Nguồn vốn ODA là một nguồn vốn đặc biệt, với nhiều đặc điểm mang tính đặc thù, bao gồm một số yếu tố ràng buộc. Vì vậy, việc quản lý dự án cũng cần có một cơ chế đặc biệt, có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, ban ngành. Cơ chế quản lý đặc biệt thể hiện ở sự phối hợp quản lý theo một hệ thống tổng thể, không tạo ra các chồng chéo, mâu thuẫn giữa các quy định, quy chế thực hiện dự án ODA. Để quản lý hiệu quả một dự án về tiến độ, chất lượng, số lượng thì cơ quan chức năng (Văn phòng chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ tài chính, Bộ Khoa học và công nghệ, ...) cần phải phối hợp và có các giải pháp rõ ràng và tích cực về quản lý ODA, cụ thể như sau:
3.3.1.1. Hoàn thiện môi trường pháp lý đối với quản lý ODA và quá trình phân công, phân cấp ra quyết định trong quá trình thực hiện dự án
Việc hoàn thiện môi trường pháp lý đối với quản lý ODA thể hiện thông qua việc hoàn thiện các khung pháp lý hiện hành và tinh giảm hóa quy trình ra quyết định. Năm 1993, Việt Nam chính thức nối lại quan hệ với cộng đồng tài trợ quốc tế thông qua hội nghị tài trợ quốc tế dành cho Việt Nam (Hội nghị Paris), qua đó tạo điều kiện cho việc thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA. Từ đó đến nay, Chính phủ đã không ngừng hoàn thiện môi trường pháp lý cho việc quản lý nguồn vốn này.
Hiện nay, quy chế sử dụng ODA chủ yếu được thực hiện dựa trên nghị định 131/2006/NĐ-CP của Chính phủ. Nghị định này trong quá trình thực hiện còn thể hiện chưa hoàn chỉnh đối với quá trình quản lý và sử dụng ODA ở Việt Nam.
Hoàn thiện chính sách, thể chế về ODA thông qua việc xây dựng nghị định mới thay thế nghị định 131/2006/NĐ-CP hoàn chỉnh hơn đáp ứng được các yêu cầu mới trong quan hệ hợp tác phát triển khi Việt Nam trở thành một quốc gia có mức thu nhập trung bình thấp. Nghị định mới cần được xây dựng theo hướng:
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version,.- http://www.simpopdf.com
- Tinh giản quy trình, thủ tục đối với các chương trình dự án ODA, đẩy nhanh quy trình ra quyết định ...
- Đồng bộ hóa các quy định về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và quyên hạn của ban quản lý dự án với các quy định về BQL quy định tại các văn bản pháp quy khác.
- Quy định rõ những trường hợp không cần thành lập ban quản lý dự án
- Xác định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của chủ dự án trong việc tổ chức, quản lý và thực hiện dự án, vận hành và bảo trì các thành quả của dự án sau khi hoàn thành .
Quy trình ra quyết định đối với dự án sử dụng vốn ODA vẫn còn dài dòng chẳng hạn như phê duyệt phải từ cấp cao nhất. Quá trình ra quyết định vẫn còn tập trung hoá và đã trải qua một quá trình lâu dài để đi đến một nhất trí chung tốn kém thời gian và làm chậm trễ quá trình ra quyết định đòi hỏi phải có nhiều nỗ lực hơn nữa dựa trên sự phân cấp, nâng cao quản lý và tăng cường năng lực:
- Các đơn vị thực hiện (đặc biệt là đơn vị cấp 3 như CAP) không có đủ thẩm quyền và quyền lực để quản lý các dự án một cách độc lập mà phải tuân thủ theo các quyết định của cấp trên và tốn nhiều thời gian chờ đợi phê chuẩn từ cấp viện, cấp bộ trong phần lớn các vấn đề (công tác đấu thầu, kế hoạch thực hiện, ..)
- Quy trình rườm rà (từ 3 cấp trở lên) cũng làm chậm tiến độ, phức tạp trong quá trình thực hiện vì chúng cản trở tính chủ động trong công tác quản lý và thực hiện dự án của các đơn vị. Đơn giản hoá quy trình là cần thiết nhưng có thể làm được muốn có sự kết hợp tốt nhất giữa "sự giám sát của cấp trên" và "việc đưa ra khuyến khích và quyền tự chủ".
- Các ban quản lý dự án cần yêu cầu cấp trên phê duyệt các vấn đề liên quan đến hoạt động thực hiện dự án. Điều này phản ánh sự kém năng lực của một số các ban quản lý dự án và Chính phủ đảm bảo từng cách kiểm tra tất cả các bước trong quy trình mà các ban quản lý dự án phải tuân theo và mọi khía cạnh của việc hoạt động thực hiện dự án phải đáp ứng các yêu cầu. Để giải quyết tình trạng này Chính phủ có thể tiến một thêm một bước bằng cách thực hiện những biện pháp linh hoạt
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version,.- http://www.simpopdf.com
hơn như nới lỏng việc kiểm tra thủ tục của cấp trên đối với đơn vị thực hiện có nhiều kinh nghiệm trong việc quản lý các dự án tương tự.
Do đó, để tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình thực hiện, cần phải xác định rõ vai trò trách nhiệm của các cơ quan, bộ ngành như Bộ Tài chính, Bộ Ke hoạch và Đầu tư, Bộ Nông nghiệp và PTNT. Với chức năng chuẩn bị các kế họach quốc gia và danh mục các dự án ưu tiên, cân đối các nguồn lực theo mục tiêu phát triển, ... các cơ quan giúp Chính phủ quản lý ODA ở tầm vĩ mô khác cũng như các cơ quan chủ quản có trách nhiệm phối hợp với Bộ kế họach và đầu tư trong việc lựa chọn đúng dự án, đúng nguồn viện trợ và nội dung đàm phán theo hướng đạt được các điều kiện nhận viện trợ không hoàn lại hoặc vay nợ có lợi nhất.
Tiếp theo, một khi nguồn viện trợ đã vào đến Việt Nam, trách nhiệm quản lý nguồn vốn đó theo chế độ quản lý ngân sách Nhà nước trước hết thuộc về Bộ tài chính. Việc quản lý nợ đối với một khoản ODA cũng thuộc ngân hàng Nhà nước (những khoản nợ do ngân hàng Nhà nước thay mặt Chính phủ ký hiệp định).
Cuối cùng, khi dự án đã hoàn thành đưa vào sử dụng, khai thác, trách nhiệm quản lý lại thuộc về cơ quan chủ quản. Để tăng cường sự phối hợp của các cơ quan chủ quản ngay từ khâu xác định dự án ưu tiên, điều quan trọng là quy đinh rõ trách nhiệm nhất là trách nhiệm tài chính cho các bộ, ngành và các đơn vị thực hiện. Trong khuôn khổ hạn ngạch quy định cho phạm vi quản lý của mình trong kỳ, các bộ ngành và Uỷ ban nhân dân các tỉnh sẽ nâng cao chất lương dự án đáng ưu tiên nhất để trình lên cơ quan đầu mối viện trợ.
Về hoàn thiện phân cấp quản lý vốn ODA, thực chất là xác định cấp ra quyết định trong quy trình của dự án. Theo hướng đơn giản hoá thủ tục mà vẫn bảo đảm sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này, cần tăng cường quyền hạn của các cơ quan giúp Chính phủ quản lý vĩ mô ODA.
3.3.1.2. Kết hợp hài hoà giữa chu kỳ dự án của nhà tài trợ và của Chính phủ
Việc hài hoà chu kỳ dự án của Chính phủ và nhà tài trợ là rất cần thiết, độ trễ thời gian giữa chu kỳ dự án của Chính phủ và của nhà tài trợ là thường xuyên xảy ra, chẳng hạn như trong quá trình phê duyệt dự án, đã dẫn đến sự chậm trễ trong quá trình thực hiện dự án, hoặc sự thiếu nguồn vốn đối ứng tại chỗ.
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version,.- http://www.simpopdf.com
3.3.1.3. Hài hòa quy định của Việt Nam và các nhà tài trợ
Sự phối hợp giữa chính phủ Việt Nam với các nhà tài trợ theo tinh thần quan hệ đối tác để cải thiện viện trợ là cần thiết. Sự phối hợp này cần được thực hiện bắt đầu từ việc hài hòa quy định của Việt Nam với các nhà tài trợ. Chính phủ Việt Nam và nhà tài trợ (như Nhóm 5 ngân hàng phát triển, các tổ chức Liệp Hiệp Quốc, ...) không ngừng hoàn thiện các quy trình, thủ tục và quy định về quản lý của mình để làm công cụ quản lý hữu hiệu cho các chương trình, dự án. Tuy nhiên, những hướng dẫn đó thường nằm ở nhiều văn bản khác nhau, chưa mang tính hệ thống và toàn diện, chưa thể hiện sự hài hoà và phù hợp chung giữa các nhà tài trợ và Chính phủ Việt Nam. Do vậy, nhu cầu cần có một hệ thống chuẩn mực hài hòa giữa các quy định, quy trình, thủ tục quản lý ở cấp chương trình và cấp dự án của các nhà tài trợ Việt Nam và của Chính phủ Việt Nam trở nên cấp bách.
Hài hoà quy trình và thủ tục quản lý và sử dụng ODA ở một khía cạnh hẹp hơn, là sự phối hợp giữa các bên, nhà tài trợ và Chính phủ, nhằm sử dụng hiệu quả hai nhân tố quan trọng nhất của một dự án ODA: Thời gian và ngân sách. Đây chính là hai yêu tố quan trọng để tăng cường hiệu quả sử dụng ODA tại Việt Nam nói riêng và các nước đang phát triển khác nói chung.
Xuất phát từ thực tiễn thực hiện dự án, hài hoà quy định của Việt Nam và Nhà tài trợ cần tập trung trong quá trình thực hiện dự án bao gồm các nội dung như: i) Xác định và chuẩn bị dự án; ii) Quản lý, Đấu thầu; iii) Giải ngân và kế toán kiểm toán;
iv) Giám sát và đánh giá. Các công việc quan trọng cần thiết liên quan trực tiếp đến quá trình thực hiện việc hài hòa bao gồm:
- Hài hòa trong thủ tục đấu thầu: Việt Nam cần sự hỗ trợ từ các nhà tài trợ trong
việc xây dựng quy trình, thủ tục đấu thầu để đi đến thống nhất sử dụng một quy trình duy nhất, để tránh tình trạng phải thực hiện cả theo Chính phủ Việt Nam vừa theo của
Nhà tài trợ gây nên sự chồng chéo, mất thời gian mà không hiệu quả.
- Hài hòa biểu mẫu và quy trình báo cáo: Thực hiện các dự án ODA, các Ban quản lý dự án, đơn vị thực hiện, chủ đầu tư và cơ quan chủ quản đều phải báo cáo lên
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version^- http://www.simpopdf.com
cáo sử dụng các biểu mẫu báo cáo do hai bên cung cấp. Các cơ quan liên quan của Chính phủ và nhà tài trợ cùng nhận được nội dung báo cáo thống nhất sẽ cùng có nhận
định thống nhất về những kết quả đạt được, những tồn tại, khó khăn, vướng mắc của dự án để thống nhất cách xử lý và hỗ trợ cho dự án. Vì vậy, hai bên cần có sự thống nhất, hỗ trợ trong quá trình thiết lập hệ thống báo cáo hoặc có sự chấp thuận sử dụng một hệ thống báo cáo duy nhất để đảm bảo sự hiệu quả trong báo cáo tránh sự lãng phí
về thời gian và nhân lực thực hiện.
- Hài hòa về quy trình thẩm định, quản lý và sử dụng hiệu quả ODA: Thống nhất về: Phương pháp tính toán tổng mức đầu tư dự án nhằm đảm bảo dự trù đủ kinh phí đầu tư dự án, tránh phải điều chỉnh trong quá trình thực hiện, khái toán chi phí đầu
tư dự án; Thiết kế cơ sở trong giai đoạn nghiên cứu khả thi dự án: thống nhất về phạm
vi và yêu cầu tránh phức tạp hoá vấn đề; Hướng dẫn trình bày về cơ chế theo dõi và đánh giá kết quả và tác động của dự án, gồm: các chỉ số đo lường kết quả, cơ chế đánh
giá, cơ chế theo dõi, phân tích rủi ro và tính bền vững của dự án; khung logic theo dõi
và đánh giá đầu tư dự án theo quy định hiện hành.
- Các nhà tài trợ cùng thống nhất cách thức hoạt động và đơn giản hoá các thủ tục thông qua các hoạt động chung liên quan đến công tác lập kế hoạch, xây dựng, thực hiện, theo dõi và đánh giá các dự án viện trợ của mình tại Việt Nam.
- Hài hòa về các định mức chi tiêu, định mức trong công tác đấu thầu: Chính phủ và nhà tài trợ cùng cân nhắc thống nhất áp dụng theo định mức chi tiêu, định mức
trong đấu thầu để đảm bảo việc thực hiện dự án thống nhất tránh trường hợp hoạt động theo Định mức chi tiêu của Việt Nam quá thấp trong khi định mức của phía nhà
tài trợ cao hơn rất nhiều nên ảnh hưởng đến kết quả thực hiện dự án đặc biệt là công tác tuyển dụng chuyên gia thực hiện cho dự án.
Các đề xuất, khuyến nghị về hài hòa được đưa ra yêu cầu cả phía Chính phủ và nhà tài trợ cùng thống nhất đưa ra cùng một quy trình thủ tục hoặc theo quy định của một bên.
Để tạo điều kiện hài hòa thủ tục, các bộ như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Ngoại giao, Bộ Tài chính làm cầu nối giữa Chính phủ và nhà tài trợ thông qua việc tiếp tục tổ
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version^- http://www.simpopdf.com
chức các cuộc hội nghị/hội thảo các nhà tư vấn giữa kỳ, tạo điều kiện cho các nhà tài trợ nêu lên ý kiến, khó khăn/thắc mắc trong quá trình thực hiện dự án cũng như biết được các chương trình ưu tiên của Chính phủ, trên cơ sở đó lấy ý kiến, phối hợp/chia sẻ
thông tin với các nhà tài trợ; khuyến khích các nhà tài trợ phối hợp với nhau một cách
hệ thống hơn trong khâu chuẩn bị dự án để tránh trùng lắp. Các nhà tài trợ và phía Chính phủ Việt Nam cần đưa ra quy định lựa chọn phương pháp phối hợp thích hợp.
3.3.2. Đối với cơ quan chủ quản là Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn3.3.2.1. Phối hợp chặt chẽ và hướng dẫn cụ thể cho các đơn vị thực hiện dự án