Cơ sở pháp lý và căn cứ kiểm tốn nợ cơng
- Cơ sở pháp lý kiểm tốn nợ cơng: Tuỳ theo thể chế chính trị của từng quốc gia mà cơ sở pháp lý để tiến hành kiểm tốn nợ cơng hay thẩm quyền kiểm tốn nợ cơng được quy định trong các văn bản pháp luật khác nhau như Hiến pháp, Luật hay các văn bản dưới Luật như Nghị định… Ở nhiều quốc gia, SAI có đầy đủ thẩm quyền để kiểm tốn tất cả mọi phương diện có liên quan tới nợ cơng bao gồm cả các số liệu về nợ công của tất cả các cơ quan quản lý nhà nước tham gia vào việc quản lý nợ cơng, trong khi một số quốc gia khác SAI có quyền lực hạn chế trong việc kiểm tốn nợ cơng, chỉ được tiếp cận nợ cơng ở một số phương diện nào đó như kiểm tốn tính tn thủ trong việc quản lý và sử dụng nợ công mà không được tiếp cận tới các thông tin, số liệu tổng hợp về nợ công của cả quốc gia…
Khuôn khổ pháp lý của SAI là một yếu tố đóng góp quan trọng vào việc xác định mục tiêu kiểm toán, phạm vi và nghĩa vụ báo cáo. Một số SAI có thẩm quyền pháp lý để kiểm tốn việc tuân thủ các nguồn lực ngân sách, nhưng không kiểm tốn các báo cáo tài chính và thực hiện nợ cơng. Một nhiệm rõ ràng và cụ thể được pháp luật quy định sẽ giúp SAI tiếp cận được các quan chức phụ trách nợ cơng và hồ sơ tài liệu. Vì vậy, ISSAI 3100 khuyến cáo như sau:
“Người đứng đầu SAI phải tìm cách xây dựng nhiệm vụ pháp lý phù hợp bao gồm các tiêu chí sau:
Sứ mệnh tiến hành kiểm tốn hoạt động đối với nền kinh tế, tính hiệu quả và hữu hiệu của các cơ quan và chương trình chính phủ.
Quyền tự do lựa chọn nội dung kiểm toán, thời điểm kiểm toán và phương thức kiểm toán, kết luận và báo cáo kết quả.
Quyền tự do công bố cơng khai các kết quả kiểm tốn. Tiếp cận mọi thông tin cần thiết để tiến hành kiểm toán. Quyền tự do quyết định tuyển dụng nhân lực.”
- Căn cứ kiểm tốn nợ cơng: Khi tiến hành kiểm tốn nợ cơng, để đánh giá được sự tuân thủ pháp luật trong công tác quản lý nợ cơng cũng như tính kinh tế, hiệu quả của cơng tác quản lý nợ thì cần căn cứ vào các quy định của quốc gia về ngân sách, về quản lý nợ; các văn bản luật pháp liên quan tới quản lý nợ công; các hiệp định vay nợ, các cam kết, thỏa thuận về vay nợ; các chuẩn mực kế tốn, chuẩn mực, quy trình kiểm tốn,... Ngồi ra, để kiểm tốn xác định được tính trung thực hợp lý các thơng tin về nợ thì cần căn cứ vào các báo cáo tài chính của các cơ quan có trách nhiệm quản lý nợ cơng theo từng lĩnh vực được phân công kèm theo các hồ sơ, chứng từ vay mượn.
Trong quan hệ với tính chính xác của thơng tin thu được, hoạt động nợ cơng một phần được phản ánh trong tài liệu kế toán và một phần cũng chưa được phản ánh trong tài liệu này. Kiểm toán trên cơ sở những chứng từ, tài liệu kế tốn đó gọi là kiểm tốn chứng từ. Ngược lại với phần chưa được phản ánh trong tài liệu kế tốn, kiểm tốn cần có những phương pháp thu thập bằng chứng thích hợp. Kiểm tốn thực hiện trên cơ sở chưa có tài liệu làm căn cứ, như vậy được gọi là kiểm tốn ngồi chứng từ.
Đối tượng kiểm toán trước hết là tài liệu kế toán bao gồm các Báo cáo về nợ công của các cơ quan được giao trách nhiệm theo từng lĩnh vực kèm theo các chứng từ cụ thể. Các báo cáo nợ này là cơ sở để cho mọi người quan tâm ra các quyết định về quản lý, về đầu tư, về thanh tốn, về phân phối…Có sự khác biệt về chuẩn mực kế tốn và các điều kiện thực hiện nó giữa các nước và giữa các
thời kỳ…dẫn đến sự nhận thức khác nhau và tổ chức khác nhau, nhất là sự thay đổi của chế độ kế tốn…Tất cả những điều đó địi hỏi kiểm toán phải được thực hiện trước tiên đối với tài liệu kế toán.
Theo quan điểm hiện đại đối tượng kiểm tốn cịn bao gồm cả các hoạt động nợ cơng tương ứng với loại hình kiểm tốn hoạt động. Vấn đề hiệu quả và hiệu năng cần được đặt ra cho từng nghiệp vụ hay hoạt động cụ thể. Cần xây dựng những chuẩn mực cụ thể để đánh giá tính hiệu quả và hiệu năng.
Mục tiêu kiểm toán nợ công
Mục tiêu khái quát của việc kiểm tốn nợ cơng là xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo nợ cơng; đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động quản lý nợ; nhằm mục tiêu đảm bảo cho việc quản lý nợ công bao gồm việc lập và thực hiện chiến lược quản lý nợ của một quốc gia được tiến hành một cách hiệu quả, nhằm huy động được một lượng vốn theo yêu cầu, đảm bảo cho các nhu cầu tài chính và trách nhiệm thanh tốn của Chính phủ được đáp ứng ở chi phí thấp nhất có thể trong trung hạn và dài hạn; đạt được các mục tiêu về rủi ro và chi phí và đáp ứng được các mục tiêu quản lý nợ chủ quyền khác nhà nước đặt ra như thiết lập và duy trì một thị trường hiệu quả đối với chứng khốn Chính phủ. Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào sự phát triển của hoạt động kiểm toán nợ cơng của từng quốc gia mà việc kiểm tốn nợ cơng có các vai trị cụ thể khác nhau. Đối với các nước mà hoạt động nợ cơng chưa phát triển thì việc kiểm tốn nợ chỉ đơn giản là nhằm cung cấp cho Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan có liên quan một cơ sở dữ liệu chính xác về nợ cơng, việc kiểm tốn nợ cơng khi đó chỉ nhằm tới xác định tính trung thực, hợp lý của các báo cáo do các cơ quan quản lý nợ có liên quan lập. Song mục tiêu cuối cùng vẫn là nhằm giúp các nhà quản lý nợ điều hành và quản lý nợ một cách hiệu quả. Đối với các nước mà hoạt động kiểm tốn nợ cơng đã phát triển thì mục tiêu trực tiếp của kiểm tốn là đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nợ.
Tuỳ theo từng cuộc kiểm tốn nợ cơng mà có thể áp dụng một cuộc kiểm toán tuân thủ, kiểm tốn hoạt động, kiểm tốn tài chính hay một cuộc kiểm tốn hỗn hợp. Như vậy các loại hình kiểm tốn có thể áp dụng đối với một cuộc kiểm tốn nợ cơng bao gồm:
- Kiểm tốn tuân thủ pháp luật, chế độ quy định trong quản lý nợ.
- Kiểm tốn tài chính đối với các báo cáo nợ cơng do các cơ quan quản lý Nhà nước có liên quan lập trong phạm vi chức năng nhiệm vụ được giao.
- Kiểm tốn hoạt động hay kiểm tốn tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong các hoạt động quản lý, điều hành nợ chính phủ.
Nội dung kiểm tốn chủ yếu đối với nợ cơng bao gồm:
- Kiểm toán việc chấp hành Luật NSNN, Luật quản lý nợ công, các quy định của pháp luật, chế độ quy định về quản lý nợ cơng.
- Kiểm tốn các báo cáo nợ công do các cơ quan quản lý nợ lập.
- Kiểm tốn tính kinh tế, tính hiệu lực, tính hiệu quả của hoạt động quản lý nợ công. Bao gồm sự đánh đổi giữa chi phí vay nợ và rủi ro danh mục nợ cũng như hiệu lực của bộ máy quản lý, điều hành nợ cơng.
- Kiểm tốn chun đề quản lý, sử dụng các khoản nợ công. Bao gồm việc kiểm tốn các dự án, các chương trình có sử dụng nợ cơng.
Tuy nhiên, đối với mỗi cuộc kiểm toán cụ thể, trên cơ sở các kết quả phân tích về hệ thống kiểm sốt nội bộ, trọng yếu, rủi ro kiểm tốn và ảnh hưởng có thể có của cuộc kiểm toán để lựa chọn nội dung kiểm toán cho phù hợp, đảm bảo hiệu quả cho cơng tác kiểm tốn.
Các kỹ thuật kiểm toán gồm: Kiểm tra, xem xét, đánh giá chứng từ, tài liệu, văn bản trao đổi; phỏng vấn; bảng hỏi; phân tích dữ liệu; so sánh, đối chiếu; thẩm định, tính tốn, xác nhận; quan sát trực tiếp, điều tra...
Quy trình kiểm tốn nợ cơng
Quy trình thực hiện một cuộc kiểm tốn nói chung được thực hiện theo bốn bước:
(1) Tổ chức cơng việc chuẩn bị kiểm tốn - Quyết định kiểm toán;
- Tổ chức khảo sát, thu thập thơng tin;
- Phân tích, đánh giá hệ thống kiểm sốt nội bộ và các thông tin đã thu thập về đơn vị được kiểm toán, xác định trọng yếu và rủi ro kiểm toán;
- Lập, xét duyệt và ban hành kế hoạch kiểm toán;
- Phổ biến quyết định, kế hoạch kiểm toán và cập nhật kiến thức cho thành viên Đồn kiểm tốn;
- Chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho Đồn kiểm tốn. (2) Tổ chức cơng việc kiểm tốn
- Thu thập bằng chứng;
- Phân tích, đánh giá bằng chứng kiểm tốn; (3) Tổ chức lập và gửi báo cáo kiểm toán
- Tổng hợp kết quả kiểm toán của cuộc kiểm toán, lập dự thảo báo cáo kiểm toán;
- Xét duyệt và hồn thiện dự thảo báo cáo kiểm tốn;
- Gửi dự thảo báo cáo kiểm toán lấy ý kiến tham gia bằng văn bản của đơn vị được kiểm toán;
- Hồn thiện và phát hành báo cáo kiểm tốn.
(4) Tổ chức kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm tốn.
- Đơn vị được kiểm tốn gửi báo cáo tình hình thực hiện kiến nghị kèm theo các tài liệu chứng minh đến KTNN;
- KTNN nghiên cứu đánh giá tình hình thực hiện kiến nghị của đơn vị được kiểm toán trên cơ sở báo cáo của đơn vị và các bằng chứng kèm theo;
- Kiểm toán Nhà nước thành lập Đồn kiểm tra tình hình thực hiện kiến nghị kiểm tốn.
Phương thức tổ chức kiểm tốn nợ cơng
- Việc bố trí nhân sự, thời gian và các điều kiện vật chất kỹ thuật cho cuộc kiểm tốn nợ cơng: Tùy thuộc vào quy mơ cuộc kiểm tốn, loại hình kiểm tốn, nội dung kiểm tốn, tính phức tạp của đối tượng kiểm tốn của mỗi cuộc kiểm tốn mà KTNN bố trí nhân sự, thời gian hợp lý cho cuộc kiểm tốn. Ngồi ra, KTNN cần đảm bảo các điều kiện vật chất kỹ thuật như phương tiện làm việc, phương tiện đi lại, máy móc, thiết bị hỗ trợ và ngân sách cho cuộc kiểm toán.
- Về phương pháp kiểm toán
+ Phương pháp kiểm toán cơ bản: Phương pháp này được thực hiện thông qua áp dụng các loại kỹ thuật kiểm toán cơ bản là kiểm tra chi tiết; so sánh, đối chiếu; quan sát; điều tra; thẩm định, xác nhận; tính tốn; phân tích để đánh giá tính đúng đắn của các số liệu, tài liệu, hồ sơ do đơn vị cung cấp.
+ Phương pháp kiểm toán hệ thống kiểm soát: Phương pháp kiểm toán hệ thống kiểm soát được sử dụng để xét đoán hệ thống kiểm soát nội bộ; được tiến hành bằng cách kết hợp giữa 2 loại kỹ thuật kiểm toán: Kiểm tra hệ thống và thử nghiệm chi tiết đối với hệ thống kiểm soát nội bộ. Phương pháp này bao gồm các phép thử nghiệm thẩm định, giám định, quan sát các quy định, tài liệu chứng minh cho các nghiệp vụ; thẩm tra về sự thay đổi các nhân sự chủ chốt có liên quan đến hệ thống kiểm sốt nội bộ.
+ Ngồi ra trong hoạt động kiểm tốn có sử dụng phương pháp chọn mẫu nhắm tiết kiệm chi phí và thời gian kiểm tốn. Mẫu chọn phải đảm bảo đại diện được đầy đủ các tính chất và đặc điểm của tổng thể để có thể rút ra những nhận xét, đánh giá sát thực và phù hợp. Vì vậy, phải lựa chọn phương pháp chọn mẫu và quy mơ mẫu thích hợp với từng nội dung cơng việc cần kiểm toán. Các phương pháp chọn mẫu cơ bản gồm: Chọn không cố ý và cố ý; Chọn có tính hệ thống; Chọn mẫu ngẫu nhiên. Sau khi lựa chọn phương pháp chọn mẫu thích
hợp, tiến hành kiểm toán mẫu chọn để thu thập bằng chứng kiểm tốn; trên cơ sở đó khái qt tổng thể từ mẫu để đưa ra những kết luận hoặc tiến hành các thủ tục kiểm toán tiếp theo.
Trong kế hoạch kiểm toán tổng quát phải nêu rõ các phương pháp cũng như các kỹ thuật kiểm toán phù hợp nhằm hạn chế tới mức thấp nhất những rủi ro kiểm tốn có thể gặp phải cho cuộc kiểm toán.
Chương 2