2.1.1.1. Khái niệm Hội đồng nhân dân
+ Quan niệm trên thế giới về cơ quan dân cử:
Nghiên cứu tổ chức bộ máy của đại đa số các quốc gia trên thế giới cho thấy, ngoài việc tổ chức các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước mang tính chất đại diện cho toàn thể quốc gia (như Quốc hội/Nghị viện, Tổng thống/Chính phủ, Tòa án v.v.), ở mỗi vùng lãnh thổ mang tính bộ phận của quốc gia, thường tồn tại các cơ quan cung ứng các loại hàng hóa, dịch vụ công cộng như giáo dục phổ thông, chăm sóc y tế, tuần tra cảnh sát, phòng cháy chữa cháy cho người dân đồng thời thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước, duy trì trật tự công cộng được gọi là chính quyền địa phương.
Theo quan niệm tác giả J.S. Mill cho rằng: “Chính quyền địa phương là những thiết chế hoặc pháp nhân đặc biệt cung cấp những dịch vụ được xác định rõ trong một lãnh thổ địa lý - hành chính tương đối nhỏ” [81, tr. 11]. Tuy nhiên, ở các quốc gia có tổ chức khác nhau thì quan niệm về chính quyền địa phương cũng không giống nhau. Chẳng hạn, ở các quốc gia tổ chức theo mô hình liên bang, chính quyền địa phương được coi là các loại chính quyền dưới cấp bang và liên ang. Trong khi đó, chính quyền địa phương ở các quốc gia đơn nhất (chẳng hạn Anh, Pháp...) được coi là chính quyền dưới cấp chính quyền trung ương. Một cách khái quát, có thể định nghĩa “chính quyền địa phương" là chính quyền được cộng đồng dân cư ở một địa phương (một đơn vị hành chính lãnh thổ) lập ra để thực hiện các công việc chung trong phạm vi lãnh thổ địa phương đó [16, tr.12].
Gắn với quan niệm về “chính quyền địa phương” ở một số quốc gia có thêm thuật ngữ “quản trị địa phương”. Tác giả Anwar Shah and Sana Shah nêu lên “Quản trị địa phương được hiểu là sự tham gia của công chúng,hướng tới sự đồng thuận, trách nhiệm giải trình, minh bạch, hiệu quả, hiệu năng, phản ứng nhanh nhạy, công bằng, quan tâm đến tất cả các đối tượng và tuân thủ pháp luật”. Theo Điều 3 Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương năm 1985 đưa ra một khái niệm được hiểu là “các quyền và khả năng của chính quyền địa phương, trong giới hạn của luật, điều tiết và quản lý một phần thực chất các công vụ thuộc trách nhiệm của mình vì lợi ích của cư dân địa phương". Tự quản địa phương được thực hiện thông qua “hội đồng gồm các thành viên được bầu cử tự do bằng các lá phiếu kín trên cơ sở phổ thông đầu phiếu, trực tiếp và bình đẳng, và có thể có cơ quan chấp hành của mình" [khoản 2 Điều 3]. Tự quản địa phương cũng có thể được hiểu là phần không gian tự do mà cộng đồng dân cư địa phương cùng ở với chính quyền địa phương của mình có thể tự ra quyết định tự tổ chức thực
hiện quyết định của mình khi phải giải quyết các vấn đề phát sinh từ địa phương.
Cách thức tổ chức tự quản địa phương trên thế giới rất đa dạng và không theo khuôn mẫu nào, có thể được hiểu chung là: “Tự quản địa phương là nguyên lý tổ chức quản trị địa phương theo đó cộng đồng dân cư địa phương được tự quyết định một cách thực chất việc giải quyết những công việc chung của cộng đồng địa phương trong khuôn khổ Hiến pháp và luật vì lợi ích chung của cộng đồng địa phương. Như vậy, nguyên lý tự quản địa phương đi liền với việc thiết lập một chính quyền địa phương có những đặc điểm cơ ản: Một là, địa phương được quản lý bởi một cơ quan dân cử; Hai là, địa phương có những thẩm quyền riêng biệt, được tự quyết và tự chịu trách nhiệm trong phạm vi thẩm quyền đó; Ba là, địa phương có những phương tiện để thực hiện quyền tự quản.
Cách thức tổ chức CQĐP ở các nước trên thế giới rất đa dạng, cùng một mô hình nhưng ở mỗi nước lại có những biến thể khác nhau cho phù hợp với điều kiện từng nước. Có nhiều cách phân chia các mô hình CQĐP trên thế giới, dưới góc độ lịch sử, có 3 mô hình CQĐP cơ ản: CQĐP không đại diện là loại chính quyền do cấp trên cử ra, không mang tính đại diện cho nhân dân ở địa phương, thường tồn tại trong nhà nước phong kiến; CQĐP bán đại diện cơ quan này cũng không do nhân dân địa phương ầu ra và thành lập với vai trò tưvấn là chính; CQĐP đại diện có cơ quan do dân ầu ra, hầu hết chính quyền các nước đang được tổ chức theo mô hình này.
Theo cách tiếp cận của tác giả trong luận án về vai trò giám sát cơ quan dân cử địa phương ở Việt Nam, tác giả tập trung nghiên cứu mô hình CQĐP đại diện có cơ quan do dân ầu ra với tiếp cận 2 mô hình chính quyền dân dân cử ở Pháp và của Cộng hòa Liên Bang Đức:
- Mô hình chính quyền dân cử ở Pháp:
Ở Cộng hoà Pháp, Hiến pháp là cơ sở pháp lý cao nhất quy định về đơn vị hành chính và nguyên tắc tổ chức Hội đồng dân cử ở Pháp. Theo điều 72 Hiến pháp 1958 của Cộng hoà Pháp, các đơn vị hành chính lãnh thổ “hoạt động theo nguyên tắc tự quản thông qua các hội đồng dân cử”. Sự tham gia của công dân với tư cách là người ầu ra các cơ quan ra quyết định là một trong những đặc trưng của các đơn vị hành chính lãnh thổ.
Phương thức quản lý thông qua Hội đồng dân cử đã trở thành căn cứ pháp lý của cơ chế tự chủ của các đơn vị hành chính lãnh thổ. Do đó, tất cả các cơ quan ra quyết định của các đơn vị hành chính lãnh thổ đều phải được
ầu ra theo phương thức phổ thông đầu phiếu. Ở Cộng hoà Pháp, các Hội đồng dân cử được thành lập ở tất cả các cấp hành chính lãnh thổ địa phương: Hội đồng xã, Hội đồng tỉnh và Hội đồng Vùng. Trong số các hội đồng được lập ra ở các cấp đơn vị hành chính lãnh thổ, Hội đồng quản trị của các cơ quan hợp tác liên xã không được ầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu. Lý do xuất phát từ quy định của điều 72 Hiến pháp 1958, trong đó các đơn vị hành chính lãnh thổ “hoạt động theo nguyên tắc tự quản thông qua các hội đồng dân cư”. Trong khi đó, hội đồng liên xã không được lập ra theo một đơn vị hành chính lãnh thổ, nên không được ầu trực tiếp.
Luật ngày 2 tháng 3 năm 1982 về chính quyền địa phương của Cộng hoà Pháp đã điều chỉnh hoạt động của Hội đồng vùng, tỉnh và xã. Đại hội hội đồng tỉnh ầu ra chủ tịch nhiệm kỳ 3
năm và các thành viên thường trực hội đồng. Thường trực có từ 4 đến 10 phó chủ tịch, trường hợp cần thiết có thêm một hoặc nhiều thành viên. Vai trò của Hội đồng là rất lớn, ởi vì Chủ tịch là người lập dự toán ngân sách của tỉnh để trình Hội đồng thông qua, sau đóthực hiện ngân sách đó. Những người đứng đầu các cơ quan chuyên môn của tỉnh điều hành hoạt động của các cơ quan đó dưới sự chỉ đạo của Chủ tịch Hội đồng tỉnh. Mặt khác Tỉnh trưởng vẫn là người được uỷ thác quyền lực của Nhà nước ở tỉnh, được Chính phủ uỷ quyền là đại diện của Thủ tướng và từng Bộ trưởng của các Bộ. Vì lý do hợp lý và hiệu quả, các dân iểu ở địa phương chỉ có một người đối thoại duy nhất để trao đổi với Nhà nước là tỉnh trưởng. Phần lớn các cơ quan hành chính Nhà nước ở cấp tỉnh như: trang thiết ị, lao động, việc làm, y tế, xã hội, thanh niên, thể thao, văn hoá… đều đặt dưới quyền trực tiếp của tỉnh trưởng. Chỉ những cơ quan sau không thuộc tỉnh trưởng: quân đội, giáo dục, thuế, tư pháp. Tỉnh trưởng có vai trò quan trọng
ởi là người tiến hành giám sát hành chính về tính hợp pháp đối với các văn ản của hội đồng tỉnh, cũng như đối với các văn ản của hội đồng xã.
- Mô hình chính quyền dân cử ở Cộng hòa Liên Bang Đức:
Cơ sở pháp lý quan trọng nhất của Đức điều chỉnh chính quyền địa phương là Hiến pháp năm 1949 và Hiến chương Châu Âu về tự quản địa phương. Trong đó, có nhiều quy định về quyền tự quản của Hội đồng địa phương và nguyên tắc đảm ảo cho quyền tự quản đó trên thực tiễn. Bên cạnh đó, mỗi ang đều có quy chế của ang, quy định về phạm vi hoạt động, trình tự hoạt động của Hội đồng xã, Hội đồng huyện trong lãnh thổ ang phù hợp với pháp luật của Bang và Liên ang.
Đối với hoạt động giám sát, Quy chế Hội đồng xã, Quy chế Hội đồng huyện có những quy định về giám sát hoạt động của Chủ tịch xã, chủ tịch huyện. Riêng đối với vùng, Vùng là đơn vị hành chính lãnh thổ cấp cao nhất dưới ang. Số thành viên của Hội đồng vùng thông thường ằng số thành viên của vùng đó trong Quốc hội ang. Thành viên Hội đồng vùng do cử tri vùng
ầu ra và hoạt động kiêm nhiệm. Hội đồng vùng mỗi năm họp ít nhất là 2 lần. Công chức và viên chức chuyên nghiệp không được tham gia Hội đồng vùng tuy nhiên Huyện trưởng, Thị trưởng, Xã trưởng được quyền tham gia Hội đồng vùng để có thể có tầm ao quát rộng hơn trong quyết định vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát hoạt động tại đơn vị hành chính mình được ầu.
Như vậy có thể thấy rằng, vai trò của cơ quan đại diện cho dân vô cùng quan trọng. Thông qua hoạt động của cơ quan này mời ảo đảm được việc thực thi được cơ chế dân chủ, ảo đảm tính minh ạch, ngăn ngừa tham nhũng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Với vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan dân cử quyết định các chủ trương, iện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng, thế mạnh, xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân trên địa àn.cơ sở pháp lý quan trọng cho tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, Hội đồng địa phương nói riêng đều trên cơ sở Hiến pháp, Luật tổ chức hoạt động của
chính quyền địa phương và ở một số nước còn là Quy chế hoạt động của Hội đồng địa phương từng cấp. Theo đó, hoạt động giám sát được quy định là một chức năng, nhiệm vụ tương ứng với vị trí pháp lý của Hội đồng địa phương từng cấp ở mô hình mỗi nước.
+ Quan niệm Hội đồng nhân dân ở Việt Nam:
Theo tác giả Trương Đắc Linh khi nghiên cứu về CQĐP có khẳng định, “khác với chế độ tự quản địa phương, CQĐP ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật (UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, thường trực HĐND, các ban của HĐND), nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước” [69, tr.7].
Ở nước ta, cơ quan đại biểu của nhân dân do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra được gọi là HĐND (cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã), đó là sự kế thừa và phát triển từ tư tưởng về tổ chức chính quyền địa phương của quốc gia khác trên thế giới, đặc biệt là chịu ảnh hưởng sâu sắc tư tưởng của Chủ nghĩa Mác – Lênin về tổ chức bộ máy nhà nước.
C. Mác khi bàn về công xã Pari, khẳng định: “Công xã Pari chính là mô hình cơ quan đại diện quyền lực nhà nước của nhân dân. Công xã bao gồm những đại biểu thành phố do đầu phiếu phổ thông ở các khu vực trong thành phố Pari bầu ra. Họ là người đại biểu thực hiện trách nhiệm về hoạt động của mình và có thể bị bãi miễn bất cứ lúc nào nếu họ tỏ ra không xứng đáng. Công xã Pari là chính quyền của nhân dân, do nhân dân trực tiếp thiết lập, hoạt động chủ yếu nhằm mục đích phục vụ nhân dân. Công việc của công xã cũng là công việc của nhân dân” [15, tr. 91 - 92]. Có thể khẳng định rằng, Công xã Pari là một hình thức thể hiện tính dân chủ mới khi mà quyền lực thực sự thuộc về nhân dân. Tổng kết kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của Công xã Pari, C. Mác còn cho rằng, “Công xã Pari không chỉ là một hình thức tổ chức lực lượng giai cấp công nhân thể hiện quyền thống trị mà còn là hình thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhân dân” [15, tr. 93 - 94].
Trung thành với những nguyên lý cơ của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, Đảng và Nhà nước Việt Nam trong quá trình lãnh đạo công cuộc xây dựng và phát triển đất nước đã luôn quan tâm việc xây dựng cơ quan đại diện quyền lực nhân dân, đặt ra yêu cầu phải không ngừng đổi mới tổ chức, hoạt động của HĐND nhằm phát huy vai trò, vị trí của HĐND trong bộ máy nhà nước và trong hệ thống chính trị, để các cơ quan này thực sự là cơ quan quyền lực, hoạt động có thực quyền, hiệu lực, hiệu quả, làm tốt vai trò đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương.
Từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, với sự ra đời của nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa (nay là nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam), bộ máy chính quyền địa phương nước ta đã trải qua nhiều thời kỳ xây dựng và phát triển. Mặc dù cách thức tổ chức và
hoạt động của HĐND có lúc khác nhau phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh cụ thể, nhưng xuyên suốt một nguyên lý cơ ản và thống nhất đã được xác định trong các bản Hiến pháp và trong các văn ản pháp luật khác, đó là HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương ầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, thay mặt nhân dân quyết định những vấn đề quantrọng liên quan đến đời sống xã hội của nhân dân; bầu ra cơ quan hành chính ở địa phương - cơ quan chấp hành của HĐND.
Tại Điều 113 Hiến pháp năm 2013 quy định về HĐND như sau: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [57, Điều 113].
Từ những quan điểm trên, tác giả khẳng định: “HĐND là một cơ quan dân cử ở địa phương gồm một tập thể người đại diện cho một số lượng người dân sống trên một địa bàn lãnh thổ với có đủ các thành phần dân tộc, tôn giáo, giới tính, độ tuổi, trình độ,… hoạt động theo các nhiệm kỳ và tham gia thực hiện kiểm soát các công việc trên địa bàn dân cư; là cầu nối thực thi những đường lối, chủ trương của Trung ương tới cấp cơ sở và Nhân dân, nhằm phát huy quyền lực thực sự thuộc về Nhân dân”.
2.1.1.2. Chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân trên thế giới và ở Việt Nam + Chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương trên thế giới:
Theo mô hình của Anh, Hội đồng địa phương vừa làm chức năng của HĐND lẫn chức năng của UBND. Các Hội đồng địa phương ở Anh thường thành lập rất nhiều các Ban của mình để quản lý và điều hành công việc. Do đó, có thể gọi chính quyền địa phương ở Anh là “nhà nước của các Ban” hay “điều hành bằng các Ban”. Các Ủy ban xem xét mọi vấn đề của địa phương và đưa ra các kiến nghị để Hội đồng thông qua thành quyết định. Chủ nhiệm các Ban là những người thực sự có quyền. Một số Sở và Phòng chuyên môn cũng được thành lập, nhưng đều trực thuộc Hội đồng.
Nước Mỹ hiện nay có tới 4 mô hình tổ chức: Hội đồng và thị trưởng mạnh; Hội đồng và Thị trưởng yếu; Ban quản đốc cùng với Hội đồng do dân bầu ra; và Uỷ ban và Hội đồng cùng do dân bầu ra. Những đô thị Mỹ trên 5 ngàn dân số đều có hình thức Hội đồng với Thị trường. Dưới hình thức là “Thị trưởng mạnh thế”, Hội đồng thành phố và Thị trưởng đều trực tiếp do cử tri bầu ra. Thị trưởng thi hành việc kiểm soát chặt chẽ các nhân viên chấphành trong nền hành chính đô thị và thường có trách nhiệm soạn thảo ngân sách hàng năm.
Ở mô hình Xô viết, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan chính quyền địa phương là quyền lực nhà nước thuộc về mình bầu ra, có quyền quyết định các vấn đề quan trọng có liên quan đến nhân dân trong vùng lãnh thổ địa phương và giám sát các quyết định đó. Xô Viết địa phương được gọi cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước ở địa phương, có trách nhiệm tổ chức thực