- Phương pháp kiểm toán:
3.1.2. Giám sát quản lý nợ công
Việc giám sát quản lý nợ công của quốc gia sẽ thực hiện theo hướng đảm bảo an tồn nợ, duy trì danh mục nợ hợp lý trong giới hạn an toàn về nợ, đảm bảo sự bền vững nợ về mặt dài hạn, an ninh tài chính và tiền tệ quốc gia; xác
định sớm rủi ro tiềm ẩn; tăng cường minh bạch tài chính; góp phần nâng cao hiệu quả quản lý và hoạch định chính sách kinh tế vĩ mơ trong từng thời kỳ.
Giám sát quản lý nợ công bao gồm giám sát việc quản lý huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ, quản lý rủi ro tài khóa, bảo đảm an tồn nợ và an ninh tài chính quốc gia. Cơ quan có thẩm quyền giám sát nợ cơng là Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội được thể hiện trong Hiến pháp và các luật có liên quan; Quy định về trách nhiệm và quyền hạn của Quốc hội trong việc giám sát nợ công gắn liền với với việc quyết định và giám sát ngân sách Nhà nước. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi), khoản 4 Điều 84 quy định “Quốc hội quyết định ngân sách Nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương”, trong đó NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách tỉnh.
Luật tổ chức Quốc hội (2001), Điều 1 của Luật tổ chức Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội; về nhiệm vụ, quyền hạn của các đại biểu Quốc hội đã quy định “Quốc hội là cơ quan đại biểu
cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”.
Điều 2 của Luật quy định Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn “quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; quyết định chính
sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự tốn ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế”.
Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội (2003) quy định chức năng giám
sát của Quốc hội. Theo đó, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của
mình tại kỳ họp Quốc hội trên cơ sở hoạt động giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội. Tại điều 3, về thẩm quyền giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội quy định “Quốc hội
giám sát hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Tồ án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tồ án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao”. Điều 7 của Luật quy định
Quốc hội giám sát thông qua “xem xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Uỷ
ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tồ án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao”; “xem xét báo cáo của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về tình hình thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội”.
Nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội được thể hiện theo Điều 7 Luật quản lý nợ cơng: (1) Quyết định các chỉ tiêu an tồn về nợ trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm năm, bao gồm: Nợ cơng so với GDP; Nợ nước ngồi của quốc gia so với GDP; Trả nợ Chính phủ so với tổng thu ngân sách Nhà nước; Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu. (2) Quyết định mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn năm năm nhằm bảo đảm chỉ tiêu an toàn về nợ. (3) Quyết định tổng mức, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ gắn với dự toán ngân sách Nhà nước. (4) Quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án, cơng trình quan trọng quốc gia từ nguồn vốn vay của Chính phủ. (5) Giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công.
Hàng năm, Quốc hội luôn dành nhiều thời gian tại các kỳ họp để xem xét báo cáo của Chính phủ về NSNN, báo cáo thẩm tra, giám sát của Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội về các vấn đề liên quan đến NSNN, trong đó có nợ cơng. Quốc hội cũng ban hành các nghị quyết liên quan đến dự toán, quyết
tốn NSNN hàng năm, trong đó có các chỉ tiêu về nợ cơng. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định chặt chẽ về trình tự Quốc hội xem xét, thơng qua dự thảo Nghị quyết về NSNN tại một kỳ họp Quốc hội.
Theo quy định của Luật quản lý nợ công tại Điều 8 về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, báo cáo của Chính phủ trình Quốc hội bao gồm: các chỉ tiêu an toàn về nợ; mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn năm năm; tổng mức, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ gắn với dự toán ngân sách nhà nước; về sử dụng vốn vay, quản lý nợ công và việc thực hiện dự án, cơng trình quan trọng quốc gia, chương trình phát triển kinh tế - xã hội quan trọng khác sử dụng vốn vay của Chính phủ.
Theo quy định của pháp luật, để cơ quan của Quốc hội xem xét, thẩm tra tình hình thực hiện NSNN năm hiện hành, dự tốn NSNN và phương án phân bổ NSTW năm tiếp theo, các chỉ tiêu quản lý nợ công, các báo cáo của Chính phủ phải gửi tới Uỷ ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội trước 1/10. Uỷ ban chủ trì thẩm tra chậm nhất là ngày 5/10, tiếp đó các báo cáo phải được hồn thiện gửi tới đại biểu Quốc hội 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội. Ngồi những thơng tin do Chính phủ cung cấp, Quốc hội cũng nhận được những thơng tin từ Kiểm tốn Nhà nước.
Trong nhóm chỉ tiêu về quản lý nợ cơng, Chính phủ cần báo cáo và Quốc hội tổ chức thẩm tra, thảo luận và ban hành nghị quyết có các chỉ tiêu cơ bản về nợ công, bao gồm: nợ cơng so với GDP; nợ nước ngồi của quốc gia so với GDP; trả nợ Chính phủ so với tổng thu ngân sách nhà nước; nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu. Kèm theo đó là các nội dung về: mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn 5 năm nhằm bảo đảm chỉ tiêu an toàn về nợ; quyết định tổng mức, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ gắn với dự toán ngân sách nhà nước; quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án, cơng trình quan trọng quốc gia từ nguồn vốn vay của Chính phủ; và giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công.
Như vậy, theo các quy định hiện hành thì cơ sở pháp lý về trách nhiệm giám sát quản lý nợ công của Quốc hội khá rõ ràng. Căn cứ các quy định của pháp luật như đã trình bày ở trên, Quốc hội có tồn quyền thực hiện giám sát quản lý nợ công và ban hành các nghị quyết về quản lý nợ công. Tuy nhiên, trong thực tế vẫn còn nhiều việc phải làm để tăng cường trách nhiệm và năng lực giám sát quản lý nợ công của Quốc hội từ việc vay, sử dụng và trả nợ. Trong đó, hoạt động giám sát của Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội đóng vai trị đặc biệt quan trọng, nhất là việc giám sát hiệu quả sử dụng nguồn vốn vay bởi vì Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội bao gồm những chuyên gia am hiểu sâu về lĩnh vực tài chính ngân sách trực tiếp thẩm định hồ sơ về nợ cơng nói riêng và NSNN nói chung.
Xét về mặt nội dung, việc xem xét báo cáo của Chính phủ được thảo luận, đánh giá trên hai giác độ. Giác độ thứ nhất là tính hệ thống, tồn diện, đầy đủ, chính xác về những nội dung được nêu trong báo cáo hay nói cách khác là: chất lượng của báo cáo được trình Quốc hội đã phản ánh một cách khách quan, trung thực tất cả các hoạt động trên các lĩnh vực quản lý, điều hành của Chính phủ về nợ cơng chưa?
Giác độ thứ hai, căn cứ vào những quy định của Hiến pháp và pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ; Nghị quyết của Quốc hội về nhiệm vụ kinh tế - xã hội, NSNN và nợ công; Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, NSNN, kế hoạch vay và trả nợ hàng năm, cả nhiệm kỳ; Định hướng chiến lược khác được nêu trong các văn kiện của Đảng, Nghị quyết của Quốc hội.
Do các quy định của pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể về những nội dung bắt buộc mà báo cáo của Chính phủ về các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, NSNN và nợ công hàng năm, định hướng 5 năm, 10 năm nên việc xem xét báo cáo cũng còn những hạn chế. Đây là một điểm khác biệt rất đáng lưu ý, khác với việc trình một dự án luật, pháp lệnh theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Bên cạnh đó, hoạt động xem xét báo cáo mới chủ yếu tập trung đối với các báo cáo công tác của các cơ quan, chưa xem xét báo cáo của các cá nhân do Quốc hội bầu. Vì vậy, khó có thể tách bạch rõ trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể trong cơng tác quản lý, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trong thực hiện các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, NSNN và nợ công.
Do vậy, để tăng cường hoạt động giám sát nợ công của Quốc hội, cần thống nhất quy định nhóm chỉ tiêu nợ cơng và các chỉ tiêu trong từng nhóm. Thực tế tại nhiều kỳ họp cho thấy, việc xem xét các báo cáo được thực hiện dưới dạng Quốc hội thảo luận báo cáo của Chính phủ về việc thực hiện NSNN và nợ cơng. Trong khi thảo luận, nhiều đại biểu Quốc hội cho rằng báo cáo còn thiếu vấn đề này, vấn đề khác, hay vấn đề này chưa được đặt ra đúng mức, vấn đề kia còn chưa rõ nguyên nhân, giải pháp… Đây cũng chính là do thiếu các chuẩn mực, tiêu chí để đại biểu Quốc hội căn cứ đánh giá các báo cáo
Chỉ có thể tăng cường hiệu lực giám sát quản lý nợ cơng khi có quy định chặt chẽ và thống nhất về các chỉ tiêu nợ cơng chủ yếu. Có thể nghiên cứu tiếp thu có chọn lọc những kinh nghiệm quốc tế về thể hiện các nhóm chỉ tiêu cơ bản về nợ công theo quy định của Luật Quản lý nợ cơng, các chỉ tiêu phụ trong từng nhóm chỉ tiêu cũng như quy định hiệu lực pháp luật của các nhóm chỉ tiêu này trong các nghị quyết của Quốc hội, từng bước phù hợp với thông lệ quốc tế trong khi vẫn đảm bảo tuân thủ luật pháp của Việt Nam.