luật về quản lý chất
l−ợng DAĐT xây
dựng còn ch−a đầy đủ,
đồng bộ
Việc tuân thủ các
quy định pháp luật
còn yếu kém
Năng lực của các
chủ thể liên quan
đến quản lý
DAĐT xây dựng
còn yếu
này có thể thấy đ−ợc qua một số dự án sử dụng vốn nhà n−ớc và qua báo cáo của các cơ quan chức năng.
Dự án đ−ờng Hồ Chí Minh: Công trình lớn, thất thoát cũng lớn (theo báo Thanh niên số ra ngày 31/10/2006)
Công trình đ−ờng Hồ Chí Minh, với tổng chiều dài lên tới 3.167 km từ Pắc Bó (Cao Bằng tới Đất Mũi, Cà Mau). Tổng mức đầu t− cho riêng giai đoạn I, theo dự tính của Bộ Giao thông vận tải (tính theo thời giá năm 2004, thời điểm dự án tổng thể đ−ờng Hồ Chí Minh đ−ợc thông qua tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XI) đ lên tới 15.468 tỷ đồng (giai đoạn II: 18.168 tỷ đồng). Theo kết luận của Thanh tra Chính phủ, công trình lớn nh− đ−ờng Hồ Chí Minh vẫn lặp lại yếu kém th−ờng thấy trong nhiều năm qua ngay từ khâu khảo sát, thiết kế gây thất thoát, lng phí và sử dụng sai mục đích nhiều trăm tỷ đồng. Khâu nghiệm thu, thanh toán dự án đ−ờng Hồ Chí Minh (giai đoạn I) có không ít sai phạm. Tổng số tiền phải xử lý lên tới trên 361 tỷ đồng. Trong số này, có tới gần 68,2 tỷ đồng là số tiền đ nghiệm thu, phê duyệt, đ chấp nhận thanh toán không đúng quy định cho các nhà thầu; 4 tỷ đồng do lng phí trong việc thi công lại một số hạng mục; 35,84 tỷ đồng là số tiền các nhà thầu chính thu phí nh−ợng thầu trái quy định và chi phí rà phá bom mìn đ đ−ợc thanh toán sai về khối l−ợng và đơn giá; 22,24 tỷ đồng tăng vốn đầu t− do thay đổi thiết kế kỹ thuật không phù hợp với quy hoạch tổng thể đoạn đ−ờng Thanh Hóa - Nghệ An; 230,9 tỷ đồng do vận dụng sai chế độ chính sách, áp dụng sai hệ số, sử dụng không đúng nguồn vốn đầu t− cho dự án.
Dự án cầu Rạch Sông Sáng thuộc ph−ờng 3, 4 quận 8 thành phố Hồ Chí Minh: Theo Ban QLDA đầu t− xây dựng Q.8 - chủ đầu t− dự án, chiếc cầu này nằm trong DAĐT xây dựng đ−ờng nối Chánh H−ng - rạch Sông Sáng. Dự án nâng cấp, mở rộng hơn 1.600m đ−ờng Tạ Quang Bửu và xây cầu mới qua rạch Sông Sáng với kinh phí gần 19 tỷ đồng; khởi công từ tháng 11-2001 và theo kế hoạch hoàn thành đầu năm 2003. Sau tám năm thi công, đến năm 2009 dự án hoàn thành, tổng mức đầu t− dự án từ 19 tỷ đồng tăng lên 119 tỷ đồng.
Theo văn bản của UBND Thành phố Hồ Chí Minh gửi Bộ Kế hoạch và Đầu t−, báo cáo tình hình thực hiện công tác giám sát đánh giá đầu t− 6 tháng đầu năm 2006 trên địa bàn thành phố thì qua giám sát, trong tổng số 3.002 dự án đang thực hiện, bao gồm 681 dự án thuộc nguồn vốn ngân sách tập trung của thành phố và 2.421 dự án thuộc nguồn vốn phân cấp và ngân sách của quận huyện, doanh nghiệp thì có đến 2.250 dự án (chiếm 75%) phải điều chỉnh và có vi phạm, gây lng phí. Trong đó có 2.228 dự án chậm tiến độ do v−ớng công tác bồi th−ờng, giải phóng mặt bằng hoặc phải lập dự án lại, hoặc có sai sót phải điều chỉnh lại thiết kế kỹ thuật. Có 7 dự án sau
khi triển khai mới phát hiện không phù hợp quy hoạch và 15 dự án khác sau khi thẩm tra phát hiện có chất l−ợng xây dựng quá kém.
Theo ([4], [5]) báo cáo số 2458/BKHĐT-GSTĐĐT ngày 21/04/2011 của Bộ Kế hoạch và Đầu t−, trong số 13.252 DAĐT XDCT sử dụng 30% vốn nhà n−ớc trở lên đ−ợc giám sát, đánh giá trong năm 2010 có tới 316 dự án có thất thoát, lng phí vốn đầu t− (chiếm 2,39% số dự án đ−ợc đánh giá). Các dự án có thất thoát, lng phí vốn đầu t− chủ yếu xảy ra ở các dự án nhóm C và B do các địa ph−ơng quản lý. Số dự án phải điều chỉnh vốn đầu t− là 3.641 dự án trên tổng số 13.252 dự án đ−ợc đánh giá (chiếm 27,48% số dự án đ−ợc đánh giá). Các dự án phải điều chỉnh vốn đầu t− xảy ra chủ yếu ở các dự án nhóm C (2.936 dự án, chiếm 80,7% số dự án phải điều chỉnh vốn đầu t−). Năm 2009, cũng theo báo cáo giám sát, đánh giá đầu t− của Bộ Kế hoạch và Đầu t−, trong số 19.956 DAĐT XDCT sử dụng vốn nhà n−ớc đ−ợc đánh giá trong năm có tới 2.731 dự án phải điều chỉnh vốn đầu t− (chiếm 13,7% số dự án đ−ợc đánh giá). Chỉ tính riêng 6 tháng đầu năm 2011 cũng có tới 89 dự án sử dụng vốn nhà n−ớc có lng phí, thất thoát.
Trong khâu nghiệm thu thanh toán cũng có những vấn đề sai sót nh− CĐT không chấp hành các quy định trong nghiệm thu, thanh toán. Nghiệm thu v−ợt khối l−ợng thực hiện, thanh toán trùng lặp,... Theo số liệu của thanh tra Bộ Xây dựng cho thấy trong thời gian qua đ có không ít dự án mắc phải những sai sót nàỵ Đơn cử nh− trong kết luận thanh tra dự án thủy lợi Ph−ớc Hòa trên địa bàn hai tỉnh Bình Ph−ớc, Bình D−ơng đ−ợc đăng tải trên Báo Xây dựng ngày 22/04/2011 cho thấy ở dự án này, CĐT đ “Nghiệm thu thanh toán tr−ớc khối l−ợng 20.000 m3 đất đào và 2.583,754 triệu đồng, nghiệm thu giá trị trùng lắp 889,172 triệu đồng; nghiệm thu v−ợt giá trị dự phòng trong hợp đồng đ ký 10.677,180 triệu đồng nh−ng không xin ý kiến ng−ời quyết định đầu t−”.
Theo số liệu tổng kết 5 năm (2006-2010) thực hiện công tác thanh tra trong lĩnh vực quản lý vốn đầu t− xây dựng, Bộ Tài chính cho biết, Thanh tra Tài chính đ thực hiện 265 cuộc thanh tra và phát hiện nhiều sai sót. Các sai sót xảy ra ở nhiều khâu từ công tác chuẩn bị đầu t−, đấu thầu, thực hiện đầu t−, bố trí vốn, phê duyệt tổng mức đầu t−, phê duyệt dự toán, công tác đấu thầu, tạm ứng, nghiệm thu thanh toán,... đến quyết toán công trình hoàn thành ở một số dự án. Tổng số tiền sai phạm trên 30.000 tỷ đồng (Thanh tra Bộ Tài chính phát hiện 30.098 tỷ đồng, thanh tra tài chính địa ph−ơng phát hiện 150 tỷ đồng).
Ngoài những dự án, những số liệu tổng kết nêu trên, còn rất nhiều dự án khác cũng có tình trạng quản lý chi phí không tốt, dẫn tới lng phí, thất thoát hoặc phải điều chỉnh tổng mức đầu t− đ đ−ợc đ−a tin trên báo chí, đ−ợc nêu trong các báo cáo
thanh tra của các Bộ, các Sở Xây dựng trong cả n−ớc. Qua các thông tin trên có thể thấy việc quản lý chi phí ch−a tốt xảy ra ở nhiều nơi và ở tất cả các giai đoạn của quá trình đầu t− dự án.
2.3.2.2 Phân tích nguyên nhân của những tồn tại trong quản lý chi phí dự án đầu t− xây dựng công trình sử dụng vốn nhà n−ớc
Yếu kém, tồn tại trong quản lý chi phí DAĐT XDCT sử dụng vốn nhà n−ớc đ−ợc đánh giá từ góc độ hiệu quả đầu t−. Việc quản lý chi phí DAĐT xây dựng để xảy ra lng phí, thất thoát vốn đầu t−, v−ợt chi phí so với dự kiến đều đ−ợc coi là biểu hiện của quản lý yếu, kém. Qua phân tích thực trạng quản lý chi phí DAĐT XDCT sử dụng vốn nhà n−ớc thời gian qua cho thấy có những tồn tại chủ yếu sau trong quản lý chi phí:
ở khâu chủ tr−ơng đầu t−: Xác định sai chủ tr−ơng đầu t−, dẫn đến đầu t− không có hiệu quả, hoặc hiệu quả đầu t− kém, không ít nhà máy do xác định sai chủ tr−ơng đầu t− dẫn tới khi đ−a vào hoạt động không có nguyên liệu và để khắc phục tình trạng này phải di chuyển hoặc bỏ nhà máy dẫn đến thất thoát, lng phí nghiêm trọng.
ở khâu triển khai và điều hành kế hoạch đầu t− hàng năm: Bố trí danh mục các DAĐT quá phân tán, dàn trải, không sát với tiến độ thi công của dự án đ đ−ợc phê duyệt; bố trí kế hoạch đầu t− cho dự án không đủ điều kiện dẫn đến kéo dài thời gian thi công, chậm đ−a vào sử dụng làm giảm hiệu quả đồng vốn đầu t−; bố trí kế hoạch đầu t− chỉ chú trọng kế hoạch khối l−ợng, không xây dựng kế hoạch vốn dẫn đến mất cân đối giữa kế hoạch khối l−ợng và kế hoạch vốn, tạo ra hiện t−ợng thừa, thiếu vốn giả tạo cho các dự án; bố trí kế hoạch đầu t− hàng năm cho các dự án không theo sát tiến độ đầu t− thực hiện dự án đ đ−ợc cấp thẩm quyền phê duyệt trong quyết định đầu t−.
ở khâu khảo sát, thiết kế: Khảo sát không đảm bảo chất l−ợng, ch−a đủ mẫu, ch−a sát với thực tế hoặc không đúng với những tiêu chuẩn, quy chuẩn dẫn đến việc phải khảo sát lại hoặc phải phải thay đổi, bổ sung, điều chỉnh thiết kế, ph−ơng án thi công nhiều lần, kéo theo là làm thay đổi dự toán, làm chậm tiến độ thi công,... gây lng phí thời gian, tiền bạc của dự án; thiết kế quy mô công trình không phù hợp với yêu cầu sử dụng; thiết kế không đảm bảo chất l−ợng, không đồng bộ gây lún, nứt phải phá đi làm lại; ph−ơng án thiết kế không hợp lý, sử dụng vật t−, vật liệu không phù hợp với loại công trình; việc chọn hệ số an toàn quá cao, tính toán không chặt chẽ gây lng phí vật liệu xây dựng,...
ở khâu lựa chọn nhà thầu: Không thực hiện đúng trình tự đấu thầu; xét thầu, đánh giá để xếp loại nhà thầu khi lựa chọn nhà thầu không chính xác, thiếu chuẩn mực, không đủ khả năng; hiện t−ợng thông đồng giữa các nhà thầu khi tham gia đấu thầu đ khống chế giá trúng thầu cho đơn vị đ−ợc thỏa thuận để thắng thầu đ−a đến phá giá trong đấu thầụ
ở khâu thi công xây lắp công trình: Thi công không đảm bảo khối l−ợng theo thiết kế đ−ợc phê duyệt hoặc thi công không đúng thiết kế dẫn đến phải phá đi làm lại; sử dụng vật liệu không đảm bảo chất l−ợng; khai khống khối l−ợng; ăn bớt vật liệu trong quá trình thi công,...
Nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên có rất nhiều, cả khách quan lẫn chủ quan. Theo tác giả luận án, có 3 nhóm nguyên nhân chủ yếu sau:
(1) Nguyên nhân về năng lực quản lý:
Nguyên nhân trực tiếp và tr−ớc tiên là ý thức chấp hành pháp luật, kỷ c−ơng, phẩm chất, trình độ, năng lực của một bộ phận cán bộ chỉ đạo, điều hành, quản lý DAĐT XDCT còn yếu: Do nguyên nhân này dẫn đến tình trạng chuẩn bị dự án không kỹ, ch−a đ−a ra nhiều ph−ơng án và giải pháp để lựa chọn; thẩm định dự án, thẩm định thiết kế kỹ thuật, dự toán còn sơ sài, không phát hiện ra sai sót trong thiết kế, tính chi phí thiếu; khi quyết định đầu t− không nghiên cứu kỹ các điều kiện về môi tr−ờng, thị tr−ờng vùng nguyên liệu, các tài liệu địa chất công trình, địa chất thủy văn; lựa chọn nhà thầu không kỹ,... nên khi công trình đ−ợc xây dựng xong không sử dụng hết công suất do công trình không đ−ợc đặt đúng vào vùng có nguyên liệu hoặc công trình đ−ợc khai thác sử dụng nh−ng sản phẩm không tiêu thụ đ−ợc do không có thị tr−ờng,...
(2) Nguyên nhân thuộc về cơ chế, chính sách:
Do cơ chế chính sách về quản lý đầu t− còn chồng chéo, ch−a hoàn thiện, thủ tục đầu t− bằng nguồn vốn ngân sách phức tạp, sự phối hợp giữa các cơ quan thiếu đồng bộ và thiếu chặt chẽ.
Do quản lý đầu t− xây dựng còn thiếu quy hoạch, quy hoạch ch−a đi tr−ớc một b−ớc, dẫn đến nhiều dự án phải làm lại nhiều lần gây tốn kém, ch−a kể đầu t− theo phong tràọ Một số ngành, địa ph−ơng ch−a coi trọng đúng mức công tác quy hoạch, kế hoạch. Tình trạng lập quy hoạch chỉ để có đủ thủ tục xin vốn đầu t−, quyết định kế hoạch đầu t− không chuẩn bị kỹ. Việc đua nhau đầu t− làm cảng biển, sân bay thời gian qua là một minh chứng. Hiện nay cả n−ớc có trên 100 cảng biển ở 24 tỉnh, thành phố; 80 cảng hàng không và sân bay chuyên dùng, đang nâng cấp bốn sân bay và chuẩn bị thủ tục xây dựng bốn sân bay khác. Một số cảng và sân bay xây dựng quá
gần nhau, một số cảng biển chỉ cách nhau 30km; một số cảng hàng không cách nhau ch−a tới 30 phút bay, có cảng vừa nâng cấp xong lại chuẩn bị dời đị
Do nhu cầu đầu t− quá lớn, trong khi đó, khả năng cân đối của ngân sách còn hạn chế, dẫn đến việc đầu t− dàn trải, thiếu tập trung.
Công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán của các cơ quan nhà n−ớc ch−a th−ờng xuyên, liên tục, việc xử lý vi phạm thiếu kiên quyết và nghiêm minh; công tác giám sát ch−a đ−ợc quan tâm đúng mức.
(3) Nguyên nhân do các yếu tố khách quan:
Do đặc điểm, tính chất của sản phẩm xây dựng có quy mô lớn, kết cấu phức tạp, chu kỳ sản xuất dài, phụ thuộc trực tiếp vào điều kiện địa chất, thủy văn, khí hậu nên việc thi công phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên, chất l−ợng và giá cả sản phẩm chịu ảnh h−ởng trực tiếp của các điều kiện tự nhiên,...
Do những bất ổn của nền kinh tế: Những năm gần đây do tác động của khủng
hoảng kinh tế làm cho giá cả nguyên, vật liệu xây dựng thay đổi theo chiều h−ớng
tăng. Tỷ lệ lạm phát ở n−ớc ta trong mấy năm gần đây tăng rất cao và đến nay ch−a có
dấu hiệu hạ nhiệt. Đặc biệt, trong năm 2008, chỉ số giá tiêu dùng bình quân cả năm
2008 tăng so với năm 2007 là 22,97%; trong năm 2011 này, Chính phủ cũng đang cố
gắng kiềm chế mức lạm phát đến cuối năm là 18%. Lạm phát gia tăng góp phần tác
động làm giá cả tăng theọ Giá cả vật liệu xây dựng là yếu tố gây tác động rất lớn đến
chi phí xây dựng. Năm vừa qua, hầu nh− tất cả các loại vật liệu xây dựng từ sắt, thép,
xi măng đến cát đá, gạch ngói,... đều bị tác động bởi cơn bo giá, với mức tăng trung
bình 10-50%.
Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến những tồn tại trong quản lý chi phí DAĐT XDCT sử dụng vốn nhà n−ớc đ−ợc thể hiện ở Hình 2.2 trang saụ
2.3.3 Thực trạng chất l−ợng quản lý dự án đầu t− xây dựng công trình sử dụng vốn nhà n−ớc từ điểm nhìn chất l−ợng quản lý tiến độ (thời gian) thực hiện dự án
2.3.3.1 Thực trạng tiến độ thực hiện dự án đầu t− xây dựng công trình sử dụng vốn nhà n−ớc thời gian qua
Trong những năm vừa qua, tình hình tiến độ thực hiện DAĐT XDCT sử dụng vốn nhà n−ớc đ có nhiều tiến bộ so với tr−ớc đâỵ Nhiều dự án đ hoàn thành đúng tiến độ đề ra, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - x hội, đem lại hiệu quả đầu t− cho CĐT và lợi ích cho x hộị Tuy nhiên, bên cạnh các dự án thực hiện đúng tiến độ vẫn còn nhiều dự án không hoàn thành đúng tiến độ do nhiều nguyên nhân khác nhau,
cả khách quan lẫn chủ quan. Qua số liệu báo cáo giám sát đầu t− có thể thấy bức tranh chung về tình hình tiến độ thực hiện dự án trong thời gian quạ
Hình 2.2: Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tồn tại trong quản lý chi phí dự án đầu t− XDCT sử dụng vốn nhà n−ớc (Nguồn: Tác giả)
Theo số liệu báo cáo Giám sát, đánh giá đầu t− các dự án sử dụng 30% vốn nhà n−ớc trở lên năm 2010 của Bộ Kế hoạch và Đầu t− [5] thì trong số 13.252 dự án đ−ợc đánh giá có 3.386 dự án chậm tiến độ. Các dự án chậm tiến độ xảy ra ở tất cả các nhóm dự án và ở tất cả các cấp quản lý, từ các dự án do các Bộ, ngành đầu t− cho đến các dự án do các tập đoàn, tổng công ty nhà n−ớc đầu t−. (Xem Bảng 2.10)
Bảng 2.10: Tổng hợp tình hình các dự án sử dụng 30% vốn nhà n−ớc chậm tiến độ năm 2010 Đơn vị tính: Dự án
