thực trạng chất l−ợng quản lý dự án đầu t− xây dựng công trình sử dụng vốn nhà n−ớc
2.2 Thực trạng quản lý dự án đầu t− xây dựng công trình sử dụng vốn nhà n−ớc d−ới góc độ quản lý nhà n−ớc
dụng vốn nhà n−ớc d−ới góc độ quản lý nhà n−ớc
2.2.1 Thực trạng quản lý nhà n−ớc đối với dự án đầu t− xây dựng công trình sử dụng vốn nhà n−ớc trong thời gian qua
D−ới góc độ quản lý nhà n−ớc, Nhà n−ớc quản lý mọi lĩnh vực, mọi hoạt động của đất n−ớc thông qua hệ thống pháp luật. Nhà n−ớc quản lý bằng cách ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và thực thi các quy định đó trong thực tiễn. Đối với lĩnh vực đầu t− và xây dựng, nhà n−ớc cũng sử dụng các công cụ pháp luật để quản lý. Trong thời gian qua, để quản lý công tác đầu t− xây dựng nói chung và quản lý DAĐT XDCT nói riêng, nhà n−ớc đ ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh các hoạt động nàỵ
Trong lĩnh vực đầu t− và xây dựng, cho đến nay về cơ bản hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đ đ−ợc ban hành t−ơng đối đầy đủ và đồng bộ, tuy nhiên vẫn còn có những nội dung cần phải bổ sung và hoàn thiện để phù hợp với sự phát triển chung của x hộị
Những bộ Luật chủ yếu hiện hành liên quan đến quản lý nhà n−ớc về DAĐT XDCT gồm: ([53], [54], [55], [56], [57])
- Luật Đất đai số 13/2003/QH11 - Luật Xây dựng số 16/2003/QH11 - Luật Đầu t− số 59/2005/QH11 - Luật Đấu thầu số 61/2005/QH11
- Luật số 38/2009/QH12 ngày 19/6/2009 về sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu t− xây dựng cơ bản
- Luật Ngân sách nhà n−ớc số 01/2002/QH11
Trong các Luật trên có những quy định bắt buộc áp dụng cho mọi loại DAĐT xây dựng không phân biệt nguồn vốn, có những quy định chỉ áp dụng bắt buộc cho những DAĐT xây dựng sử dụng vốn nhà n−ớc, còn các dự án không sử dụng vốn nhà n−ớc có thể áp dụng hoặc chỉ khuyến khích áp dụng nếu thấy cần thiết.
Trên cơ sở các Luật do Quốc hội ban hành nêu trên, Nhà n−ớc đ ban hành nhiều văn bản d−ới luật để h−ớng dẫn thi hành luật và thực thi luật trong thực tế. Chỉ tính từ thời điểm Luật Xây dựng đ−ợc ban hành và có hiệu lực đến nay, trong lĩnh vực QLDA đầu t− xây dựng đ có nhiều văn bản pháp luật đ−ợc ban hành. Năm 2005, Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2005/NĐ-CP về quản lý DAĐT XDCT, nghị định đ h−ớng dẫn thi hành Luật Xây dựng về lập, thực hiện DAĐT xây dựng; hợp đồng trong hoạt động xây dựng; điều kiện năng lực của tổ chức, cá nhân lập DAĐT xây dựng, khảo sát, thiết kế, thi công xây dựng và giám sát XDCT. Nghị định quy định việc đầu t− XDCT phải phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - x hội, quy hoạch ngành, quy hoạch xây dựng, bảo đảm an ninh, an toàn x hội và an toàn môi tr−ờng, phù hợp với các quy định của pháp luật về đất đai và pháp luật khác có liên quan. Mức độ quản lý tùy thuộc vào nguồn vốn sử dụng cho dự án. Đối với DAĐT XDCT sử dụng vốn nhà n−ớc, nhà n−ớc quản lý toàn bộ quá trình đầu t− xây dựng từ việc xác định chủ tr−ơng đầu t−, lập dự án, quyết định đầu t−, lập thiết kế, tổng dự toán, lựa chọn nhà thầu, thi công xây dựng đến khi nghiệm thu, bàn giao và đ−a công trình vào khai thác sử dụng. Các dự án sử dụng vốn NSNN còn có thêm yêu cầu phải phù hợp với quy định của pháp luật về NSNN. Dự án sử dụng vốn tín dụng do Nhà n−ớc bảo lnh, vốn tín dụng đầu t− phát triển của nhà n−ớc và vốn đầu t− phát triển của doanh nghiệp nhà n−ớc thì Nhà n−ớc chỉ quản lý về chủ tr−ơng và quy mô đầu t−.
Sau một thời gian áp dụng Nghị định số 16/2005/NĐ-CP đ nảy sinh một số bất cập trong QLDA đầu t−, đặc biệt là DAĐT XDCT sử dụng vốn NSNN. Nhận ra
những bất cập, thiếu sót của Nghị định số 16/2005/NĐ-CP, Chính phủ đ ban hành Nghị định số 112/2006/NĐ-CP ngày 29/9/2006 để sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 16/2005/NĐ-CP. ở nghị định này vấn đề chủ đầu t− (CĐT) dự án sử dụng vốn NSNN đ đ−ợc quy định rõ và cụ thể hơn.
Để phù hợp với tình hình mới, năm 2009 Chính phủ lại ban hành Nghị định số 12/2009/NĐ-CP về Quản lý DAĐT XDCT. Nghị định này có nhiều sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện hơn so với nghị định tr−ớc đó. Đối với các dự án sử dụng vốn nhà n−ớc, ngoài những quy định đ đ−ợc ban hành trong các nghị định tr−ớc, ở nghị định này có thêm quy định về Giám sát, đánh giá đầu t−. Dự án sử dụng vốn nhà n−ớc trên 50% tổng mức đầu t− thì phải đ−ợc giám sát, đánh giá đầu t−. Nội dung giám sát, đánh giá đầu t− bao gồm: Đánh giá tính hiệu quả, tính khả thi của dự án; Giám sát, đánh giá việc thực hiện dự án của CĐT theo các nội dung đ đ−ợc cấp có thẩm quyền phê duyệt và việc chấp hành các quy định của Nhà n−ớc về đầu t− xây dựng.
Chỉ trong một thời gian ngắn áp dụng Nghị định số 12/2009/NĐ-CP đ có những quy định không còn phù hợp và có những vấn đề nảy sinh trong thực tiễn ch−a đ−ợc quy định trong Nghị định số 12/2009/NĐ-CP, Chính phủ đ khẩn tr−ơng ban hành Nghị định số 83/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 để sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 12/2009/NĐ-CP.
Nh− vậy chỉ tính riêng trong lĩnh vực QLDA đầu t− xây dựng, trong thời gian qua, các cơ quan quản lý nhà n−ớc luôn luôn theo sát tình hình thực tế, nhanh chóng có những quy định đ−ợc ban hành để h−ớng dẫn và điều chỉnh. Đối với các DAĐT XDCT sử dụng vốn nhà n−ớc lại càng đ−ợc các cơ quan quản lý quan tâm, đ có nhiều quy định trong các văn bản pháp luật đ−ợc ban hành đ−ợc dùng để điều chỉnh các dự án xây dựng sử dụng vốn nhà n−ớc.
Cùng với Chính phủ, các Bộ, ngành trong phạm vi quản lý nhà n−ớc đ−ợc phân công cũng đ ban hành các thông t−, quyết định để h−ớng dẫn áp dụng.
Không chỉ trong QLDA nói chung mà ngay cả trong từng nội dung quản lý cụ thể của dự án nh− quản lý chi phí, quản lý chất l−ợng,... các cơ quan quản lý nhà n−ớc cũng đ th−ờng xuyên ban hành các văn bản pháp luật để h−ớng dẫn áp dụng. Điều này có thể nhận thấy thông qua việc ban hành các văn bản pháp luật của các cơ quan quản lý nhà n−ớc trong thời gian quạ
Nh− vậy về mặt quản lý nhà n−ớc, d−ới góc độ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, có thể nói trong thời gian qua các cơ quan quản lý nhà n−ớc đ có nhiều cố gắng trong việc soạn thảo và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật tạo thành một hành lang pháp lý t−ơng đối đầy đủ để quản lý các DAĐT XDCT nói chung và quản lý DAĐT XDCT sử dụng vốn nhà n−ớc nói riêng. Tuy nhiên, cũng ch−a thể nói rằng
hệ thống văn bản pháp luật đ−ợc ban hành trong thời gian qua là đầy đủ và hoàn thiện mà thực tế còn có tồn tại, bất cập thể hiện ở chỗ các văn bản pháp luật ch−a theo kịp với sự phát triển của thực tế x hội, các văn bản đôi lúc còn chồng chéo mâu thuẫn nhau,... Chính vì vậy, việc hoàn thiện các văn bản pháp luật luôn là vấn đề thời sự đ−ợc đặt ra đối với các cơ quan quản lý nhà n−ớc.
2.2.2 Tình hình thực hiện các quy định về quản lý dự án đầu t− xây dựng công trình sử dụng vốn nhà n−ớc trong thời gian qua
D−ới góc độ quản lý nhà n−ớc, ngoài việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan chức năng thì việc thực thi các văn bản quy phạm pháp luật cũng là một mặt không thể thiếu trong quản lý nhà n−ớc. Trong lĩnh vực đầu t− và xây dựng, việc thực hiện các quy định về quản lý DAĐT XDCT có ý nghĩa quan trọng, đảm bảo hiệu quả đầu t−. Pháp luật quy định việc đầu t− XDCT phải phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - x hội, quy hoạch ngành, quy hoạch xây dựng, bảo đảm an ninh, an toàn x hội và an toàn môi tr−ờng,... Đối với DAĐT XDCT sử dụng vốn nhà n−ớc, nhà n−ớc quản lý toàn bộ quá trình đầu t− xây dựng từ việc xác định chủ tr−ơng đầu t−, lập dự án, quyết định đầu t−, lập thiết kế, tổng dự toán, lựa chọn nhà thầu, thi công xây dựng đến khi nghiệm thu, bàn giao và đ−a công trình vào khai thác sử dụng.
Trong thời gian qua, có nhiều cơ quan quản lý nhà n−ớc ở Trung −ơng và địa ph−ơng đ thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình trong lĩnh vực quản lý đầu t− và xây dựng nói chung, quản lý DAĐT XDCT nói riêng. Nhờ đó mà tình hình đầu t− và xây dựng trên cả n−ớc đạt đ−ợc những kết quả đáng kể. Nhiều DAĐT XDCT đ đ−ợc quản lý tốt, dự án hoàn thành đúng tiến độ, chất l−ợng công trình cao, hiệu quả đầu t− của dự án đ−ợc đảm bảọ Tuy nhiên, trong thời gian qua cũng còn có một số cơ quan quản lý nhà n−ớc ch−a làm tròn chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luật.
Pháp luật quy định việc đầu t− XDCT phải phù hợp quy hoạch nh−ng trong thực tế do quy hoạch chậm, chất l−ợng quy hoạch thấp nên có những DAĐT XDCT ch−a theo quy hoạch hoặc do theo quy hoạch sai nên dẫn đến hiệu quả đầu t− thấp, điển hình nh− DAĐT xây dựng một số nhà máy đ−ờng, một số cảng biển,... Khi dự án hoàn thành đ không khai thác đ−ợc, không phát huy hiệu quả đầu t−, gây lng phí vốn đầu t− rất lớn. Mặc dù trong thời gian gần đây, công tác quy hoạch đ b−ớc đầu nâng cao đ−ợc chất l−ợng, quy hoạch ngày càng phù hợp hơn với thực tế nh−ng quy hoạch thực sự ch−a đi tr−ớc một b−ớc. Khi quy hoạch Thủ Đô đ−ợc phê duyệt đ có hơn 700 dự án phải điều chỉnh hoặc dừng do vi phạm quy hoạch. Điều này chứng tỏ vẫn còn có sự yếu kém trong quản lý của một số bộ phận cơ quan quản lý nhà n−ớc.
Theo quy định của pháp luật, các DAĐT XDCT phải đ−ợc giám sát và đánh giá đầu t− hàng năm. Cơ quan tổng hợp báo cáo là Bộ Kế hoạch và Đầu t−. Quy định rất rõ nh− vậy nh−ng theo số liệu tổng hợp báo cáo cho thấy còn có những cơ quan, đơn vị không chấp hành. Qua số liệu tổng hợp của Bộ Kế hoạch và Đầu t− [5] cho thấy tính đến ngày 18/4/2011, Bộ Kế hoạch và Đầu t− mới nhận đ−ợc Báo cáo giám sát, đánh giá tổng thể đầu t− năm 2010 của 112/124 cơ quan, đạt 90,3%; trong đó: 59/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung −ơng (93,7%); 26/32 cơ quan Bộ và t−ơng đ−ơng (81,3%); 7/9 cơ quan thuộc Chính phủ (77,8%); 20/20 Tập đoàn kinh tế và Tổng công ty 91 (100%). Năm 2009 có 65 cơ quan gửi báo cáo: các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung −ơng 63,5%; các cơ quan Bộ và t−ơng đ−ơng 33,3%; cơ quan thuộc Chính phủ 25%; Tập đoàn kinh tế và Tổng công ty 91 là 68,4%.
Chất l−ợng của một số báo cáo không cao, chỉ có 99/124 Báo cáo có đủ nội dung (79,8%), 21/124 cơ quan báo cáo t−ơng đối đầy đủ nội dung (16,9%) và 4/124 Báo cáo ch−a đầy đủ các nội dung theo quy định (3,2%). Có 115/124 Báo cáo có đủ các phụ biểu (92,7%) và 9/124 Báo cáo không có đủ các phụ biểu theo quy định (7,3%).
Chất l−ợng công trình xây dựng cũng là một nội dung trong quản lý DAĐT XDCT. Theo quy định thì hàng năm các cơ quan, đơn vị phải báo cáo chất l−ợng công trình và sự cố công trình về Bộ Xây dựng nh−ng thực tế có nhiều địa ph−ơng, đơn vị không báo cáo hoặc báo cáo không đầy đủ. Đơn cử nh− năm 2009 chỉ có 43/63 tỉnh, thành có báo cáo gửi về Cục quản lý chất l−ợng công trình xây dựng.
Công tác thực hiện đấu thầu cũng là một nội dung phải tổng hợp và báo cáo nh−ng vẫn có cơ quan, đơn vị không thực hiện. Chất l−ợng của báo cáo ch−a caọ Theo số liệu tổng hợp công tác đấu thầu năm 2010 của Bộ Kế hoạch và Đầu t− [6]cho thấy nhiều báo cáo ch−a đảm bảo chất l−ợng, chỉ tập trung vào số liệu mà ch−a phân tích đánh giá tình hình hình thực tế, ch−a nêu đ−ợc các khó khăn, v−ớng mắc, các nguyên nhân khách quan, chủ quan và giải pháp kiến nghị để hoàn thiện công tác đấu thầụ Mặt khác, trong báo cáo của một số địa ph−ơng còn ch−a phản ánh đầy đủ, ch−a tập hợp hết đ−ợc số liệu về tất cả các gói thầu đ thực hiện. Một số đơn vị có gửi báo cáo đến Bộ Kế hoạch và Đầu t− nh−ng không gửi đính kèm bảng tổng hợp số liệu hoặc gửi số liệu chi tiết của các đơn vị thành viên mà không tổng hợp thành biểu báo cáo chung, ví dụ nh− UBND tỉnh Trà Vinh gửi báo cáo số liệu không đầy đủ, Tập đoàn Dầu khí chỉ gửi báo cáo theo biểu 2 và 3 mà không gửi biểu 1, Tổng công ty công nghiệp xi măng và Bộ Khoa học công nghệ không tổng hợp số liệu chung mà gửi báo cáo chi tiết của các công ty con. Một số cơ quan nh− UBND tỉnh Điện Biên, Bộ Y tế, Uỷ ban dân tộc, Văn phòng Chính phủ, Ban Tôn giáo Chính phủ, Đài truyền
hình Việt Nam không gửi báo cáo công tác đấu thầu đến Bộ Kế hoạch và Đầu t− để tổng hợp.
ở một số nội dung quản lý tình trạng t−ơng tự cũng xảy rạ Nh− vậy có thể thấy, tình hình chấp hành các quy định của nhà n−ớc trong lĩnh vực đầu t− và xây dựng còn ch−a nghiêm. Điều này không chỉ xảy ra ở các địa ph−ơng mà xảy ra cả ở một số Bộ, ngành.
2.2.3 Những kết quả đạt đ−ợc và tồn tại trong quản lý Nhà n−ớc đối với dự án đầu t− xây dựng công trình sử dụng vốn nhà n−ớc
2.2.3.1 Những kết quả đạt đ−ợc
ở góc độ quản lý nhà n−ớc, việc quản lý nhà n−ớc đối với lĩnh vực đầu t− và xây dựng, trong đó có quản lý DAĐT XDCT sử dụng vốn nhà n−ớc trong thời gian qua đ đạt đ−ợc những kết quả quan trọng. Trong những năm trở lại đây, việc quản lý đầu t− XDCB nhìn chung là có hiệu quả, các công trình nhà ở, các khu đô thị đ−ợc xây mới nhiều đ làm thay đổi bộ mặt của đất n−ớc, các công trình giao thông đ góp phần đảm bảo đ−ợc sự thông th−ơng giữa các miền trong cả n−ớc, các công trình thủy lợi, thủy điện đóng góp không nhỏ cho phát triển kinh tế, x hội của đất n−ớc.
Một hệ thống các văn bản pháp luật về quản lý đầu t− và xây dựng đ đ−ợc ban hành tạo hành lang pháp lý cho quản lý nhà n−ớc trong lĩnh vực nàỵ
Các cơ quan chức năng của nhà n−ớc đ th−ờng xuyên có những chỉ đạo kịp thời trong các hoạt động QLDA nh− trong công tác đấu thầu, công tác quản lý chất l−ợng công trình xây dựng, công tác giải phóng mặt bằng,...
Các Bộ, ngành, địa ph−ơng đ thực hiện giám sát DAĐT XDCT từ khâu quy hoạch, lập dự án, thẩm định, thẩm tra DAĐT, phê duyệt DAĐT, cấp giấy chứng nhận đầu t−, bố trí vốn đầu t− đảm bảo tuân thủ quy hoạch, kế hoạch đ−ợc duyệt. Chủ động đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả đầu t−, khắc phục những tồn tại về thất thoát, lng phí, chậm tiến độ trong đầu t−, xây dựng.
2.2.3.2 Những tồn tại và nguyên nhân
Quản lý nhà n−ớc đối với DAĐT XDCT sử dụng vốn nhà n−ớc trong thời gian qua có một số tồn tại sau: