5. Kết cấu của luận văn
3.2.2. Tổ chức thực hiện chi đầu tư XDCB
* Lập dự án đầu tư
Lập dự án được các cấp có thẩm quyền kiểm soát chặt chẽ về phạm vi, quy mô của từng dự án theo đúng mục tiêu của từng lĩnh vực và phù hợp với quy hoạch được duyệt. Các dự án được lập phải nêu rõ nguồn vốn thực hiện dự án. Ở cấp tỉnh, Sở Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối tổng hợp danh mục cho phép lập dự án. Sở Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp các danh mục dự án theo đề xuất từ các chủ đầu tư sau đó xin ý kiến tham gia của các sở chuyên ngành: Sở Xây dựng, Sở Nông nghiệp, Sở Giao thông Vận tải… về sự cần thiết lập dự án, quy mô, tổng mức, nguồn vốn và sự phù hợp với quy hoạch của dự án. Sau đó Sở Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp trình UBND tỉnh. UBND tỉnh xin ý kiến Hội đồng nhân dân tỉnh trong kỳ hợp gần nhất. Sau khi có ý kiến phê chuẩn của HĐND tỉnh, UBND tỉnh sẽ quyết định cho phép lập dự án.
Việc lập dự án được tiến hành do các chủ đầu tư lựa chọn các đơn vị tư vấn lập trên cơ sở thẩm định năng lực của đơn vị tư vấn đó. Số lượng các doanh nghiệp hoạt động trên lĩnh vực tư vấn lập dự án trên địa bàn tỉnh là 360 doanh nghiệp. Trong những năm qua, các đơn vị tư vấn đã có nhiều cố gắng trọng việc lập dự án đầu tư. Các dự án được lập cơ bản bám sát quy hoạch, kế hoạch phát triển của tỉnh.
Bảng 3.7: Dự án được lập giai đoạn 2017-2019
TT Năm Số lượng dự án Dự án nhóm B Dự án nhóm C
1 2017 106 5 101
2 2018 124 9 115
3 2019 130 11 119
Tổng 360 25 335
Các dự án đầu tư được lập cơ bản bám sát quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của tỉnh. Các chủ đầu tư, các Ban quản lý dự án có nhiều cố gắng trong việc chuẩn bị đầu tư, từ khâu lập kế hoạch, xác định quy mô đầu tư; nội dung, chất lượng dự án đầu tư từng bước được nâng lên.
*Thẩm định dự án đầu tư
Sau khi lập dự án xong, chủ đầu tư làm tờ trình xin phê duyệt dự án và gửi kèm dự án đến Sở Kế hoạch và Đầu tư. Sau khi nhận dự án, Sở Kế hoạch và Đầu tư có văn bản lấy ý kiến thẩm định về thiết kế cơ sở (đối với dự án 2 hoặc 3 bước) và lấy ý kiến tham gia thẩm định của các Sở, ban, ngành và địa phương có liên quan như: UBND các huyện, thành phố nới xây dựng công trình; các Sở Tài chính, Xây dựng, Giao thông Vận tải, Tài nguyên Môi trường, Điện lực, Công an chữa cháy,… Sau khi nhận được văn bản góp ý của các sở chuyên ngành, Sở Kế hoạch và Đầu tư sẽ tổ chức họp Hội đồng liên ngành thẩm định dự án và tổng hợp Báo cáo Kết quả thẩm định dự án gửi UBND tỉnh. Trên cơ sở Báo cáo kết quả thẩm định của Sở Kế hoạch và Đầu tư gửi, UBND tỉnh xem xét, quyết định phê duyệt dự án.
Riêng những dự án sử dụng nguồn vốn Ngân sách Trung ương bổ sung có mục tiêu cho địa phương và vốn Trái phiếu Chính phủ, Sở Kế hoạch và Đầu tư báo cáo UBND tỉnh để trình Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì thẩm định về nguồn vốn và phần vốn Trung ương bổ sung có mục tiêu cho tỉnh, vốn Trái phiếu Chính phủ (theo Hướng dẫn số 7356/BKHĐT-TH ngày 28/10/2011 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư). Sau khi có kết quả thẩm định nguồn vốn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Sở Kế hoạch và Đầu tư hoàn thiện hồ sơ dự án trình UBND tỉnh phê duyệt theo quy định.
Về cơ bản các cơ quan chức năng và chủ đầu tư đã làm tốt lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư và thực hiện các cơ chế chính sách theo từng thời kỳ của Nhà nước. Quá trình thẩm định đã tham gia cùng chủ đầu tư, đơn vị tư vấn chỉnh sửa quy mô, nội dung đảm bảo phù hợp với điều kiện thực tế
và hiệu quả đầu tư của dự án; qua thẩm định cũng đã tiết kiệm cho ngân sách, khâu thực hiện chuẩn bị đầu tư, thẩm định dự án và xây dựng có nhiều tiến bộ; các công trình dự án được phép đầu tư cơ bản đều đảm bảo nằm trong quy hoạch đã được duyệt; tuân thủ theo các thủ tục hiện hành theo quy định của Luật Xây dựng 2014.
UBND tỉnh Lào Cai đã phê duyệt đề án cải cách thủ tục hành chính theo mô hình "Một cửa" tại Sở Kế hoạch & Đầu tư; Sở Kế hoạch và Đầu tư với chức năng là cơ quan đầu mối, trực tiếp tiếp nhận và thẩm định dự án đầu tư, thẩm định đấu thầu. Tuy nhiên, qua theo dõi hàng năm, có một số vấn đề nổi lên như sau: khảo sát, lập dự án đầu tư của một số dự án chưa đảm bảo yêu cầu chất lượng, chưa xác định đầy đủ được các yếu tố liên quan. Do vậy, có những dự án được duyệt nhưng khi thi công, phải điều chỉnh thiết kế, bản vẽ thi công và dự toán như: Dự án Đường Tỉnh lộ 65, dự án Đường tỉnh lộ 15 cũ, khi thi công gặp phải nền đất yếu nên phải dừng thi công, bổ sung thiết kế và dự toán. Kinh phí giải phóng mặt bằng khi lập dự án xác định chưa chính xác nên khi thực hiện dự án phải điều chỉnh tổng mức đầu tư. Chất lượng hồ sơ dự án chưa tốt nên khi trình cơ quan thẩm định còn phải chỉnh sửa nhiều lần, dẫn đến kéo dài thời gian điển hình như: Dự án Đường Mai Sơn - An Thủy,...
Hồ sơ dự án, thiết kế, chủ đầu tư và đơn vị tư vấn lập còn nhiều thiếu sót, phải chỉnh sửa mất nhiều thời gian, làm ảnh hưởng đến tiến độ của dự án; Năng lực của nhiều đơn vị tư vấn trên địa bàn chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ. Qua đợt kiểm tra tháng 9/2017 của Sở Xây dựng đối với 64 đơn vị tư vấn đăng ký hoạt động trên địa bàn, nổi lên nhiều khuyết điểm hạn chế như: nhiều đơn vị không có cơ cấu tổ chức rõ ràng, cán bộ chuyên môn thiếu, năng lực yếu, trang thiết bị chưa đáp ứng yêu cầu công việc; lĩnh vực tư vấn chủ yếu thiết kế các công trình nhỏ (cấp IV), nhiều đơn vị không đủ điều kiện xếp hạng năng lực về khảo sát xây dựng, thiết kế quy hoạch và thiết kế xây dựng.
* Công tác đấu thầu
Luật Đấu thầu được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2005; Luật chính thức có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 4 năm 2006 và quá trình áp dụng vào thực tiễn đã mang lại hiệu quả rõ rệt:
- Hiệu quả qua đấu thầu trước tiên là ở chỗ thông qua đấu thầu đã lựa chọn được nhà thầu có đủ kinh nghiệm và năng lực để thực hiện công việc theo yêu cầu. Nhà thầu phải có giải pháp khả thi để thực hiện công việc được giao và đảm bảo trúng thầu không được vượt giá gói thầu và giá dự toán được duyệt.
- Hiệu quả của đấu thầu chính là tạo ra sự cạnh tranh để làm động lực cho sự phát triển, đã tạo ra được nhiều doanh nghiệp mạnh có đủ năng lực thiết bị, con người và tiền vốn đảm đương được công trình phức tạp; có quy mô và lượng vốn đầu tư lớn với thời gian thi công ngắn, đạt chất lượng cao.
- Tiết kiệm được nguồn vốn đầu tư cho ngân sách;
- Thông qua đấu thầu giải ngân, thanh quyết toán nhanh gọn hơn;
- Các công trình đưa vào sử dụng đúng tiến độ sớm phát huy được hiệu quả; - Công tác đấu thầu đã được toàn xã hội quan tâm.
Tuy nhiên, trong những năm qua, quản lý đấu thầu còn bộc lộ những hạn chế:
Trong những năm qua hầu hết các dự án chủ đầu tư đều trình xin chủ trương UBND Tỉnh cho đấu thầu hạn chế hoặc chỉ định thầu. UBND Tỉnh thiếu kiên quyết dẫn đến hầu hết các dự án phải tổ chức đấu thầu rộng rãi nhưng không thực hiện. Có một số dự án phải đấu thầu nhưng vẫn chỉ định thầu.
- Nhiều gói thầu tiến hành tổ chức đấu thầu còn mang tính hình thức, không có sự cạnh tranh bình đẳng do áp dụng hình thức đấu thầu hạn chế. Tỷ lệ giảm giá thấp, giá trúng thầu của hầu hết các gói thầu xấp xỉ bằng giá gói thầu, phần kinh phí giảm giá còn thấp hơn phần chi phí tổ chức đấu thầu.
- Sự hiểu biết về trình tự và các qui định về đấu thầu của một số các cơ quan quản lý và các nhà thầu còn hạn chế.
- Việc lập Hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu một số gói thầu chưa đảm bảo yêu cầu, chưa bám sát yêu cầu kỹ thuật của thiết kế, chưa đưa ra các điều kiện về năng lực, kinh nghiệm tương xứng với tính chất của gói thầu nên chưa sàng lọc được các nhà thầu thực sự đủ năng lực và điều kiện thực hiện gói thầu.
- Công việc chấm xét thầu của tổ chuyên gia gói thầu chưa đảm bảo, các thành viên tổ chuyên gia không có chuyên môn và am hiểu về gói thầu, không có chứng chỉ bồi dưỡng nghiệp vụ đấu
- Việc lựa chọn năng lực các nhà thầu tham gia đấu thầu còn hạn chế, nhiều nhà thầu năng lực kém không phù hợp với yêu cầu gói thầu mà vẫn được chủ đầu tư mời tham gia dự thầu, dẫn đến có nhà thầu tham gia dự thầu nhiều các gói thầu nhưng không trúng thầu. Chất lượng hồ sơ dự thầu của các nhà thầu không trúng thầu rất thấp, mang tính chất hình thức, không bám sát hồ sơ mời thầu.
* Giải phóng mặt bằng
Theo quyết định phân cấp, ủy quyền quản lý dự án đầu tư xây dựng số 2128/QĐ-UBND của UBND Tỉnh giao cho UBND các Huyện, Thị xã, Thành phố tổ chức bồi thường GPMB đối với tất cả các dự án trên địa bàn; lập thẩm định và phê duyệt dự toán GPMB. Các dự án thi công chậm tiến độ chủ yếu do giải phóng mặt bằng, nguyên nhân do sự phối hợp giữa các chủ đầu tư và Hội đồng GPMB cấp Huyện chưa tốt, chính quyền địa phương chưa kiên quyết trong việc thực hiện các quy định về bồi thường, hỗ trợ tái định cư.
Theo số liệu thống kê của Sở Tài chính tỉnh Lào Cai, năm 2017 Sở Tài chính tiến hành thẩm tra và phê duyệt quyết toán 25 dự án thuộc lĩnh vực xây dựng giao thông và thủy lợi thì có đến 12 dự án có thời gian hoàn thành đưa vào sử dụng chậm so với tiến độ trong quyết định đầu tư được duyệt. Nguyên nhân chủ yếu được xác định là do các chủ đầu tư chậm bàn giao mặt bằng cho
đơn vị thi công. Các dự án thuộc ngành giao thông, thủy lợi thường đi theo tuyến và xây dựng ở khu đất mới nên hầu hết phải thực hiện giải phóng mặt bằng trước khi triển khai thi công. Do vậy giải phóng mặt bằng quyết định đến tiến độ thực hiện chung của dự án và ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư.
Một nguyên nhân khác nữa nữa do chính sách về GPMB hiện nay cũng còn nhiều bất cập.
* Thanh toán chi đầu tư xây dựng cơ bản
Hoạt động thanh toán tạm ứng, thanh toán chi đầu tư XDCB ở tỉnh, thực hiện theo quy định tại Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính hướng dẫn về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách. Kết quả thanh toán tạm ứng và thanh toán vốn đầu tư giai đoạn năm 2017-2019 như sau:
* Tạm ứng chi đầu tư xây dựng cơ bản
Trong thời gian vừa qua, với tinh thần chỉ đạo của UBND tỉnh Lào Cai, để tạo điều kiện cho các đơn vị thi công trong việc thanh toán vốn. Kho bạc nhà nước tỉnh căn cứ vào dự toán công trình, các điều khoản thanh toán được quy định trong hợp đồng, nghiệm thu khối lượng hoàn thành, để thực hiện việc tạm ứng và thanh toán vốn kịp thời cho các đơn vị thi công, đáp ứng tiến độ giải ngân chung của tỉnh.
Qua số liệu trên cho thấy, các công trình thuộc sự nghiệp nông nghiệp tạm ứng được: 194,21 tỷ đồng đạt 24,09% so với giá trị hợp đồng và 24,33% so với giá trị nghiệm thu đề nghị thanh toán; các công trình sự nghiệp giao thông tạm ứng được: 657,14 tỷ đồng đạt 22,98% so với giá trị hợp đồng và 23,43% so với giá trị nghiệm thu đề nghị thanh toán. Đây là những công trình có mức tạm ứng cao (theo quy định mức tạm ứng 20%), vì những công trình này chủ yếu là xây mới, thời gian thi công tương đối ngắn, nên cần vốn để mua nguyên vật liệu, đẩy nhanh tiến độ thi công.
Bảng 3.8: Tạm ứng chi đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước giai đoạn 2017-2019
Nội dung Giá trị hợp đồng (tỷ đồng) Giá trị nghiệm thu (tỷ đồng) Giá trị tạm ứng (tỷ đồng) So sánh giá trị tạm ứng với (%) Hợp đồng Nghiệm thu Nông nghiệp 806,24 798,25 194,21 24,09 24,33 Giao thông 2.859,31 2.804,61 657,14 22,98 23,43 Giáo dục, y tế 2.084,64 2.048,44 427,65 20,51 20,88 Văn hóa 687,36 680,54 158,65 23,08 23,31 Các lĩnh vực khác 907,84 901,35 209,68 23,10 23,26 Tổng 7.345,39 7.233,19 1.647,33 22,43 22,77
Nguồn: Báo cáo chi đầu tư XDCB tỉnh Lào Cai giai đoạn 2017-2019
Đối với sự nghiệp Giáo dục, Y tế tạm ứng được 427,65 tỷ đồng đạt tỷ lệ 20,51% so với giá trị hợp đồng và 20,88% so với giá trị nghiệm thu; sự nghiệp Văn hóa tỷ lệ tạm ứng đối với những công trình thuộc sự nghiệp này có giá trị 158,65 tỷ đồng đạt tỷ lệ 23,08% so với giá trị hợp đồng và 23,31% so với giá trị nghiệm thu. Các lĩnh vực khác có giá trị tạm ứng là 209,68 tỷ đồng đạt tỷ lệ 23,10% so với giá trị hợp đồng và 23,26% so với giá trị nghiệm thu.
Theo quy định về bảo lãnh tiền tạm ứng và thỏa thuận giữa chủ đầu tư với nhà thầu trên các hợp đồng kinh tế. Đối với một số cấu kiện, bán thành phẩm trong xây dựng cơ bản có giá trị lớn, phải được sản xuất trước để bảo đảm tiến độ thi công và một số loại vật tư dự trữ theo mùa, mức tạm ứng theo nhu cầu cần thiết và do chủ đầu tư thống nhất với nhà thầu. Đối với việc thu hồi tiền tạm ứng cũng được thực hiện theo các văn bản trên; tiền tạm ứng được thu hồi qua các lần thanh toán khối lượng của hợp đồng và bắt đầu thu hồi từ lần thanh toán khối lượng hoàn thành đầu tiên, không kể là mức thực
hiện bao nhiêu và thu hồi hết khi thanh toán khối lượng hoàn thành đạt 80% giá trị hợp đồng. Mức thu hồi tạm ứng lần đầu và từng lần do chủ đầu tư và nhà thầu thỏa thuận thống nhất trong hợp đồng.
Do mức tạm ứng không khống chế tối đa, nên thời gian vừa qua việc tạm ứng tại các dự án xây dựng cơ bản thực hiện cao hơn nhiều so với trước đây và theo đặc thù của từng chủ đầu tư. Hầu hết các công trình trước đây ở tỉnh Lào Cai chỉ tạm ứng từ 10 - 20% thì nay tạm ứng khoảng 20 - 30%.
Việc không khống chế mức tạm ứng tối đa và ứng vốn cao hơn nhiều cho các nhà thầu tại các công trình xây dựng cơ bản trong thời gian vừa qua ở tỉnh Lào Cai là việc làm mang tính hai mặt. Nó có thể tạo ra những kết quả tích cực trước mắt nhưng cũng gây ra không ít mặt trái thời gian dài sau này. Trước hết về những điểm tích cực, tạm ứng cao trong thời gian