2.1.1. Sự phát triển của hệ thống pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Trong công tác quản lý Nhà nước về việc cấp GCNQSDĐ phát triển qua từng thời kỳ lịch sử khác nhau như sau:
Giai đoạn từ năm 1986 đến trước khi ban hành Luật đất đai năm 2003
Luật đất đai năm 1987 ra đời trong một hoàn cảnh lịch sử hết sức đặc biệt. Đó là khi Đại hội Đảng lần VI tháng 12 năm 1986 đã quyết định chuyển đổi từ nền kinh tế Việt Nam từ tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm tạo nên diện mạo mới cho đất nước. NSDĐ lần đầu tiên được đề cập đến trong văn bản Luật Đất đai, để xác định đối tượng sử dụng đất để được Nhà nước giao đất, sử dụng đất ổn định lâu dài và xác lập mối quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và NSDĐ.
Trong giai đoạn này, pháp luật đất đai được điều chỉnh bởi các văn bản pháp luật quy định khác nhau, chưa có sự thống nhất chung vẫn cịn mang tính riêng lẻ, tuỳ nghi chưa có đề cập đến bất cứ một loại văn bản pháp luật đất đai nào thống nhất về GCNQSDĐ mà chỉ được quy định tại Quyết định số 201-QĐ/ĐKTK ngày 14 tháng 7 năm 1989 do Tổng cục Quản lý ruộng đất ban hành, trong đó có đề cập đến GCNQSDĐ. Theo đó, để hiểu rõ hơn về hoạt động cấp GCNQSDĐ, việc ra đời Thông tư số 302/TT-ĐKTK ngày 28 tháng 10 năm 1989 về hướng dẫn thi hành Quyết định về cấp GCNQSDĐ. Hai loại văn bản này giúp cho quản lý Nhà nước về đất đai và hoạt động cấp
GCNQSDĐ trở nên thuận lợi, dễ dàng. Công tác quản lý Nhà nước và hoạt động cấp GCNQSDĐ quy định của Luật Đất đai năm 1987 đã trở thành một trong những nội dung rất quan trọng của công tác quản lý Nhà nước về đất đai. Kể từ khi Luật Đất đai năm 1987 được triển khai thực hiện. Hoạt động về việc cấp GCNQSDĐ bước đầu có thuận lợi, khó khăn đan xen lẫn nhau. Qua đó, Nhà nước ta đã tổng kết được công tác quản lý đất đai và hoạt động cấp GCNQSDĐ các văn bản còn rãi rác, thiếu thống nhất chung, công tác quản lý Nhà nước về đất đai cịn hạn chế, chưa kiểm sốt hết được. Do đó, hoạt động cấp GCNQSDĐ cần phải có một hệ thống văn bản pháp luật đất đai mới thay thế các quy định pháp luật cũ khi khơng cịn phù hợp nữa trong công tác quản lý Nhà nước về việc cấp GCNQSD cho phù hợp với tình hình thực tiễn. Bên cạnh đó, sự ra đời Luật Đất đai số 24-L/CTN ngày 14 tháng 7 năm 1993 của Quốc Hội, được triển khai thực hiện, góp phần điều chỉnh quan hệ đất đai theo cơ chế thị trường, xố bỏ tình trạng vơ chủ và xác lập quyền năng cụ thể cho NSDĐ được ghi nhận việc giao đất, sử dụng ổn định đất lâu dài cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Đây cũng là lần đầu tiên việc xác định đất đai có giá trị và QSDĐ được xem như quyền tài sản được đưa vào giao dịch trong dân sự với các quyền như: quyền chuyển đổi, quyền thừa kế, quyền thế chấp, quyền cho thuê, quyền chuyển nhượng.
Hoạt động cấp GCNQSDĐ ngày càng trở nên phát triển mạnh trên phạm vi cả nước từ năm 1997 với mục tiêu hoàn thành việc cấp GCNQSDĐ vào năm 2000 cho khu vực nông thôn và năm 2001cho khu vực đô thị theo Chỉ thị số10/1998/CT-TTg và Chỉ thị số 18/1999/CT-TTg của thủ tướng Chính phủ. Các quy định pháp luật về việc cấp GCNQSDĐ phải đảm bảo đúng trình tự, thủ tục đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính trong thời kỳ này cấp GCNQSDĐ được quan tâm ch1 trong hơn. Song đó, Tổng cục địa chính ban hành Thơng tư số 346/1998/TT-TCĐC ngày 16 tháng 3 năm 1998 về việc hướng dẫn thủ
tục đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính và cấp GCNQSDĐ, trong đó sửa đổi, bổ sung việc viết GCNQSDĐ quy định tại Thông tư số 302/TT-ĐKTK ngày 28 tháng 10 năm 1989 về hướng dẫn thi hành Quyết định về cấp GCNQSDĐ. Một lần nữa, văn bản pháp luật quy định mới được thay thế các quy định khơng cịn phù hợp nữa, hoạt động cấp GCNQSDĐ được đẩy nhanh tiến độ trên phạm vi cả nước, giúp cho công tác quản lý Nhà nước bằng GCNQSDĐ ngày càng trở nên dễ dàng, kiểm sốt hơn. Theo đó, Tổng cục địa chính cũng sửa đổi và ban hành quy định về thủ tục đăng ký đất đai, theo hướng dẫn của Thông tư số 1990/2001/TT-TCĐC ngày 30 tháng 11 năm 2001. Trong đó, quy định rõ ràng về trình tự, cơng việc mang tính chất bắt buộc phải thực hiện, không hướng dẫn cách làm như thông tư 346/1998/TT-TCĐC đã sửa đổi cơ bản thủ tục đăng ký biến động chỉnh lý hồ sơ địa chính đơn giản, dễ thực hiện hơn nhằm đẩy mạnh công tác cấp GCNQSDĐ ở địa phương.
Như vậy, có thể nói rằng sự ra đời của Luật đất đai 1993, Luật sửa đổi, bổ sung và các văn bản hướng dẫn thi hành pháp luật đất đai. Trong thời kỳ này hoạt động cấp GCNQSDĐ có sự thay đổi hơn so với các quy định trước đây, góp phần giải quyết được một số khó khăn, vướng mắc giúp cho hoạt động cấp GCNQSDĐ càng trở nên thuận lợi hơn so với trước đây và đúng thời điểm với tình hình thực tế, đồng thời giảm bớt việc phát sinh tranh chấp về đất đai dễ dàng giải quyết. Khi NSDĐ có GCNQSDĐ thì quyền và lợi ích của họ được cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai bảo hộ và góp phần ổn định kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, hệ thống văn bản pháp pháp luật đất đai trong giai đoạn này cũng còn một số mặt hạn chế như sau:
Các quy định pháp luật về hoạt động cấp GCNQSDĐ vẫn còn rải rác ở nhiều loại văn bản pháp luật quy định khác nhau và thiếu còn thiếu phù hợp. Thủ tục hành chính cịn rườm rà, phức tạp phải qua nhiều giai đoạn khi xin phép, qua nhiều cấp có thẩm quyền. Bên cạnh đó, tình trạng chuyển nhượng
nhà, đất bằng giấy tờ trao tay bất chấp pháp luật và hậu quả diễn ra tràn lan khá là phổ biến, gây khó khăn cho cơng tác quản lý Nhà nước về đất đai và hoạt động cấp GCNQSDĐ. Trước tình hình đó, cần phải có định hướng và những yêu cầu đặt ra của một nền kinh tế thị trường đang vận động khơng ngừng, thì việc sửa đổi, bổ sung điều chỉnh các quy định pháp luật về việc cấp GCNQSDĐ là rất cần thiết.
Giai doạn từ khi ban hành Luật đất đai 2003 đến khi Luật Đất đai 2013 được ban hành
Trước những khó khăn thay đổi liên tục các quy định pháp luật trong hoạt động cấp GCNQSDĐ. Theo đó, các quy định pháp luật đất đai khơng cịn phù hợp với tình hình thực tiễn trong hoạt động cấp GCNQSDĐ. Theo tinh thần của Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 số 26/NQ-TW ngày 12 tháng 3 năm 2003 của Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX về tiếp tục đổi mới chính sách pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hố, đất nước xác định rõ, khi chuyển sang cơ chế thị trường ở thời kỳ hiện nay:
“phải xây dựng chính sách pháp luật đất đai kiên quyết lập lại trật tự quản lý trong sử dụng đất đai theo đúng quy định của pháp luật, đảm bảo Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, thống nhất quản lý đất đai trong phạm vi cả nước”.
Để công tác quản lý Nhà nước về đất đai và hoạt động cấp GCNQSDĐ được hiệu quả hơn. Sự ra đời của Luật Đất đai năm 2003 được xây dựng trên cơ sở nền tảng Luật Đất đai 1993, các quy định về việc cấp GCNQSDĐ từng bước khai mở rộng điều kiện quy định có lợi cho NSDĐ. Qua đó, đã tháo gỡ một số khó khăn, vướng mắc về việc cấp GCNQSDĐ, đồng thời đẩy nhanh tiến độ cấp GCNQSDĐ và đảm bảo các quy định pháp luật đất đai như: bổ sung đối tượng được đăng ký cấp GCNQSDĐ, sửa đổi việc cấp GCNQSDĐ, sửa đổi quy định về cấp GCNQSDĐ ở cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng
dân cư, các quy định về cấp GCNQSDĐ cho cơ sở tôn giáo và các quy định về điều kiện về nghĩa vụ tài chính của NSDĐ khá hợp lý hơn so với quy định khơng cịn phù hợp và có ý nghĩa rất quan trọng thúc đẩy nhanh tiến độ cấp GCNQSDĐ đó là: Cải cách mạnh mẽ thủ tục hành chính đối với quản lý Nhà nước về việc cấp GCNQSDĐ. Đặc biệt là sự ra đời của tổ chức dịch vụ hành chính cơng như: Văn phịng đăng ký QSDĐ là cơ quan cấp GCNQSDĐ được tập trung về một mối theo cơ chế “một cửa” và xác lập cơ chế uỷ quyền trong các trường hợp cần thiết quan trọng để giải quyết ách tắc đối với hoạt động cấp GCNQSDĐ. Tuy nhiên, các quy định về việc cấp GCNQSDĐ trong thời gian này cũng chỉ giải quyết được một phần khó khăn, vướng mắc và vẫn cịn một số điểm chưa hợp lý, mất cân bằng cho nên chưa khuyến khích được NSDĐ tự giác trong việc kê khai, đăng ký đất đai và ảnh hưởng đến công tác quản lý Nhà nước về đất đai khó có thể kiểm sốt được.
Giai đoạn từ khi Luật Đất đai năm 2013 ban hành
Trước những khó khăn trước đó, Luật Đất đai số 45/2013/QH13 được Quốc hội khóa XIII thơng qua ngày 29 tháng 11 năm 2013 chính thức có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2014 gồm 14 chương với 212 Điều, tăng 7 chương, 66 điều so với Luật đất đai 2003. Chính sách pháp luật đất đai ln được Đảng và Nhà nước ta rất quan tâm, cần có việc định hướng theo tinh thần của Nghị quyết số 19-NQ/TW tại Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XI ngày 31 tháng 10 năm 2012 nêu quan điểm về khắc phục hạn chế và giải quyết khó khăn, vướng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện Luật Đất đai năm 2003. Theo đó, phải tiếp tục đổi mới chính sách pháp luật đất đai trong thời kỳ mới để đẩy mạnh cơng nghiệp hố, hiện đại hố đất nước nhằm để đảm bảo hoạt động cấp GCNQSDĐ không bị gián đoạn. Sự ra đời của Luật Đất đai 2013 trong đó hoạt động cấp GCNQSDĐ kịp thời tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong q trình chuyển tiếp thi hành giữa
Luật Đất đai năm 2003 không để ách tắc gây phiền hà cho NSDĐ trong hoạt động cấp GCNQSDĐ.