Năng lực đại diện của ĐBQH là khả năng của mỗi đại biểu thực hiện nhiệm vụ đại biểu của mình trong suốt nhiệm kỳ. Năng lực này phụ thuộc vào hai yếu tố. Một là, hệ thống pháp lý trao cho người đại diện những quyền năng, những trách nhiệm và họ được tạo những điều kiện vật chất nào để thực thi nhiệm vụ. Hai là, khả năng tự họ thực hiện được nhiệm vụ một cách tốt nhất trong cùng một điều kiện, hoàn cảnh thực tế so với các chủ thể khác. Đó là sự kiên định lập trường, ý chí cầu thị (lắng nghe và học hỏi), sự mẫn cảm với các vấn đề chính trị trong và ngồi nước, nhuần nhuyễn các kỹ năng thực hiện nhiệm vụ đại biểu như phát hiện vấn đề, đối thoại, thương lượng, truyền thông, cân bằng lợi ích. Để nâng cao năng lực đại diện của ĐBQH, cần thực hiện tương ứng các giải pháp.
- Giải pháp 1: Hoàn thiện thể chế pháp luật về hệ thống quyền, nghĩa vụ của ĐBQH để nâng cao vị thế và trách nhiệm
Hiến pháp 2013 quy định quyền hạn, nhiệm vụ của ĐBQH từ Điều 79 đến Điều 85. Những quy phạm này có thể chia thành các nhóm: nhiệm vụ đại biểu, các quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm của nhà nước trong đảm bảo kinh phí cho ĐBQH hoạt động. Luật tổ chức và hoạt động Quốc hội năm 2014 cũng quy định theo hướng cụ thể hóa, thực quyền đối với tổ chức Quốc hội và vị thế đại biểu. Tuy nhiên, để nâng cao năng lực đại diện, luận án kiến nghị cần bổ sung trong Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội về quyền miễn trừ và bộ quy tắc ứng xử.
Thứ nhất, khôi phục quyền miễn trừ về lời nói và biểu quyết của ĐBQH tại
nghị trường như trong bản Hiến pháp 1946. Để đảm bảo cho hoạt động của đại biểu, việc quy định các quyền miễn trừ tư pháp là một thông lệ quốc tế và luôn được hiến định ở Việt Nam. Bắt đầu từ Điều thứ 40, Hiến pháp 1946; Điều 50, Hiến pháp 1959; Điều 96, Hiến pháp 1980; Điều 99, Hiến pháp 1992 và nay là Điều 80, Hiến pháp 2013 đều quy định quyền miễn trừ bắt, giam giữ, khởi tố ĐBQH nếu khơng có sự đồng ý của Quốc hội hoặc của UBTVQH (khi Quốc hội không họp). Trường hợp tạm giữ do phạm tội quả tang (trừ Hiến pháp 1959), các bản Hiến pháp đều quy định “cơ quan tạm giữ phải lập tức báo cáo để Quốc hội hoặc UBTVQH xét và quyết định”. Tuy nhiên quyền miễn trừ truy tố vì lời nói hay biểu quyết của đại biểu trong Nghị viện đã khơng được duy trì ngồi Hiến pháp 1946. Điều thứ 40 quy định: “Nghị viên không bị truy tố vì lời nói hay biểu quyết trong Nghị viện”.
Theo tác giả, nên khơi phục đặc quyền này vì những lý do sau: Để thực hiện đúng, đủ nhiệm vụ cần có sự tự do và an toàn cá nhân khi thực hiện nhiệm vụ đại biểu. Đặc biệt khi ý chí và lợi ích của một bộ phận dân cư mà mình đang đại diện có sự xung đột lợi ích với một chủ thể khác có“thế lực” trong xã hội thì đó khơng chỉ là quy định bảo vệ “an tồn” cho riêng một đại biểu mà chính là cơ chế bảo vệ lợi ích của một nhóm cử tri trong xã hội.
Quyền miễn trừ về lời nói và biểu quyết không thể đồng nhất với quyền miễn trừ bắt, giam, và truy tố đại biểu khi phạm tội (quyền bất khả xâm
phạm). Ở góc độ quyền lực chính trị, việc miễn truy tố đại biểu về lời nói và biểu quyết là nhằm giúp các đại biểu có sự tự do, độc lập khi thể hiện ý chí, hành động của mình trong các hoạt động với tư cách một chính trị gia khi thực hiện nhiệm vụ. Nó đảm bảo cho họ nói tiếng nói của người mà mình đang đại diện, nhất là trong trường hợp chất vấn, tranh biện với quan chức Chính phủ, lãnh đạo các địa phương. Còn quyền miễn trừ bắt, giam về bản chất là sự bảo vệ đại biểu khi họ bị rơi vào các trường hợp bị giả mạo bằng chứng phạm tội. Cịn khi phạm tội quả tang, có chứng cứ cụ thể chứng minh sự vi phạm pháp luật, họ bị xử lý như bất kỳ một công dân khác, tư cách đại biểu khơng thể làm giảm trách nhiệm pháp lý. Thậm chí trong nhiều trường hợp, ngồi trách nhiệm pháp lý, họ còn chịu sự phán xét của dư luận xã hội khi phạm tội với tư cách là ĐBQH.
Cũng có quan điểm cho rằng, khi đại biểu có quyền miễn trừ về lời nói, biểu quyết, đại biểu sẽ lợi dụng diễn đàn này để chỉ trích, gây mất uy tín cán bộ lãnh đạo, tạo sự rối ren trong nghị trường. Để kiểm sốt điều này, chúng ta có thể học tập kinh nghiệm của các nước đang vận hành tốt quyền miễn trừ như: quy định nguyên tắc phát biểu trong Nghị quyết của Quốc hội, trong nội quy kỳ họp, phiên họp, thảo luận. Với việc miễn trừ trách nhiệm về biểu quyết, sẽ có ý kiến cho rằng khơng cần thiết khi chúng ta bỏ phiếu kín. Tuy nhiên để đề cao trách nhiệm của mỗi đại biểu với hoạt động cá nhân mình, nên có những quy định về việc bỏ phiếu kín và bỏ phiếu chính danh. Vừa ràng buộc trách nhiệm của đại biểu đối với sự lựa chọn vừa thuận tiện cho cử tri giám sát, nó tránh được tình trạng khi tiếp xúc cử tri có hứa hẹn, ủng hộ họ, nhưng lên nghị trường lại biểu quyết đi ngược lại với cam kết ban đầu.
Vì vậy, để nâng cao năng lực quyết định của đại biểu, quyền miễn trừ tư pháp về lời nói và biểu quyết tại nghị trường là vơ cùng cần thiết. Điều quan trọng là phải “khoanh vùng” không gian miễn trừ. Chỉ miễn trừ trong hội trường Quốc hội hay cả những lời nói ngồi hội trường nhưng với tư cách và trách nhiệm thực thi nhiệm vụ đại diện Nhân dân (tiếp xúc cử tri, giám sát, tiếp dân). Tác giả kiến nghị, trong thời gian tới, chúng ta nên hiến định quyền
này và giới hạn không gian trong hội trường của các kỳ họp, phiên họp, thảo luận, sinh hoạt tổ tại các Ban, ủy ban của Quốc hội.
Thứ hai, xây dựng Bộ quy tắc ứng xử và đạo đức nghề nghiệp của ĐBQH.
Mỗi nghề đều có những quy tắc ứng xử dù thành văn hay không thành văn. Đại biểu Quốc hội khi hướng đến tính chun nghiệp thì càng địi hỏi phải có những nguyên tắc ứng xử đạo đức nghề nghiệp. Không những thế, sự ủy quyền giữa cử tri và đại biểu được xây dựng trên cơ sở sự tín nhiệm, năng lực của đại biểu và niềm tin tưởng của cử tri vào người mình sẽ bầu ra. Sau khi trúng cử, niềm tin tưởng của cử tri có được hiện thực hóa hay khơng phụ thuộc không nhỏ vào năng lực và đạo đức của đại biểu dân cử. Vì vậy, cần có Bộ quy tắc ứng xử cho một loại công việc ủy quyền đặc thù này trong xã hội, như ĐBQH khóa XI, XII Nguyễn Minh Thuyết đã từng nói: “Nghề nào cũng có sự dụng cơng. Đại biểu Quốc hội cũng như thợ mộc, thợ nề, phải tâm huyết với nghề, cố gắng tích lũy kinh nghiệm nghề nghiệp và ln sáng tạo thì mới thành cơng được” [103, tr.171].
Hiện nay, chúng ta chưa có Bộ quy tắc ứng xử hay những quy định đồng bộ, thống nhất về điều kiện, tiêu chuẩn phẩm chất, năng lực bắt buộc phải có của người ĐBQH. Rất nhiều quy định trong lĩnh vực này được quy định rải rác trong các văn bản như: Luật Bầu cử ĐBQH, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Phòng, chống tham nhũng. Thậm chí có những quy định, yêu cầu phải hiểu một cách dẫn chiếu tới các nghị định và thông tư như những quy định về kê khai tài sản, thu nhập của ĐBQH. Do vậy, có thể xây dựng Bộ quy tắcứng xử, đạo đức nghề nghiệp gồm những nhóm quy định sau đây:
Nhóm quy định thứ nhất: quy định tiêu chuẩn của ĐBQH gồm có các u cầu:
Về ý thức chính trị: trung thành với Tổ quốc, Hiến pháp, phấn đấu thực hiện cơng cuộc đổi mới vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh. Về phẩm chất đạo đức: cần, kiệm, liêm, chính, chí cơng vơ tư, gương mẫu chấp hành pháp luật, chống quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng và các hành vi vi phạm pháp luật. Về năng lực, trình độ:
có chun mơn và năng lực thực tiễn, thời gian, sức khoẻ, tín nhiệm đảm bảo thực hiện nhiệm vụ đại biểu.
Nhóm quy định thứ hai: Những quy tắc ứng xử, giao tiếp, trang phục khi thực hiện nhiệm vụ đại biểu bao gồm:
- Gần dân, trọng dân, tin dân. Là cán bộ, công chức Việt Nam, mỗi cá nhân cần phải thực hiện bổn phận ấy, song với tư cách là người đại diện, thì ĐBQH phải coi đó là nguyên tắc cho mọi tư duy và hành động. Khi quyết định cần đặt lợi ích chung của Nhân dân lên trước như chủ tịch Hồ Chí Minh đã dặn: “việc gì có lợi cho dân phải hết sức làm, việc gì có hại cho dân, phải hết sức tránh” [61, tr.47].
- Tâm huyết, gắn bó với cơng việc, có bản lĩnh nghề nghiệp, dám đấu tranh bảo vệ lợi ích chính đáng của Nhân dân.
- Giữ đúng lời hứa với Nhân dân, tuân thủ kỷ luật, quy chế của Quốc hội, đoàn kết và phát huy sức mạnh tập thể trong thực thi nhiệm vụ.
- Tuân thủ nghiêm ngặt những nguyên tắc trong ứng xử với đồng nghiệp, với các đối tác có liên quan, đặc biệt đối với Nhân dân như: lắng nghe, cầu thị, kiềm chế cảm xúc trong giao tiếp, lịch thiệp trong trang phục, khơng chỉ trích, gây mất đoàn kết với các đồng nghiệp tại nghị trường.
- Không ngừng tự học tập, bồi dưỡng kỹ năng để hồn thiện bản thân mình, giữ tốt hình ảnh người đại biểu Nhân dân trong lịng cử tri.
Nhóm quy định thứ ba: Quy tắc minh bạch về thu nhập, tài sản và phòng
ngừa xung đột lợi ích. Hiện nay ĐBQH chưa có quy định độc lập về vấn đề kê khai, xác minh, kết luận về tài sản, thu nhập trước và sau khi kết thúc nhiệm kỳ. Theo quy định chung tại mục 4, chương II, Luật Phòng, chống tham nhũng, Nghị định số 37/2007/NĐ-CP ngày 9/3/2007 của Chính phủ về minh bạch tài sản, thu nhập; thông tư 2442/2007/TT-TTCP ngày 13/11/2007 của Thanh tra Chính phủ thì ĐBQH là một trong số những chủ thể phải tiến hành kê khai, xác minh nếu tham gia ứng cử hoặc khi được dự kiến bầu, phê chuẩn tại Quốc hội. Ngoài ra, ĐBQH nếu là thành viên của các tổ chức chính
trị, chính trị-xã hội thì ngồi việc kê khai trên, cịn thực hiện nghĩa vụkê khai theo theo yêu cầu của tổ chức đó quy định.
Việc kê khai của ĐBQH được tiến hành lần đầu khi đăng ký tham gia ứng cử, được công khai tại hội nghị cử tri nơi công tác, nơi cư trú của đại biểu. Hàng năm được kê khai bổ sung nhằm minh bạch tài sản, thu nhập. Tuy nhiên, với những quy định đảm bảo bí mật nội dung của bản kê khai tài sản, thu nhập theo quy định của pháp luật (trừ lần đầu công khai bản kê khai để ứng cử); với những căn cứ (phải) xác minh tài sản, thu nhập; với thẩm quyền yêu cầu xác minh tài sản thu nhập và thủ tục, trình tự cơng khai bản kết luận. Việc minh bạch tài sản, thu nhập đang được tiến hành mang tính hình thức, ít hiệu quả tại Việt Nam do thiếu cơ chế giám sát từ Nhân dân.
Do vậy, cần minh bạch thu nhập, hệ thống thang bảng lương (thu nhập thực tế) của các đại biểu cũng như công khai các bản kê khai tài sản cho cử tri cùng biết và giám sát (có thể trên trang mạng của Quốc hội, từ sự cung cấp quản lý số liệu của Văn phòng Quốc hội). Đồng thời, xác định những đối tượng, trường hợp, mục đích khai thác sử dụng thơng tin dữ liệu cá nhân của ĐBQH. Có như vậy mới phát huy hiệu quả thực tế của quy định, đồng thời tránh bị sử dụng sai lệch kết quả thu nhập của đại biểu, nhằm hạ uy tín, gây mất đồn kết hay gây tổn hại tinh thần, vật chất cho ĐBQH.
Về nhóm quy tắc ứng xử phịng ngừa xung đột lợi ích trong hoạt động của ĐBQH. Pháp luật Việt Nam chưa có quy định cụ thể nội dung này và đây là một kẽ hở cần được bổ sung đảm bảo mỗi hoạt động của ĐBQH là khách quan, trung thực khi đại diện cho ý chí, lợi ích của Nhân dân. Sự xung đột này được hiểu là khi cơng việc của đại biểu có thể dẫn đến những lợi ích vật chất trực tiếp cho đại biểu hoặc người nhà của đại biểu. Chính vì vậy, cần có Bộ quy tắc ứng xử trong trường hợp xung đột lợi ích để để loại những trường hợp này. Trong những trường hợp cần thiết, để đảm bảo sự công bằng, minh bạch cịn có thể quy định đại biểu khơng tham gia biểu quyết một số dự án luật hay chính sách có xung đột. Cũng cần có quy định cụ thể những trường hợp nào đại biểu được kiêm nhiệm, trường hợp nào khơng được ví dụ như đại biểu có
lợi ích về tài chính thì khơng được làm thành viên Uỷ ban tài chính. Hay những quy định rõ ràng, rành mạch khơng gây khó cho đại biểu như khi thảo luận, chất vấn đối với “thủ lĩnh” các ngành; nhận lời đi tham quan nước ngồi hoặc có con, cháu nhận học bổng từ các cơ quan, tổ chức có quyền lợi liên quan đến các dự án đang được xem xét ở Quốc hội.
- Giải pháp 2: Rèn luyện, củng cố các các kỹ năng đại biểu trong hoạt
động làm luật, quyết định các vấn đề cơ bản và giám sát tối cao
Tính đại diện của Quốc hội được đảm bảo bằng nhiều yếu tố: thể chế, con người, các điều kiện cơ sở vật chất, bộ máy giúp việc song yếu tố con người là yếu tố động nhất, quyết định chi phối các yếu tố cịn lại. Chính vì vậy, sau khâu bầu cử dân chủ, khách quan để lựa chọn ra đại biểu dân cử, thì việc rèn luyện, cũng cố các kỹ năng đại diện là việc làm quan trọng cần được tiến hành để các đại biểu rút ngắn thời gian “học việc” nhanh nhất, đảm đương trách nhiệm nặng nề của mình trước cử tri.
Trước hết cần đổi mới nhận thức về vai trò, ý nghĩa của hoạt động bồi dưỡng đại biểu dân cử. Khác với đào tạo nghề thông thường, đại biểu dân cử là một đối tượng đặc biệt, đa dạng, phức tạp. Bao gồm các độ tuổi, dân tộc, tơn giáo, trình độ học vấn, kinh nghiệm cơng tác khác nhau. Vì vậy, chúng ta cần xác định, phân loại nhóm đối tượng bồi dưỡng; khảo sát đánh giá các nhu cầu bồi dưỡng của từng đại biểu, từ đó xây dựng và thực hiện chương trình bồi dưỡng và cuối cùng là phải theo dõi, đánh giá hiệu quả bồi dưỡng.
Về giảng viên: để phù hợp với đối tượng chúng ta cần xây dựng đội ngũ giảng viên ưu tiên những người có kinh nghiệm làm công tác đại biểu chuyên trách lâu năm, các chuyên gia trong nước và nước ngồi nghiên cứu về quy trình, thủ tục của Quốc hội.
Về hình thức bồi dưỡng, thay vào việc nghe giảng lý thuyết, nên hướng đến hình thức bồi dưỡng đem lại hiệu quảthực hành kỹ năng nhanh nhất. Do vậy, hình thức khuyến nghị nên áp dụng là thảo luận, phân tích và đóng vai trong các tình huống; chia sẻ, học hỏi kinh nghiệm từ các chuyên gia, các đồng nghiệp. Bên cạnh đó, tổ chức các chuyến cơng tác ở nước ngồi; tham
dự, quan sát các phiên họp của một số Nghị viện là cách nhanh nhất để chúng ta có những đại biểu chuyên trách - chuyên nghiệp. Để tránh tính hình thức và sự lãng phí trong đầu tư, hoạt động bồi dưỡng cần có kỷ luật chặt chẽ. Đó là thời gian học tập, thực hành, là các bài kiểm tra đánh giá năng lực đại biểu bắt buộc sau khóa bồi dưỡng.
Nội dung bồi dưỡng đại biểu phải được xây dựng bám theo các phương diện hoạt động của người đại biểu, đó là các hoạt động lập pháp, quyết định chính sách và giám sát tối cao. Từ thực tế công việc và theo kinh nghiệm của các nước, chương trình bồi dưỡng nên kết cấu thành hai phần:
Phần kiến thức chung bao gồm chủ trương, chính sách của Đảng; các vấn đề liên quan đến vị trí, chức năng, quy trình, thủ tục của Quốc hội, nhiệm vụ của ĐBQH; cập nhật thông tin hoạt động Nghị viện các nước trên thế giới để so