trường rừng tại huyện Bảo Yên
Các nƣớc trên thế giới đã và đang thực hiện PFES đã đƣa ra những tiêu chí cho một mô hình PFES hoàn thiện, gồm có:
- Tự nguyện trong giao dịch
- Các dịch vụ môi trƣờng đƣợc xác định rõ
- Phải đảm bảo việc cung cấp các dịch vụ môi trƣờng (tính điều kiện) - Có ít nhất một ngƣời cung cấp dịch vụ môi trƣờng
- Có ít nhất một ngƣời mua các dịch vụ môi trƣờng
Căn cứ theo 5 tiêu chí trên, mô hình dự án thí điểm chi trả dịch vụ môi trƣờng tại Bảo Yên vẫn chƣa thể đáp ứng đầy đủ, nhất là liên quan đến các tiêu chí “tự nguyện” và “tính điều kiện”. Vì vậy, những thách thức và hạn chế trong quá trình thực hiện là điều không tránh khỏi.
Thứ nhất, nhận thức của các tổ chức, cá nhân và chính quyền về PFES còn nhiều hạn chế và chưa chính xác.
Chi trả dịch vụ môi trƣờng là một khái niệm mới mẻ ở Việt Nam do đó đƣa đến nhiều cách hiểu khác nhau về vấn đề này. Chính điều này sẽ gây ra những khó khăn trong quá trình thực hiện dự án vì không có cách hiểu đồng nhất, chính xác giữa ngƣời chi trả, ngƣời cung cấp và bên trung gian. Chẳng hạn, có rất nhiều ngƣời cho rằng PFES là một loại thuế và phí mới về môi trƣờng, đây là quan niệm sai lầm vì PFES dựa trên cơ chế chi trả tự nguyện. Do đó, khi hiểu sai sẽ dẫn đến làm sai mà không mang lại hiệu quả mong muốn.
Ngƣời dân thiếu các hiểu biết phổ thông về PFES trong khi các công chức thiếu các hiểu biết chuyên môn để hƣớng PFES đến với ngƣời nghèo, trong đó có việc định hƣớng thị trƣờng để hƣớng đến PFES. Hệ quả kéo theo là không định hƣớng đúng việc triển khai PFES và ngƣời dân không thấy đƣợc lợi ích mình sẽ có nên không mở rộng đƣợc số ngƣời tham gia cung cấp dịch vụ môi trƣờng.
Bên cạnh đó, thị trƣờng về các dịch vụ môi trƣờng chƣa xuất hiện ở Việt Nam, các giá trị của dịch vụ môi trƣờng rừng chƣa đƣợc đánh giá một cách chính xác nên cũng tạo ra nhiều ngỡ ngàng trong cách tiếp cận PFES. Trƣớc đây, chƣa có ai đứng ra cung cấp dịch vụ về môi trƣờng và không có ai bỏ tiền ra cho việc hƣởng các lợi ích từ môi trƣờng. Vì thế chƣa thiết lập đƣợc thị trƣờng về các dịch vụ sinh thái nên ngƣời dân chƣa nhận thức đƣợc vai trò và những lợi ích có đƣợc từ dự án.
Thứ hai, còn nhiều hạn chế trong tổ chức thực hiện các chính sách chương trình
Sự dàn trải và chống chéo trong tổ chức và phân công chức năng giữa và trong các bộ làm tăng thêm chi phí giao dịch, đồng thời việc lập kế hoạch và kiểm soát từ trên xuống dƣới làm hạn chế sự độc lập của các cơ quan trong
việc đề xuất và thực hiện các cách tiếp cận mới. Thêm nữa, lãng phí nguồn nhân lực và tăng chi phí giao dịch có thể xảy ra khi có nhiều cơ quan cùng làm lại một việc. Đây là một vấn đề tồn tại lâu trong hệ thống hành chính của nƣớc ta, sự chồng chéo nhiệm vụ và chức năng trong thực hiện gây ra lãng phí thời gian và nguồn lực không cần thiết. Do đó, khi triển khai chƣơng trình trong những năm tiếp theo cần chú ý đến hạn chế này và khắc phục nó.
Thứ ba, thể chế và các quy định cụ thể về PFES vẫn còn rất sơ khai
Hiện nay, các quy định có tính pháp lý liên quan đến PFES mới chỉ có Nghị định số 05/2008/NĐ – CP ngày 14/1/2008 của Chính phủ về thành lập Quỹ bảo vệ và phát triển rừng; Nghị định 99/2010NĐ-CP về chính sách chi trả dịch vụ môi trƣờng rừng, cùng một số thông tƣ ban hành hƣớng dẫn của các bộ nhƣ Bộ Nông nghiệp, Bộ Tài chính hƣớng dẫn về thực thi công tác chi trả dịch vụ môi trƣờng rừng.
Khi thực hiện PFES tại các địa phƣơng vẫn thiếu các văn bản hƣớng dẫn cụ thể triển khai. Các chính sách đã có thì còn rất sơ khai, mới chỉ là những bƣớc định hƣớng ban đầu chƣa rõ ràng. Chính phú mới chỉ nhìn nhận PFES qua dƣới hình thức thuế và phí và mới chỉ quản lý PFES qua thu các loại phí môi trƣờng; thiếu các quy định chặt chẽ liên quan đến PFES đối với bảo vệ nguồn nƣớc và cảnh quan thiên nhiên. Hơn nữa, cách tiếp cận về PFES chủ yếu theo cách thức mệnh lệnh và kiểm soát nên nhiều khi không khuyến khích đƣợc ngƣời dân và doanh nghiệp tham gia. Các chính sách quy định về quyền sử dụng đất còn rất bấp bênh, không rõ ràng gây khó khăn trong việc xác định chi trả cho ai và ai là ngƣời thực sự đƣợc hƣởng lợi?
Thêm vào đó, các quy định về trách nhiệm của các bên tham gia chƣa đƣợc xây dựng sẽ gây khó khăn khi phải giải quyết các tranh chấp về quyền lợi trong tƣơng lai. Một kịch bản hoàn toàn có khả năng xảy ra là trong quá trình tham gia dự án, ngƣời làm rừng nhận tiền chi trả nhƣng không đảm bảo
đƣợc các dịch vụ môi trƣờng cho bên mua (ở đây là các nhà máy thuỷ điện). Đây là tình huống rất dễ xảy ra, vì thế cần phải xem xét và đƣa ra giải pháp khắc phục vấn đề này.
Thứ tư, năng lực của đội ngũ cán bộ thực hiện PFES còn yếu kém
Các cán bộ địa phƣơng chƣa đƣợc tiếp cận với các vấn đề về dịch vụ môi trƣờng nên năng lực nhận thức và thực hiện còn rất hạn chế, thiếu năng lực để xây dựng, quản lý và giám sát PFES. Đội ngũ cán bộ chƣa đƣợc đào tạo và tập huấn nhiều về đánh giá, quản lý môi trƣờng, chuyên môn về các vấn đề môi trƣờng chƣa đƣợc nâng cao nên khả năng tiếp nhận và thực hiện cơ chế quản lý môi trƣờng mới còn nhiều khó khăn. Ngoài ta, các phƣơng pháp và kỹ năng để xác định, định lƣợng và giám sát PFES còn nhiều thiếu thốn nên chƣa kiểm soát đƣợc hết trách nhiệm của doanh nghiệp và cộng đồng. Vì thế, hiện tƣợng thiếu trách nhiệm trong việc bảo vệ môi trƣờng và thực thi PFES sẽ là một thách thức lớn đối với những ngƣời thực hiện và quản lý PFES.
Thứ năm, thiếu cơ chế ưu tiên cho người nghèo tham gia PFES
Sự tham gia của ngƣời nghèo chƣa nhiều và mức chi trả cho dịch vụ môi trƣờng trên 1ha và diện tích rừng giao cho ngƣời nghèo còn ít nên mức thu nhập chỉ có thể nói là có cải thiện, chứ không thể đánh giá là giúp ngƣời dân thoát nghèo nhanh chóng. Hơn nữa, nhiều ngƣời dân nghèo không có quyền sửu dụng đất, quyền này chủ yếu tập trung trong tay những ngƣời giàu. Nhƣ vậy, tình trạng thuê ngƣời nghèo làm việc và trả công thấp hơn mức chi trả đáng lẽ họ đƣợc hƣởng rất có thể xảy ra. Thực tế là những ngƣời mua thƣờng thích giao dịch trực tiếp với ngƣời chủ đất hơn là thông qua cộng đồng hay đất không có chứng nhận pháp. Trong thời gian thực hiện chƣơng trình tại Bảo Yên, chính quyền đã tiến hành giao đất giao rừng cho các hộ gia đình, nên đây có thể coi là một cơ chế khuyến khích cho ngƣời nghèo tham gia, tuy nhiên số lƣợng những chƣơng trình nhƣ thế vẫn còn khá hạn chế.