4. Dự kiến kết quả nghiên cứu
2.2. Các văn bản pháp luật quốc tế về quyền được thông tin của công dân
2.2.1 Các văn kiện của Liên hợp quốc
Trong Tuyên bố của Đại hội đồng Liên hợp quốc (Nghị quyết 59 ngày 4 tháng 12 năm 1946), quyền tự do thông tin được nhìn nhận như một quyền cơ bản: “Tự do thông tin là quyền cơ bản của con người và là nền tảng cho tất cả các quyền tự do được Liên hợp quốc tôn vinh”.
Tuyên bố nhân quyền thế giới (UDHR), do Đại hội đồng Liên hợp quốc ban hành năm 1948 được nhìn nhận như một tuyên bố chủ đạo về nhân quyền quốc tế. Điều 19 của Tuyên bố này có giá trị như là một tập quán quốc tế, đã đưa ra và đảm bảo về quyền tự do thông tin như sau: “Mọi người đều có quyền tự do ngôn luận và bày tỏ ý kiến; kể cả tự do bảo lưu quan điểm mà không bị can thiệp; cũng như tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền bá các ý tưởng và thông tin bằng bất kỳ phương tiện truyền thông nào, và không giới hạn về biên giới”.
Điều 19 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (1966) ghi nhận lại Điều 19 của Tuyên bố 1948 nhưng cụ thể hơn51: “2. Mọi người đều có quyền tự do ngôn luận. Quyền này bao gồm tự do tìm kiếm, tiếp nhận, và truyền đạt mọi thông tin, ý kiến, không phân biệt lĩnh vực, hình thức tuyên truyền bằng miệng, bằng bản viết, in, hoặc dưới hình thức nghệ thuật, thông qua bất kỳ phương tiện thông tin đại chúng nào tùy theo sự lựa chọn của họ…”. “Việc thực hiện các quyền trong khoản 2 của Điều này đi kèm với trách nhiệm và nghĩa vụ đặc biệt. Quyền này, do đó, có thể bị những hạn chế nhất định, nhưng phải là những hạn chế được quy định trong luật và cần thiết: (a) Để tôn trọng quyền hoặc uy tín của người khác; (b) Để bảo vệ an ninh quốc gia hoặc trật tự công cộng, hoặc y tế hoặc đạo đức công cộng”.
2.2.2 Các văn kiện của các tổ chức quốc tế và khu vực
Sau hai công ước quốc tế kể trên, ở cấp độ khu vực và quốc gia, QĐTT được quy định trong Công ước nhân quyền Châu Âu (ECHR), Công ước nhân quyền Châu Mỹ (ACHR), và trong Chương trình hành động chống tham nhũng dành cho khu vực Châu Á – Thái Bình Dương52. Các văn kiện này đã ghi nhận QĐTT dưới nhiều góc độ, định
51
Viện Nghiên cứu Quyền con người (2007), Các văn kiện quốc tế và luật của một số nước về tiếp cận thông tin,
NXB. Công an nhân dân, Hà Nội, tr.17.
52
nghĩa khác nhau nhưng đều chung mục đích: bảo đảm rằng công chúng và các phương tiện truyền thông được tự do tiếp nhận và phổ biến thông tin về các vấn đề tham nhũng một cách phù hợp với pháp luật trong nước53… Cụ thể:
- Khối các nước trong Cộng đồng Châu Âu (EU) tuy chưa có một văn bản quy định riêng về QĐTT nhưng các văn bản chung cũng dành những điều luật cụ thể quy định về QĐTT, như Điều 1 của Công ước EU, Điều 255 công ước EC, 200154. Sau đó, năm 2002, Ủy ban Bộ trưởng của Hội đồng Châu Âu thông qua Nghị quyết thừa nhận tầm quan trọng của tiếp cận thông tin và kêu gọi các quốc gia thông qua pháp luật trong nước bảo đảm QĐTT. Tháng 11 năm 2008, Hội đồng Châu Âu thông qua một điều ước ràng buộc pháp lý về tiếp cận thông tin, Công ước về tiếp cận tài liệu chính thức. Sự kiện này là một bước phát triển rất quan trọng của QĐTT.
Về phần mình, Tòa án nhân quyền Châu Âu đã từng từ chối công nhận QĐTT như là một khía cạnh của quyền tự do biểu đạt. Tuy nhiên, ngày 14/4/2008, trong một vụ kiện rất có ý nghĩa - vụ Társaság A Szabadságjogokért kiện Hung-ga-ri -, Tòa án đã đi ngược lại lập trường trước đây của mình. Theo đó, Tòa cho rằng tổ chức phi chính phủ trong nước có QĐTT về khiếu nại của một nghị sĩ trước Tòa án hiến pháp liên quan đến các chỉnh sửa gần đây đối với quy định về các tội liên quan đến ma túy trong Bộ luật hình sự. Tòa án Châu Âu cho rằng đây là một vấn đề về lợi ích công và việc không cung cấp thông tin sẽ cản trở tranh luận cởi mở trong dư luận. Mặc dù không dùng ngôn ngữ có tính khẳng định trực tiếp nhưng phán quyết này vẫn là một sự khẳng định rõ ràng về QĐTT.
- Ở các quốc gia Khối thịnh vượng chung (Commonwealth): Tháng 3 năm 1999, Ban thư ký Khối thịnh vượng chung đã lập Nhóm chuyên môn của Khối thịnh vượng chung để bàn về vấn đề quyền tự do thông tin. Nhóm chuyên môn đã thông qua một văn bản đưa ra những nguyên tắc cơ bản và mang tính chỉ đạo về quyền được biết và tự do về thông tin như là quyền cơ bản của con người, trong đó: “sự tự do thông tin được bảo đảm thực thi như là một quyền pháp lý cho phép mỗi cá nhân có được các báo cáo và thông tin của các cơ quan hành pháp, lập pháp và tư pháp của nhà nước…”.
- Tại Châu Mỹ, Công ước nhân quyền của Châu Mỹ (American Convention on Human rights)55 ghi nhận: “tự do thông tin được hiểu như là quyền cơ bản của con người, quyền này quan trọng đối với một xã hội tự do tương tự như quyền tự do thể hiện” (Điều 13). Tòa án nhân quyền liên Mỹ (Inter-American court of human rights) cũng giải thích Điều 13 rằng: “như vậy bất kỳ ai được Hiệp định này điều chỉnh không chỉ có quyền và tự do thể hiện quan điểm mà còn có quyền tự do tìm kiếm, tiếp nhận và phổ biến thông tin cũng như ý kiến về mọi thứ”. Đó là vụ án Marcel Claude Reyes
53
Các văn kiện quốc tế và luật của một số nước về tiếp cận thông tin (2007), NXB công an nhân dân, tr. 30.
54
Herke Kranenb, Wim Voerm (2005), Tiếp cận thông tin ở Liên minh Châu Âu - một phân tích so sánh giữa pháp luật Cộng đồng Châu Âu và các nước thành viên (Access to information in EU: a comparative Analysis of EC and Member State legislation), Europa Law Publishing, ISBN 90-7687I-46-9.
55
et al kiện Chi-lê, liên quan đến đơn kiện của một nhóm những người bảo vệ môi trường đòi tiếp cận thông tin liên quan đến một dự án khai thác gỗ quy mô lớn. Đây là một chiến thắng lớn của những người đấu tranh cho QĐTT. Tòa án liên Mỹ đã phán quyết rằng quyền tìm kiếm và tiếp nhận thông tin, như được Điều 13 Công ước nhân quyền liên Mỹ bảo vệ (quy định tại Điều này rất giống quy định tại Điều 19 Công ước ICCPR), bao gồm quyền yêu cầu và được cung cấp thông tin bởi các cơ quan nhà nước. Tòa án đã lập luận rằng: Điều 13 của Công ước bảo vệ quyền của tất cả các cá nhân được yêu cầu tiếp cận thông tin mà nhà nước nắm giữ, với những trường hợp ngoại lệ được quy định hạn chế trong Công ước. Do vậy, Điều này bảo vệ quyền của cá nhân tiếp nhận những thông tin này và nghĩa vụ tích cực của nhà nước là phải quy định về quyền đó... Thông tin nên được cung cấp mà không cần chứng minh lợi ích trực tiếp hoặc mối liên hệ cá nhân như là điều kiện để được cung cấp (đoạn 77)56.
- Ở Cộng đồng quốc gia Châu Phi, Ủy ban quyền con người và quyền dân tộc của châu Phi họp tại Banjul (Gambia) đã thông qua Tuyên bố về những nguyên tắc cơ bản của sự tự do thể hiện ở châu Phi57 vào tháng 10 năm 2002, theo đó, tự do thông tin được xác định ở Điều 4 như sau: “Những đại diện cộng đồng nắm giữ những thông tin không chỉ cho bản thân họ mà họ còn là người trông coi lợi ích của cộng đồng và mỗi công dân đều có quyền tiếp cận những thông tin, vấn đề được pháp luật xác nhận bằng cách định nghĩa rõ ràng”.
Trong khuôn khổ hoạt động của Liên hợp quốc, các Báo cáo viên đặc biệt của Liên hợp quốc về tự do tư tưởng và tự do biểu đạt không ngừng dẫn chiếu đến quyền cơ bản được tiếp cận thông tin của các cơ quan nhà nước; ví dụ như năm 2002, Báo cáo viên đặc biệt của LHQ, cùng với Đại diện của OSCE về tự do truyền thông và Báo cáo viên đặc biệt của OAS58 về tự do biểu đạt, đã thông qua một nghị quyết, trong đó nêu rõ: “QĐTT là một quyền con người cơ bản cần được thực hiện ở cấp độ quốc gia thông qua một hệ thống toàn diện các đạo luật (chẳng hạn các đạo luật tự do thông tin) dựa trên nguyên tắc cởi mở tối đa và trên giả định rằng tất cả thông tin đều phải được tiếp cận chỉ ngoại trừ những ngoại lệ rất hạn hẹp”.
Ủy ban của Liên hợp quốc về quyền con người mặc dù chưa có những phát biểu ý nghĩa như trên nhưng cũng đã kêu gọi các quốc gia cân nhắc chủ đề này và thậm chí còn khuyến nghị các quốc gia cân nhắc nghiên cứu một bộ các nguyên tắc về tiếp cận thông tin, được biết dưới tên gọi Quyền được biết của công chúng: Các nguyên tắc của pháp luật về tự do thông tin.
Các văn bản pháp lý khác liên quan đến QĐTT của công dân
56
Marcel Claude Reyes et al v Chile, Inter - American court of human rights, Report No.12.108, 8 July 2005, www.article19.org/pdfs/.../inter-american-court-claude-v.-chile.pdf(Truy cập ngày 20.3.2012).
57
Tên tiếng Anh: Declaration of Principles on Freedom of Expression in Africa.
58
Các tuyên bố và quan điểm nêu trên về quyền thông tin được ủng hộ bởi rất nhiều quy định pháp lý quốc tế khác; các quy định này đã đề cập về QĐTT trong các lĩnh vực như Công ước quốc tế về quyền trẻ em năm 1989, Công ước về tiếp cận thông tin, sự tham gia của công chúng trong việc ra quyết định và tiếp cận tư pháp trong các vấn đề về môi trường năm 1998, Công ước quốc tế về chống tham nhũng năm 2003, Công ước nhân quyền Châu Âu (ECHR), Công ước nhân quyền Châu Mỹ (ACHR), Chương trình hành động chống tham nhũng dành cho khu vực Châu Á, Tuyên bố Rio về môi trường và Phát triển 1992, Công ước về tiếp cận thông tin, sự tham gia của công chúng trong việc ra quyết định và tiếp cận tư pháp trong các vấn đề về môi trường năm 1998, Công ước về tiếp cận thông tin, tham gia của công chúng vào quá trình ra quyết định và tiếp cận công lý đối với các vấn đề môi trường (hay còn gọi là Công ước Aarhus)59 1998.
Với tất cả các nội dung nêu trên, có thể nói trong luật pháp quốc tế đã có một hệ thống các quy định cho thấy ý tưởng về QĐTT như là một quyền con người cơ bản đang ngày càng có ảnh hưởng mạnh mẽ hơn. Các Công ước kể trên đều đặt các quốc gia dưới nghĩa vụ tôn trọng các nguyên tắc của tự do thông tin; tuy nhiên, vẫn cần phải có một đạo luật riêng biệt về tự do thông tin hoặc luật tự do tiếp cận thông tin vì hai lý do sau: (1) ở nhiều quốc gia nghĩa vụ tuân thủ hiệp ước có thể không được thi hành một cách trực tiếp bởi pháp luật quốc gia; (2) cần thiết lập một cơ chế về QĐTT để đảm bảo quyền này được thi hành trên thực tế, bao gồm các quy tắc cụ thể, chi tiết và các trình tự cần thiết.