VÀ NHỮNG BÀI HỌC KINH NGHIỆM TRONG XÂY DỰNG, HOÀN THIỆN CƠ QUAN ĐẠI DIỆN CAO NHẤT CỦA NHÂN DÂN VIỆT NAM
Quốc hội có một vị trí, vai trị đặc biệt trong tiếp nhận quyền lực từ Nhân dân và tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước. Đây là thiết chế đại diện Nhân dân ở các nước có thiết lập hệ thống cơ quan đại diện dù được thiết kế theo cấu trúc nhất viện hay nhị viện; dù tổ chức và hoạt động của BMNN được vận hành theo nguyên tắc tập quyền hay phân quyền.
Những Nghịviệnđầu tiên trên thếgiới (thế kỷ12, 13) nhưNghịviện Anh, Tây Ban Nha, Ba Lan, Hungari, Pháp, … được xuất hiện không phải với tư cách là cơ quan đại diện cho toàn quốc gia mà thực chất là cơ quan đại diện đẳng cấp thời phong kiến nhằm thu hẹp quyền lực của nhà vua. Phải đến năm 1332 mới có Viện dân biểu ở nước Anh với các đại diện là thường dân trong xã hội. Tên gọi “cơ quan lập pháp” để chỉ tổ chức này cũng xuất hiện tại nước Anh vào thế kỷ thứ 17 [19, tr.16]. Tuy nhiên lập pháp không phải là chức năng duy nhất, với tính chất là một cơ quan đại diện, nơi tập trung thể hiện ý chí, bảo vệ quyền lợi của Nhân dân, tổ chức này còn được giao cho các chức năng quan trọng khác như thông qua ngân sách, giám sát và bãi miễn hành pháp. Vì vậy mà xuất hiện những tên gọi khác mang tính khái quát, bao trùm nội dung hoạt động của tổ chức này.
Ở mỗi quốc gia, tổ chức này có những tên gọi khác như: Đại hội đại biểu Nhân dân toàn quốc (Trung Quốc); Hội đồng Nhân dân tối cao (Cộng hòa dân chủ Triều Tiên), Đại hội dân tộc và Hội đồng kinh tế khu vực (Cộng hòa Trung Phi), Hội đồng tối cao (Ukraina), nhưng cách đặt tên phổ biến nhất cho thiết chế này là National Assembly (Quốc hội), Parliament (Nghị viện), và Congress (Quốc hội lưỡng viện). Trong tiếng Việt, chữ Quốc hội có thể dùng chung để chỉ cơ quan lập pháp các nước, có thể là độc viện (Unicameral legislature) hay đa viện (Multicameral legislature)
Xuất phát từ vai trị, vị trí đặc biệt của tổ chức này, Đa số Hiến pháp các nước đều ghi nhận Quốc hội là cơ quan đại diện của Nhân dân. Điều 43, Hiến pháp Nhật Bản ghi nhận: “Hai viện của Nghị viện bao gồm các thành viên dân cử, đại diện cho toàn thể nhân dân”; Điều 66, Hiến pháp Tây Ban Nha khẳng định: “Nghị viện Tây Ban Nha đại diện cho toàn thể Nhân dân Tây Ban Nha”; Điều 94, Hiến pháp Liên bang Nga cũng có nội dung tương tự: “Quốc hội Liên bang Nga là cơ quan đại diện và lập pháp của Liên bang Nga” [38, tr.8-17]. Một số nước không quy định trực tiếp, nhưng đương nhiên thừa nhận khi quy định Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan do Nhân dân bầu ra để thực hiện quyền lực Nhân dân. Sự hiến định và thừa nhận rộng rãi này là kết quả quá trình đấu tranh dân chủ của nhân loại
từcổ đạiđếnđươngđại, từphương Tây sang phươngĐơng trong việc tìm kiếm, tạo lập một thiết chế bảo vệ tốt nhất quyền lực Nhân dân.
Về mơ hình tổ chức, phụ thuộc vào các yếu tố chính trị, lịch sử, cấu trúc nhà nước (đơn nhất, liên bang), cũng như để đại diện lợi ích giữa các cử tri, địa phương, Nghị viện các nước thường được thiết kế theo mơ hình nhất viện hoặc lưỡng viện. Theo tài liệu của Liên minh Nghị viện thế giới năm 2013, trong số 192 nước và vùng lãnh thổ trên thế giới có 77 quốc gia có hai viện [19, tr.135]. Nếu Thụy Điển, Đan Mạch, Phần Lan, Bồ Đào Nha, Hy Lạp… có cơ cấu một viện thì Pháp, Mỹ, Đức, Nhật, Anh, Úc… lại xây dựng theo cơ cấu lưỡng viện. Trong đó, Hạ viện thường đại diện cho các tầng lớp dân cư trong xã hội và bầu theo tỷ lệ dân số. Thượng viện đại diện cho quyền lợi các bang (nhà nước liên bang); đại diện cho các đơn vị hành chính lãnh thổ hoặc đại diện cho tầng lớp quý tộc (nhà nước đơn nhất).
Ở Mỹ, 100 Thượng nghị sỹ đại diện cho 50 bang, mỗi bang dù lớn hay nhỏ đều có 2 đại biểu; Hạ viện (viện dân biểu) đại diện cho các tầng lớp dân cư trong xã hội, được bầu trên tỷ lệ dân số. Ở Anh, Thượng nghị viện là nơi tập trung và đại diện cho tầng lớp quý tộc, quý tộc tôn giáo. Họ được kế truyền tước vị này hoặc được bổ nhiệm suốt đời trong khi Hạ viện (Viện bình dân) đại diện cho tất cả các tầng lớp dân chúng, được bầu trên tỷ lệ dân số. Ở Italia, trong khi Hạ viện được bầu theo tỷlệ dân số, ứng cử viên chỉ cần đủ 25 tuổi, thì Thượng nghị viện là đại diện cho các vùng lãnh thổ, vùng địa giới hành chính và ứng cử viên phải đạt đến độ tuổi 40 trở lên.
Thẩm quyền của Thượng viện và Hạ viện cũng khác nhau, mỗi viện có thế mạnh riêng của mình. Hầu hết các nước quy định Hạ viện có xu hướng thực quyền hơn trong quy trình làm luật và giám sát (riêng Mỹ, hai viện có quyền lực cân bằng nhau). Trong trường hợp có xung đột quan điểm khi thông qua luật, nếu hai viện khơng tìm được tiếng nói chung thì thường Hạ viện là chủ thể có quyền chung quyết sau khi thảo luận và bỏ phiếu thơng qua dự luật có số phiếu thuận từ 2/3 trở lên.
Sự tồn tại cơ chế lưỡng viện ngồi việc đảm bảo hài hịa tính đại diện cho vùng miền, địa giới hành chính với tỷ lệ dân cư trong các đơn vị bầu cử cịn có ý nghĩa trong việc cân bằng, kiểm soát trong hoạt động lập pháp. Nếu
nhưxu hướng của Hạ viện trong lập pháp là linh hoạt, biếnđộng khi tạo khung pháp lý cho các quan hệ xã hội, thì Thượng viện với xu hướng “bảo thủ” của mình sẽ kiềm chế sự nơn nóng của Hạ viện bằng việc trì hỗn và buộc Hạ viện phải xem xét, nghiên cứu các dự thảo luật, các quyết sách kỹ lưỡng và cẩn trọng hơn.
Có thể nói đây là ưu điểm, song lại là hạn chế so với mơ hình nhất viện khi xem ở góc độ kinh tế. Đó là sự kéo dài về thời gian, tiền bạc trong quy trình thơng qua dự án luật nếu khơng có tiếng nói chung. Đặc biệt ở nước Anh, với truyền thống của mình ln có trên 1.000 Thượng nghị sỹ hưởng tước vị suốt đời đã khiến cho chi phí hoạt động tăng cao. Đó là lý do khiến Nghị viện Anh phải quy định hai khoản thù lao: cấp chung cho tất cả các nghị sỹ và cấp riêng cho những nghị sỹ có hoạt động thực tế và tích cực.
Ở những nước theo mơ hình một viện, nghị sỹ/đại biểu vừa đại diện cho cử tri bầu ra mình vừa là đại diện cho lợi ích cử tri tồn quốc. Xu hướng của các đại biểu là ngày càng gắn bó chặt chẽ với cử tri bầu ra mình, giữ mối liên hệ thường xuyên với họ. Điều này đảm bảo cho hoạt động đại diện được thiết thực và hiệu quả, ý chí và nguyện vọng của cử tri được nắm bắt, phản ánh mau lẹ và truyền tải trong các chương trình hành động của Nghị sỹ. Bên cạnh đó, uy tín cá nhân, vị thế của nghị sỹ trong Nhân dân được nâng cao, từ đó nhận được sự ủng hộ tín nhiệm (cho tái cử) và các ủng hộ nguồn lực, vật chất khác. Tuy nhiên hạn chế của mơ hình nhất viện này là các nghị sỹ thường có xu hướng bảo vệ lợi ích cho nhóm cử tri mà mình là đại diện khi có những xung đột lợi ích xảy ra.
Có thể nói, cơ sở lý luận của các học giả khi xây dựng thiết chế dân chủ đại nghị đều dựa trên mấy nội dung: i) Quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân, song khơng phải lúc nào, nơi nào Nhân dân cũng có thể thực hiện được quyền lực của mình mà cần thơng qua một bộ máy mang tính tổ chức và chuyên nghiệp; ii) Bản thân các cá thể trong xã hội đều bình đẳng, tự do, song mỗi cá thể lại có những năng lực, phẩm chất, hồn cảnh riêng biệt nên thơng qua cơ chế đại diện, có thể lựa chọn và bầu ra những người ưu tú, những nhà thông thái đại diện cho lợi ích của mình; iii) Trong nội dung và giới hạn trao quyền, Nhân dân không trao tất cả quyền lực để trở thành người lệ thuộc vào
ngườiđại diện. Với những vấnđề quan trọng liên quan trực tiếpđến lợi ích, người dân giữ lại cho mình những quyền trực tiếp thơng qua trưng cầu dân ý và có thể giới hạn lĩnh vực mà chủ thể đại diện được thực hiện.
Biểu hiện rõ nét nhất là tại Điều 34, Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958 quy định: Nghị viện ban hành pháp luật trong 15 lĩnh vực cụ thể, còn lại là lĩnh vực ban hành văn bản lập quy của Chính phủ. Điều 11, hiến định: Nhân dân trực tiếp lựa chọn và bầu tổng thống - ngun thủ quốc gia của mình (trước đó là Nghị viện thay mặt Nhân dân lựa chọn và bầu tổng thống đứng đầu hành pháp); Nhân dân bỏ phiếu thông qua Hiến pháp hoặc những sửa đổi, bổ sung Hiến pháp; Nhân dân đóng góp ý kiến qua trưng cầu dân ý về vấn đề thể chế, bầu ra các lãnh đạo của nhà nước (Hạ viện, Tổng thống), Nhân dân có tiếng nói quyết định khi xảy ra bất đồng giữa Hạ viện và Tổng thống (trường hợp Tổng thống tuyên bố giải tán Hạ viện). Đó là những bằng chứng chứng minh vị thế chủ thể quyền lực nhà nước của Nhân dân và tính đại diện Nhân dân của Nghị viện Pháp.
Tuy nhiên, xét về bản chất của nhà nước thì tính giai cấp luôn nổi lên rất rõ nét dù trong các nhà nước dân chủ cổ đại hay dân chủ tư sản. Giữa việc Nhân dân trao quyền và sau đó trở thành đối tượng bị quản lý có sự khác xa giữa lý tưởng và thực tế. Từ đó, những người sáng lập ra chủ nghĩa Mác- Lênin đã chỉ ra những hạn chế của chế độ đại nghị tư sản - mà ở đó khơng phải tất cả Nhân dân được nắm quyền mà chỉ là một bộ phận (thiểu số) có đặc quyền chính trị và lợi ích kinh tế. Cơ chế phân quyền trong nhà nước tư sản ở giai đoạn đầu, do những hạn chế của lịch sử, đã làm triệt tiêu quyền lực tối cao của Nhân dân dẫn đến nguyên tắc Nhân dân làm chủ bị vi phạm. Các nhà lý luận Mác-xít muốn lập ra một cơ chế tổ chức huy động tất cả Nhân dân tham gia vào quá trình quản lý, vừa là người nắm quyền (người quản lý), vừa thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý (người bị quản lý).
Cơ chế đó được C.Mác lần đầu tiên chỉ ra trên cơ sở kinh nghiệm cơng xã Pa-ri. Ơng nhìn nhận cách tổ chức chính quyền Nhân dân theo kiểu Cơng xã Pa-ri gồm các đại diện của Nhân dân tập hợp lại quyết định các vấn đề quan trọng rồi tỏa về các địa phương tổ chức thực hiện các quyết định đã
được thơng qua là “hình thức chính trịrốt cuộc đã được tìm ra, nhờ đó có thế thực hiện giải phóng lao động về kinh tế” [57, tr.97]. Cơng xã Pa-ri là hình thức tổ chức quyền lực Nhân dân, không là cơ quan đại diện đơn thuần trong cơ chế phân quyền dễ bị các nhánh quyền lực khác thao túng (như các Nghị viện Tư sản) mà một cơ quan đại diện có thực quyền. Cơng xã “khơng phải là một cơ quan đại nghị mà là một cơ thể hành động, vừa hành chính vừa lập pháp” [57, tr.92].
Tiếp nối quan điểm của Mác, Lênin cho rằng phải “thủ tiêu chế độ đại nghị”. Trong tác phẩm Nhà nước và cách mạng, ơng chỉ trích những mơ hình Nghị viện mà ở đó, người ta chỉ chun nói sng với mục đích duy nhất là lừa bịp “dân thường” thôi. Sự thật là thế, ngay trong cả nước cộng hòa Nga, một nước cộng hòa dân chủ tư sản, tất cả những tệ hại ấy của chế độ đại nghị cũng đều xuất hiện lập tức ngay khi chưa kiến lập được một Nghị viện thật sự [51, tr.100].
Tuy phê phán chế độ đại nghị tư sản, thứ dân chủ trá hình, song Lê-Nin khẳng định, để quản lý điều hành xã hội, đảm bảo thực hiện nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân thì vẫn rất cần tồn tại “những cơ quan đại diện”. Đó khơng phải là “chế độ đại nghị bán mình thối nát ấy của xã hội tư sản ... “ mà là một mơ hình “cơng xã ... trong đó quyền tự do ngơn luận và tự do thảo luận khơng biến thành lừa bịp, vì các Nghị sĩ phải tự mình cơng tác, tự mình thực hiện những luật pháp của mình, tự mình kiểm tra lấy những tác dụng của luật pháp ấy, tự mình phải chịu trách nhiệm trước cử tri của mình”. Một lần nữa Lênin nhấn mạnh tính thiết yếu phải xây dựng một cơ chế đại diện thật sự là của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân: “chúng ta khơng thể quan niệm một nền dân chủ, dầu là một nền dân chủ vơ sản mà lại khơng có cơ quan đại diện” [51, tr.102].
Trên cơ sở của Mác, căn cứ vào tình hình thực tiễn của nước Nga, Lê- Nin đã sáng lập ra mô hình Xơ-viết. Về ngun tắc, mơ hình này phủ nhận chế độ đại nghị, phủ nhận phân quyền, bảo đảm cơ chế cho Nhân dân thực sự tham gia vào quản lý nhà nước: “khơng phải cộng hịa đại nghị - quay lại với nó là một bước lùi - mà là cộng hịa của các Xơ-viết đại biểu công nhân, cố nông và nơng dân tồn quốc, từ dưới lên trên” [53, tr.115].
Mơ hình Cộng hịa Xơ-viết lấy nền tảng là các Xơ-viết từthấpđến cao kết lại thành chính quyền chung thống nhất. Xơ-viết (tối cao) thống nhất các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Tuy nhiên để thực hiện được các nhiệm vụ cụ thể và để trực tiếp điều hành cơng việc, các thiết chế truyền thống như Chính phủ, Tịa án và cả hệ thống Viện kiểm sát (cơ quan mới) vẫn có thể tồn tại. Cách tổ chức cơ chế đại diện kiểu này được khái quát thành một nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của BMNN XHCN - nguyên tắc tập quyền XHCN. Sau cách mạng XHCN thành công, Liên Xô và các nước XHCN khác đã vận dụng nguyên tắc này trong xây dựng và tổ chức BMNN của mình. Sự thống nhất quyền lực nhà nước vào cơ quan đại diện cao nhất của Nhân dân được coi là mơ hình đặc trưng của nhà nước XHCN.
Bước vào thời kỳ mới, người dân trong cả hệ thống các nước theo mơ hình tư bản hay XHCN đều nhận thức rõ hơn vị trí, vai trị của quyền lực Nhân dân cũng như mối quan hệ với quyền lực nhà nước. Mơ hình đại nghị tư sản (giai đoạn đầu) với tính chất dân chủ hình thức trong đó quyền lực chính trị thực chất chỉ tập trung vào trong tay một giai cấp có địa vị, có tiềm lực kinh tế đã được thay thế cho phù hợp với thời đại. Cơ chế cạnh tranh, tự do trong bầu cử được quy định trong pháp luật và kỷ luật Đảng đã đem lại luồng sinh khí mới về dân chủ ở nhiều nước tư sản. Sự lớn mạnh về ý thức chính trị cũng khiến cử tri thay vì bỏ phiếu bởi nghĩa vụ, theo thói quen cho một chính đảng, đã quan tâm đến chất lượng người đại diện, chương trình hành động cũng như những hiệu quả kinh tế - xã hội mà người đại diện sẽ mang lại cho họ sau khi đắc cử.
Cùng với quá trình dân chủ hóa quyền bầu cử trong các nước tư bản, quan niệm về người đại biểu cũng có sự thay đổi. Nếu ở thời kỳ đầu của chế độ tư bản, các quyền chính trị chỉ dành cho số ít nam giới [81], chỉ cơng dân nam, có tài sản và đã qua đào tạo mới được phép bầu cử và ứng cử thì nay mọi người đều có cơ hội giành một ghế trong Nghị viện. Nghị sỹ cần là người được Nhân dân tín nhiệm, gồm cả nam và nữ, thuộc các lứa tuổi, tầng lớp, giai cấp khác nhau trong xã hội. Họ được bình đẳng trong tranh cử, ứng cử với các quy định của pháp luật bầu cử hiện đại. Những khoản tiền đặt cọc khơng cịn mang tính hạn chế các tầng lớp thị dân nghèo tham gia ứng cử mà
là sự đảm bảoứng cửcó tổchức, cótrách nhiệm, tránh lợi dụng các quyđịnh dân chủ trong bầu cử để ứng cử tự phát, gây khó khăn cho quy trình bầu cử.
Ở các nước theo mơ hình XHCN, các nước theo học thuyết tập quyền cũng có sự đổi mới trong nhận thức lý luận về sự phân cơng, phối hợp, kiểm sốt giữa các cơ quan trong BMNN. Sau một thời gian thực hiện nguyên tắc tập quyền, không