4. Dự kiến kết quả nghiên cứu
2.1.4 Giới hạn của quyền được thông tin của công dân
QĐTT là một quyền có giới hạn, giới hạn này chính là phạm vi những thông tin mà công dân không thể tiếp nhận hoặc không thể yêu cầu cung cấp thông tin. QĐTT của công dân cho phép công dân được tiếp cận các hồ sơ, tài liệu của cơ quan nhà nước nhưng không phải bất kỳ loại hồ sơ, tài liệu nào cũng được phép tiếp cận. Hiểu theo cách thông thường thì các thông tin này phải có khả năng tiếp cận đối với các thành viên của cộng đồng trừ khi có một lợi ích công cộng, lợi ích cá nhân khác quan trọng hơn đòi hỏi những thông tin đó phải được giữ bí mật37. Vấn đề được đặt ra là cần phải có đầy đủ các cơ sở pháp lý để giải quyết được mối quan hệ giữa thông tin có thể tiếp cận và thông tin không thể tiếp cận được.
Mỗi quốc gia đều đặt ra các trường hợp ngoại lệ hay trường hợp miễn trừ mà khi rơi vào trường hợp này thì cơ quan nhà nước có quyền không công khai hoặc từ chối cung cấp thông tin. Việc quy định các ngoại lệ cho thấy QĐTT chỉ bị giới hạn trong những trường hợp do pháp luật quy định, cơ quan nhà nước không được quyền không công bố hoặc từ chối cung cấp thông tin mà không có lý do chính đáng. Trong các loại thông tin thuộc phạm vi miễn trừ cung cấp, các nước đều xếp an ninh quốc gia (quốc phòng, an ninh), hay bí mật đời tư, các thông tin về hoạch định chính sách phát triển khoa học, các lợi ích kinh tế của quốc gia thuộc mức độ bảo vệ cao nhất, cụ thể các loại thông tin sau:
37
Tony Mendel (2009), Báo cáo đánh giá so sánh pháp luật về tiếp cận thông tin, Hội thảo quốc tế xây dựng Luật tiếp cận thông tin tại Việt Nam”, Hà Nội , tr. 4.
+ thông tin về an ninh quốc gia, quốc phòng và các quan hệ quốc tế; + thông tin liên quan đến bí mật cá nhân, an toàn cá nhân;
+ tài liệu về phòng ngừa, điều tra hoặc khởi tố vụ án hình sự; + thông tin liên quan đến bí mật thương mại và lợi ích kinh tế;
+ thông tin nội bộ đang trong quá trình chuẩn bị chưa được chính thức phê chuẩn hoặc thông qua 38.
Ngoài ra, các quốc gia còn đặt ra một số trường hợp miễn trừ khác như: (1) thông tin mà việc cung cấp sẽ gây ảnh hưởng xấu đến trật tự an toàn xã hội, tính mạng, sức khỏe, môi trường… Ví dụ việc cung cấp địa điểm sinh sống của các loài động, thực vật quý hiếm có thể làm ảnh hưởng đến môi trường sống của chúng vì dựa trên thông tin đó người ta có thể tìm đến thăm quan, đánh bắt, chặt phá, hủy hoại môi trường; (2) thông tin mà việc cung cấp sẽ gây ảnh hưởng xấu đến nền kinh tế, chính sách tài chính, tiền tệ của quốc gia. Điển hình của trường hợp này là việc rò rỉ thông tin xăng lên giá, kết quả là người dân đổ xô đi mua xăng về dự trữ, gây tâm lý không hay trong xã hội và ảnh hưởng đến nền kinh tế do các cá nhân, tổ chức đầu cơ xăng, đợi lên giá bán ra kiếm lợi nhuận; (3) thông tin có thể gây ảnh hưởng tiêu cực đến mối quan hệ ngoại giao giữa các quốc gia với nhau và với các tổ chức quốc tế; (4) thông tin nếu tiết lộ sẽ ảnh hưởng đến công tác điều tra, truy tố, xét xử, thực thi pháp luật… Quy định này nhằm bảo đảm không cản trở hoạt động của cơ quan làm nhiệm vụ điều tra, truy tố, xét xử và quá trình đấu tranh ngăn ngừa, phòng chống tội phạm, bảo đảm tội phạm phải được phát hiện, ngăn ngừa và xử lý theo quy định của pháp luật.
Việc xác định giới hạn QĐTT liên quan chặt chẽ đến bí mật nhà nước. Hiện nay, có nhiều quốc gia thường ban hành một luật riêng về bí mật nhà nước để Luật về QĐTT viện dẫn đến. Tuy nhiên, rất nhiều quốc gia đã thực hiện hoạt động quản lý của mình trong vòng bí mật, và ngay cả các nước được đánh giá là dân chủ vẫn thường thực hiện hoạt động của mình ngoài tầm quan sát của nhân dân khi tìm mọi lý do để đưa các loại thông tin này thuộc bí mật quốc gia hay vì trật tự công cộng. Điều này đã tạo nên tình trạng lạm quyền, vì các cơ quan nhà nước có thể ấn định theo ý chí của mình các loại thông tin nào mà công chúng không thể tiếp cận mà không cần xem xét bản chất của thông tin.
Dĩ nhiên, nước nào cũng có những bí mật “thiêng liêng” liên quan đến an ninh, quốc phòng... nhưng việc “bí mật” những thông tin quản lý nhà nước đơn thuần sẽ là “cánh cổng rộng mở” cho tham ô, bất công và bất bình. Cần thấy rằng, tham nhũng gia tăng ở những nơi bí mật, tránh nơi công cộng, vì vậy có thể dễ dàng nhận thấy những gì không công khai sẽ là mầm mống của tham nhũng. “Bản năng” giữ rịt thông tin thường mọc rễ trong những môi trường bí mật, cho phép các quan chức trở nên “bất khả xâm phạm”, chẳng phải giải trình gì với ai, chính là một khó khăn cần vượt qua.
38
Luật mẫu về tự do thông tin (Article 19, A Model Freedom of Information Law) (2001), trang 14-17, London, tại http://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf (Truy cập ngày 20.7.2012).
Chính văn hóa bảo mật đó làm chậm bước mở cửa của xã hội39, làm ngăn cản sự phát triển của xã hội.
Việc xác định giới hạn của QĐTT cũng có liên hệ mật thiết với quyền riêng tư. Hai vấn đề này có những vùng chồng lấn nên có thể dẫn đến các xung đột. Cơ quan nhà nước có quyền và trách nhiệm thu thập một lượng lớn các thông tin cá nhân và thỉnh thoảng cho phép tiếp cận các thông tin dựa trên các lý do rất đa dạng. Người yêu cầu tiếp cận có thể bao gồm các phóng viên đấu tranh cho sự minh bạch, các cá nhân yêu cầu việc giải trình quá trình đưa ra các quyết định, các nhà lịch sử và các trung tâm học thuật nghiên cứu các sự kiện hiện tại và các sự kiện không thuộc về hiện tại...
Xung đột giữa hai luật điều chỉnh các quyền này thường phát sinh do thiếu thống nhất trong việc xác định đối tượng được bảo vệ, như trường hợp thông tin cá nhân, thông tin tài sản của các cán bộ, công chức có được coi là riêng tư hay không. Ngày nay, các thông tin liên quan đến cá nhân đang ngày càng trở nên quan trọng hơn khi mà các thông tin được lưu trữ trong các dữ liệu điện tử nên việc bị công khai ngày càng tăng lên khi được truyền tải trên các trang thông tin điện tử. Tuy nhiên, nhiều luật về QĐTT và luật bảo vệ dữ liệu vẫn còn mơ hồ, thiếu chính xác và không đưa ra được một ranh giới thích hợp về việc những thông tin nào nên được coi là thông tin cá nhân. Điều này thường được áp dụng một cách thái quá khi sử dụng quyền riêng tư làm cơ sở để không cho phép tiếp cận thông tin. Ở Hoa Kỳ, Chính phủ thường lấy quyền riêng tư là cơ sở để từ chối công bố tên của các cá nhân vừa bị bắt giữ trong các cuộc điều tra về khủng bố (thường gây rất nhiều tranh cãi). Ở Nhật Bản, một đạo luật về bảo vệ thông tin cá nhân được trích dẫn làm cơ sở để giữ bí mật thông tin có liên quan đến các quan chức. Vương quốc Anh giữ bí mật về các chi phí và các thông tin về các chuyến công du của các thành viên Quốc hội. Trên thực tế, trong nhiều trường hợp, ngay cả khi nhận thấy việc công bố thông tin có thể tổn hại đến quyền riêng tư của công dân, tòa án nhiều nước vẫn nghiêng về QĐTT bằng cách buộc cơ quan nhà nước công bố thông tin, nhưng không công bố tên tuổi cá nhân liên quan. Do đó, nếu cơ quan nhà nước từ chối cung cấp thông tin với lý do bảo vệ quyền riêng tư, đây vẫn có thể là cơ sở để khiếu nại40.
Như vậy, việc xác định giới hạn các loại thông tin phải công khai, phải cung cấp và không công khai luôn là vấn đề khó khăn của bất kỳ quốc gia nào. Nếu công khai hóa nhiều thông tin thì chính quyền minh bạch hơn tuy nhiên thường đòi hỏi một sự cân bằng khéo léo giữa các nhóm quyền lợi vì ngay cả chính quyền công khai và minh bạch nhất cũng cần phải có một phần nào bí mật và kín đáo thì mới hoạt động hiệu quả được. Chính quyền công khai có ưu điểm là làm cho việc phân định trách nhiệm rõ hơn và sự tham gia dân chủ dễ dàng hơn, tuy nhiên, điều này đôi khi cũng có thể làm phương hại tới các trị giá xã hội được mọi người trân trọng như quyền riêng tư của cá nhân.
39
Danh Đức (2006), Ngày quốc tế “quyền được biết”, Báo Tuổi Trẻ cuối tuần.
40