tích, nhận định về hành vi, việc làm của đối tượng bị giám sát có đúng với những quy định, định hướng của chủ thể quyền lực đặt ra hay không, để có những tác động nhằm điều chỉnh đối tượng thực hiện đúng yêu cầu, quy định của chủ thể quyền lực.
*Phân biệt giám sát với thanh tra, kiểm tra, kiểm sát:
Khi nói khái niệm giám sát, chúng ta thường liên hệ, so sánh với các hình thức có điểm tương đồng là thanh tra, kiểm tra, kiểm sát... Giữa giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát, … nếu hiểu theo nghĩa chung nhất thì sự khác biệt là không nhiều, sự phân biệt chỉ được làm rõ khi xem xét chúng dưới góc độ thực hiện quyền lực nhà nước, mục đích, ý nghĩa và hậu quả pháp lý của nó:
Kiểm tra: là hoạt động xem xét, đánh giá việc thực hiện các công việc trong hoạt động quản lý nhà nước. Chủ thể có thể có quyền thực hiện hoạt động kiểm tra là thủ trưởng các cơ quan nhà nước, với mục đích xem xét việc thực hiện các văn ản của các cơ quan nhà nước cấp trên cũng như các hoạt động quản lý nhà nước của mình.
Kiểm tra khác với giám sát ở chỗ: kiểm tra là kiểm soát hồ sơ, chứng từ và người đã thực hiện công việc bị kiểm tra. Kiểm tra là việc làm sau khi sự kiện đã kết thúc. Giám sát và kiểm sát khác nhau hoàn toàn: về thời gian, tra hỏi và kiểm soát hồ sơ. Trái lại giám sát là cùng lúc với sự việc xảy ra không tra hỏi.
Kiểm sát: chủ thể tiến hành kiểm sát là Viện kiểm sát nhân dân. Dù xét ở góc độ nào thì hoạt động kiểm sát chỉ là một trong nhiều hình thức thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát nhà nước nhằm đảm bảo cho pháp luậtđược thi hành một cách triệt để và thống nhất, mà ở đây đó là một trong lĩnh vực cụ thể là hoạt động tư pháp.
Thanh tra: "là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra" [105, tr. 203]; "Thanh tra là kiểm soát xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp" [106, tr. 882]. Theo cách hiểu đó, Thanh tra ao hàm nghĩa kiểm soát nhằm "xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định" [106, tr. 504]. Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định: "Người làm nhiệm vụ thanh tra" "đoàn thanh tra của Bộ" [106, tr. 882] và "đặt trong phạm vi quyền hạn của một chủ thể nhất định" [106, tr. 504].
Trong hoạt động chính trị, “Thanh tra” khác với khái niệm "giám sát": Một là, Thanh tra là công cụ hỗ trợ cho hoạt động quản lý nhà nước của hệ thống cơ quan quản lý hành chính; Là công cụ kiểm soát của hệ thống hành pháp. Còn giám sát là hoạt động của hệ thống quyền lực
lập pháp. Hai là, đối tượng của hoạt động thanh tra là cơ quan, tổ chức chấp hành, thực hiện quyền lực hành pháp (thuộc quyền quản lý của cơ quan hành chính). Còn chủ thể giám sát không có quyền áp dụng chế tài cụ thể, trực tiếp để xử lý sai phạm khi đã phát hiện còn chủ thể thanh tra thì có quyền đưa ra chế tài cần thiết đối với đối tượng vi phạm như đình chỉ hoạt động, chuyển vụ việc sang cơ quan điều tra.
Qua phân tích cấu trúc khái niệm, phân biệt với các khái niệm “thanh tra”, “kiểm tra”, “kiểm sát”, và việc giải thích từ ngữ tại khoản 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015, tác giả đưa ra quan niệm về giám sát: Giám sát là hoạt động của chủ thể tiến hành theo dõi, xem xét, kiểm tra đối tượng bị giám sát đã làm đúng hay sai, tốt hay chưa tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, đồng thời có những kiến nghị xử lý nếu phát hiện vi phạm.
+ Các loại giám sát trong hệ thống chính trị Việt Nam hiện nay:
Nước ta hiện nay có ba loại giám sát, đó là giám sát của Đảng, giám sát của cơ quan quyền lực Nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhân dân), và giám sát xã hội (trong đó có giám sát của Mặt trận).
Giám sát của Đảng: Tại Điều 4 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội” [56, Điều 4].Giám sát là một trong những chức năng lãnh đạo của Đảng. Nội dung giám sát là cùng với công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, Nghị quyết cấp uỷ và đạo đức, lối sống của đảng viên theo quy định của Ban chấp hành Trung ương. Tổ chức Đảng và đảng viên chịu sự kiểm tra, giám sát của Đảng. Đảng ta là Đảng cầm quyền, Đảng lãnh đạo nhà nước và xã hội nên hiệu lực và hiệu quả của hoạt động kiểm tra, giám sát của Đảng rất lớn tới sinh mệnh chính trị của những đối tượng cán bộ, công chức là đảng viên.
Giám sát xã hội: là giám sát của MTTQVN, các đoàn thể nhân dân, các tổ chức xã hội, các hội nghề nghiệp,... Những quy định mang tính pháp lý đã tạo ra cơ chế kiểm tra, giám sát xã hội đối với hoạt động lãnh đạo, quản lý của bộ máy công quyền. Giám sát xã hội đảm bảo phát huy quyền làm chủ của nhân dân vừa bảo đảm cho sự lãnh đạo của Đảng và hoạt động quản lý của Nhà nước đạt được hiệu quả. Cùng với các hoạt động giám sát khác góp phần “kiềm chế” quyền lực trong chế độ XHCN ở nước ta.
Ba là, giám sát của Quốc hội và HĐND là giám sát mang tính quyền lực của cơ quan Nhà nước. Trong đó, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. HĐND thực hiện quyền giám sát quyền lực nhà nước ở địa phương; Giám sát thực hiện các nghị quyết của HĐND; việc tuân theo pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương.
Như vậy, ở nước ta hiện nay, để kiểm soát quyền lực trong hệ thống chính trị đồng thời tồn tại ba loại giám sát. Giữ vai trò quan trọng nhất là giám sát quyền lực nhà nước nhằm thực hiện quyền lực thống nhất, quyền lực thuộc về nhân dân, xây dựng Nhà nước của nhân dân, do nhân dân
và vì nhân dân.
2.2.1.2. Khái niệm giám sát của Hội đồng nhân dân
Xuất phát từ vị trí, vai trò của HĐND trong hệ thống chính trị nước ta là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Vì vậy, giám sát của HĐND là giám sát của cơ quan quyền lực, mang tính quyền lực, phù hợp với chức năng,nhiệm vụ được giao theo quy định pháp luật. Mặt khác, HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương ầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương. Cho nên, giám sát của HĐND là giám sát của cơ quan đại diện của nhân dân, do nhân dân bầu ra và được nhân dân ủy quyền thực hiện quyền lực nhà nước.
Quan niệm “giám sát của HĐND” được quy định trong Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003; Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Đồng thời có một số các nhà khoa học cũng tiếp cận tới khái niệm, có những quan điểm cơ ản như:
Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003: “HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp trong việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân địa phương” [75].
Trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 có giải thích: giám sát của HĐND ao gồm: “Giám sát của HĐND tại kỳ họp; giám sát của Thường trực HĐND; giám sát của các Ban của HĐND và giám sát của đại biểu HĐND” [73].
Trong chương III của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 quy định cụ thể nội dung mà HĐND tiến hành giám sát bao gồm: “Giám sát tổ chức hoạt động của các cơ quan do HĐND bầu ra và giám sát việc thi hành pháp luật và nghị quyết của các đối tượng chịu sự giám sát của HĐND thông qua các hình thức: xem xét báo cáo công tác của những đối tượng theo quy định pháp luật; xem xét trả lời chất vấn của những đối tượng này; tổ chức các đoàn giám sát; bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu, thông qua việc tiếp dân và theo dõi việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân gửi đến HĐND” [73].
Nguyễn Đăng Dung đưa ra quan điểm về giám sát của HĐND như sau: “Giám sát của HĐND là giám sát được ủy thác của nhân dân thực hiện quyền lực, mang tính quyền lực, là một mắt khâu, yếu tố cấu thành quyền lực nhànước, không tách rời quyền lực nhà nước, giám sát gần như toàn bộ bộ máy nhà nước, từ cấp tỉnh đến cấp cơ sở” [24, tr.150]
Căn cứ vào những quy định của pháp luật nước cộng hòa XHCN Việt Nam hiện hành và kế thừa các tư tưởng nghiên cứu của các nhà khoa học. Trên khía cạnh nghiên cứu chính trị học, luận giải về vai trò của HĐND trong tính kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương, phát huy tính dân chủ nhân dân, quyền lực thực sự thuộc về nhân dân... Tác giả đưa ra định nghĩa sau:
mặt Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước mà Nhân dân ủy quyền tiến hành theo dõi, xem xét, kiểm tra hoạt động của các cá nhân, đơn vị, tổ chức chịu sự giám sát đã làm đúng hay sai, tốt hay chưa tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, cũng như việc ban hành những nghị quyết có phù hợp với thực tiễn hay không, từ đó có những kiến nghị xử lý tránh lạm dụng quyền lực, bảo đảm quyền lực thực sự thuộc về Nhân dân”.
Theo cách tiếp cận của tác giả, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vì thế giám sát của HĐND là giám sát của cơ quan quyền lực, mang tính quyền lực, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được giao. Nói một cách khác, giám sát của HĐND là giám sát của cơ quan đại diện của Nhân dân, do Nhân dân bầu ra và được Nhân dân ủy quyền thực hiện quyền lực nhà nước. Về mặt nguyên tắc chung, giám sát của HĐND có nhiều sự tương đồng với giám sát của Quốc hội về cách thức tiến hành, đối tượng giám sát, hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát. Điểm khác biệt lớn nhất, đó là Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao.
- Mục đích giám sát của Hội đồng nhân dân:
Giám sát của HĐND cũng như giám sát của Quốc hội không chỉ mang ý nghĩa kiểm tra, xem xét hoạt động của cơ quan hành pháp mà nó còn có một ý nghĩa cao hơn, to lớn hơn về mặt chính trị và tổ chức quyền lực. Giám sát của HĐND nhằm hai mục đích, đó là kiểm tra xem đối tượng bị giám sát có thực thi đúng, đủ theo quy định của pháp luật, nghị quyết của HĐND hay không, tráchnhiệm của đối tượng giám sát trong việc thực hiện tốt và không tốt nhiệm vụ; kiểm tra xem nghị quyết của HĐND an hành có phù hợp với thực tiễn khách quan không; đánh giá tình hình thực tế có cần thiết phải ban hành nghị quyết không và ban hành nghị quyết như thế nào cho sát hợp với tình hình địa phương.
- Đối tượng giám sát của Hội đồng nhân dân:
Trên cơ sở nguyên lý xem xét đối tượng giám sát của HĐND trong mối quan hệ quyền lực đó là chủ thể có quyền với đối tượng giám sát, điều đó có thể được hiểu là đối tượng giám sát phải chịu trách nhiệm, có nghĩa vụ trước chủ thế giám sát (HĐND) tương ứng với quyền của chủ thể (HĐND). Theo quy định hiện hành, HĐND được tổ chức ở ba cấp tỉnh, huyện, xã, mỗi cấp có nhiệm vụ, quyền giám sát cụ thể phù hợp với cơ cấu tổ chức và điều kiện thực tế.
Về đối tượng giám sát, Điều 5 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 quy định “HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND cùng cấp, giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp và các Ban của HĐND cấp mình, giám sát những quyết định của UBND cùng cấp và nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp” [73, tr 13].