của Quốc hội
Lập pháp là hoạt động đặc trưng nhất của Quốc hội, thơng qua hoạt động này, tính đại diện Nhân dân cao nhất được thể hiện rõ nét, sâu sắc qua việc phản ánh ý chí Nhân dân, nhu cầu xã hội để tạo lập hành lang pháp lý, điều chỉnh thống nhất các mối quan hệ xã hội theo đúng mục tiêu phát triển của mỗi quốc gia, dân tộc.
Có thể nhận định, hoạt động lập pháp của Quốc hội có nhiều tiến bộ cả về số lượng và chất lượng, bước đầu đáp ứng yêu cầu của công cuộc phát triển đất nước, xây dựng NNPQ, hội nhập kinh tế quốc tế. Nếu như từ Quốc hội khóa I đến khóa VIII, chúng ta chỉ ban hành được 60 luật, 94 pháp lệnh (Bảng 3.2), thì từ Quốc hội khóa IX đến khóa XII, Quốc hội thơng qua 228 luật, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp 1992 trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Nhiệm kỳ khóa IX chúng ta ban hành 41 luật, 46 pháp lệnh. Nhiệm kỳ khóa XII rút ngắn chỉ gần 4 năm (2007 - 2011) cũng thông qua được 68 bộ luật, luật, 13 pháp lệnh. Nhiệm kỳ khóa XI đạt mốc kỷ lục của hoạt động lập pháp là 115 văn bản (84 luật, 31 pháp lệnh). Trong đó có những luật lần đầu tiên ban hành như Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Kiểm toán nhà nước, Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước Quốc tế.
Bước vào Quốc hội khóa XIII, chỉ trong nửa đầu nhiệm kỳ (từ 2011 - 9/2013), Quốc hội thông qua 37 luật, bộ luật và 7 pháp lệnh [98]. Đặc biệt năm 2014, với yêu cầu của việc hoàn thiện tổ chức BMNN, cụ thể hóa Hiến pháp 2013, trong hai nhiệm kỳ 7 và 8, Quốc hội khóa XIII đã thơng qua 29 luật, 13 nghị quyết của Quốc hội [29], trong đó có những luật được cử tri mong chờ với những tinh thần dân chủ, tự do như Luật Hộ tịch, Luật Căn cước công dân, Luật Hơn nhân và gia đình... Đây là những con số khẳng định nỗ lực của Quốc hội trong truyền tải ý chí, nguyện vọng của Nhân dân cũng như đáp ứng nhu cầu khách quan địi hỏi Việt Nam phải có hệ thống pháp luật đồng bộ trong giai đoạn hội nhập quốc tế.
Bảng 3.1: Tổng số văn bản luật, pháp lệnh đƣợc ban hành trong 12 nhiệm kỳ Quốc hội Việt Nam
Khóa Luật Pháp lệnh Tổng hợp I 11 0 11 II 6 9 15 III 1 9 10 IV 0 10 10 V 0 0 0 VI 1 7 8 VII 10 16 26 VIII 31 43 74 IX 41 46 87 X 35 41 76 XI 84 31 115 XII 68 13 81
Nguồn: Tổng hợp của tác giả Luận án.
Chất lượng các văn bản pháp luật có sự cải thiện đáng kể qua các nhiệm kỳ. Nội dung các vấn đề được quy định trong các luật, bộ luật cơ bản khái quát các lĩnh vực của đời sống, từ kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học cơng nghệ, quốc phịng, an ninh, đối ngoại đến tổ chức BMNN, phòng chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí … tất cả tạo ra một thể chế dân chủ, bảo vệ và phát huy quyền làm chủ, lợi ích của Nhân dân tốt nhất. Đó chính là hoạt động truyền tải ý chí, nguyện vọng của Nhân dân từ cơ sở đến vũ đài chính trị cao nhất thơng qua hoạt động của ĐBQH.
Để nội dung văn bản luật thực sự phán ánh khách quan đời sống xã hội, đáp ứng nhu cầu, nguyện vọng của Nhân dân, chương trình xây dựng pháp luật, quy trình thơng qua luật ngày càng đổi mới theo hướng huy động trí tuệ của nhiều tầng lớp dân cư trong xã hội, phát huy vai trị của khối đại đồn kết dân tộc. Bản thân mỗi ĐBQH được cung cấp, tiếp nhận thơng tin phản ánh đa chiều để có điều kiện so sánh, cân nhắc trước khi quyết định.
Hiện nay ngay từ quy trình, thủ tục lập chương trình xây dựng pháp luật cũng rất được chú trọng. Để phát huy trí tuệ tập thể, nhóm chủ thể có quyền gửi đề xuất xây dựng luật được mở rộng như TAND tối cao, VKSND
tối cao, MTTQ và các thành viên, đặc biệt là chủ thể ĐBQH. Xuất phát từ thực tế, đại biểu là người có khả năng sâu sát nắm bắt nguyện vọng của cử tri để phản ánh nguyện vọng vào dự thảo luật một cách khách quan nên vị trí, vai trị, tiếng nói của đại biểu được hiến định và coi trọng, khuyến khích ngay từ khâu này. Trước khi Quốc hội xem xét thơng qua, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cũng được thảo luận ở tổ đại biểu và ở phiên tồn thể của Quốc hội. Điều đó chứng tỏ một điều, Quốc hội đã và đang nhận thức được tầm quan trọng đặc biệt của công tác lập pháp ngay từ khâu xây dựng chương trình.
Đối với quy trình thơng qua luật, trên cơ sở Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tùy từng luật cụ thể mà thời gian thảo luận tại tổ, tại đoàn đại biểu, thảo luận tại hội trường được tính tốn sao cho hiệu quả nhất. Giảm bớt thảo luận ở tổ và đoàn, tăng thời gian thảo luận tại các ủy ban đảm bảo tính chun sâu. Nếu như trước đây, ĐBQH góp ý nặng về câu từ, chữ nghĩa, kỹ thuật lập pháp gây mất thời gian thì hiện nay tập trung vào những vấn đề có tính quyết sách, nhờ vậy dự thảo luật bám sát được yêu cầu của cuộc sống. Đồng thời qua đó, cử tri có điều kiện đánh giá, giám sát lại đại biểu của mình xem ý kiến, yêu cầu của mình đã được nhà đại diện bảo vệ trên nghị trường hay không.
Trong những nhiệm kỳ gần đây, với sáng kiến thảo luận song song tại hai hội trường, cho ý kiến hai bước đối với mỗi dự thảo văn bản luật … quy trình làm luật của Quốc hội đạt tiến độ cao và đảm bảo về chất lượng. Một loạt các văn bản pháp luật quan trọng, có ý nghĩa chính trị, pháp lý sâu sắc đã vượt qua nhiều khó khăn, rào cản được thơng qua như: Luật Biên giới quốc gia (2003), Luật Biển (2012), Hiến pháp (2013), Luật xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam (2014) … thể hiện sự thống nhất ý Đảng, lịng dân trong thiết lập, bảo vệ chính quyền Nhân dân, vị thế làm chủ của Nhân dân, trong bảo vệ từng tấc đất, lãnh thổ Việt Nam cũng như tôn trọng các điều ước, các cam kết quốc tế. Nhiều luật ra đời là sự phản ánh nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội; là sự đòi hỏi của Nhân dân trong đảm bảo các giá trị công bằng, tự do cá nhân; là nhu cầu đẩy mạnh xã hội hóa trên
nhiều lĩnh vực phát huy sức dân nhưLuật Giámđịnh tưpháp (2013), Luật Công chứng 2006 (sửa đổi, bổ sung 2014), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quốc tịch Việt Nam (2014) … Và có hàng nghìn ý kiến, nguyện vọng của cử tri về những lĩnh vực dân chủ, dân sự, dân sinh, những địi hỏi chính đáng đã được đại biểu đặt lên bàn cân để tính tốn giữa lợi ích cơng dân, lợi ích giới, vùng miền trong tổng thể lợi ích chung của dân tộc như Luật Bình đẳng giới, Luật hiến, lấy, ghép mô, bộ phận cơ thể con người … Gần đây nhất, một số chế định nhạy cảm mà trước đây thường ít bàn tới thì nay, trước u cầu, đề đạt chính đáng của Nhân dân đã được hiện thực hóa trong luật như quy định mang thai hộ vì mục đích nhân đạo hay việc loại bỏ người đồng tính ra khỏi danh sách những đối tượng bị cấm kết hôn ở Việt Nam.
Có thể nói, đây là những bằng chứng cụ thể, sống động của Quốc hội Việt Nam trong thực thi hoạt động đại diện Nhân dân cao nhất, đó chính là việc hiện thực hóa ý chí nguyện vọng của Nhân dân vào hệ thống pháp luật, tạo khung pháp lý cho mọi tổ chức, cá nhân cùng vận hành.
Cũng chính vì xuất phát từ bản chất đại diện, quyết định đến hoạt động đại diện mà thời gian dành cho hoạt động lập pháp luôn chiếm dung lượng lớn trong hoạt động chung của Quốc hội.
Theo số liệu khảo sát, thu thập của Trung tâm Thông tin - Thư viện và nghiên cứu khoa học của VPQH thì trong cả nhiệm kỳ khóa XI (nhiệm kỳ ban hành văn bản luật nhiều nhất các khóa), Quốc hội có tổng thể 11 kỳ họp, với 519 phiên họp toàn thể. Trong tổng số các phiên họp này, số phiên họp Quốc hội thực hiện chức năng lập pháp là 306,4 chiếm 54% tổng số các phiên họp toàn thể của Quốc hội. Hay hai kỳ họp gần đây nhất của Quốc hội khóa XIII, (kỳ họp 7, 8/2014), Quốc hội đã dành 2/3 tổng số thời gian cho công tác xây dựng pháp luật để xem xét sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các luật nhằm khẩn trương đưa Hiến pháp vào cuộc sống, tạo sự chuyển biến sâu rộng và tích cực trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội [29].
Bảng 3.2: Tỷ lệ số lƣợng các phiên họp Quốc hội về lập pháp (Khóa XI)
Kỳ họp S/Lƣợng các phiên họp toàn thể S/Lƣợng các phiên họp lập pháp Tỷ lệ (%)
I 15 1,5 10 II 39 18 46,15 III 52 40 76,92 IV 45 31,5 70 V 51 29,5 57,84 VI 54 32,25 59,72 VII 57 48,33 84,79 VIII 61 38 62,3 IX 71 39 54,93 X 56 22,66 40,46 XI 18 5,66 31,44 Tổng 519 306,4 TB: 54% Nguồn: [120].
Chất lượng thảo luận tại các phiên họp toàn thể, các buổi thảo luận chuyên đề về hoạt động xây dựng pháp luật được nâng lên rõ rệt. Các ĐBQH thẳng thắn nói tiếng nói cử tri, bày tỏ ý kiến, phản ánh, đề nghị của các cử tri mà mình có trách nhiệm truyền tải và bảo vệ. Trong phiên họp ngày 27/11/2014, việc chỉ có 274/412 ĐBQH (chiếm tỷ lệ 55,13%) bấm nút thông qua Luật Giáo dục nghề nghiệp, trong đó có tới 125/412 đại biểu không tán thành
(25,15%), 13 đại biểu không biểu quyết (2,62%) là một minh chứng cho thấy ĐBQH đã độc lập trong tư duy, có chính kiến cá nhân trong tranh luận, cân nhắc trước khi quyết định bấm nút. Cũng trong ngày hơm đó, dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Sĩ quan Quân đội nhân dân Việt Nam; Luật Công an nhân dân cũng chỉ đạt tỷ lệ tương ứng là 73,04% và 71,83% tỷ lệ đại biểu tán thành [123]. Đây là những dự thảo luật được tranh luận sôi nổi, bám sát ý kiến, yêu cầu của cử tri và là luật tỷ lệ thông qua không cao so với các dự thảo luật khác cùng kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIII.
Sốliệu của VPQHtổng hợpđưa ra cho thấy, trong 11 kỳhọp của Quốc hội khóa XI, có 403/489 ĐBQH đã hơn một lần phát biểu riêng cho hoạt động lập
pháp, nghĩa là chỉ cịn 95 ĐBQH [120] khơng tham gia phát biểu trong nội
dung này (nhưng có tham gia vào các nội dung khác). Nhiều đại biểu phát biểu không chỉ với tư cách chuyên gia cấp cao trong lĩnh vực pháp luật mà còn với tấm lòng nhiệt huyết, lương tri đại biểu trong việc phản ánh ý chí của cử tri. Có thể kể đến 4 ĐBQH khóa XI có số lượt phát biểu nhiều, hàm lượng tri thức cao như: Nguyễn Đình Lộc (85 lần phát biểu), Nguyễn Ngọc Trân (69 lần phát biểu), Nguyễn Lân Dũng (69 lần phát biểu), Đỗ Ngọc Ngoạn (52 lần phát biểu) [120]. Một Quốc hội thực quyền thì trước hết phải có những đại biểu trí tuệ, bản lĩnh và kỹ năng đại diện tốt, đây là những tín hiệu tích cực, khiến cho cơ chế dân chủ đại diện ở Việt Nam trở nên hiệu quả khi thực thi quyền lực Nhân dân.
Bảng 3.3: Số lƣợng đại biểu, ý kiến đại biểu phát biểu tại hội trƣờng trong các kỳ họp của Quốc hội có liên quan đến hoạt động xây dựng pháp luật
Kỳ họp Số lƣợt đại biểu phát biểu tại hội trƣờng
Số lƣợng ý kiến Ghi chú
1 0 0
Chỉ thảo luận tại các phiên làm việc tại tổ
2 185 336 3 262 600 4 156 320 5 182 294 6 228 464 7 298 790 8 237 535 9 238 603 10 187 353 11 48 64 Cả nhiệm kỳ 2.023 4.359 Nguồn: [120].
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả nói trên, việc thực thi đại diện trong hoạt động lập pháp của Quốc hội vẫn cịn những hạn chế cần có cơ chế tháo gỡ, đảm bảo cho hoạt động này đạt hiệu quả hơn nữa.
Thứ nhất, xây dựng luật là quyền hiến định đối với ĐBQH. Nhưng trên thực
tế, số lượng đề xuất, kiến nghị của đại biểu về chương trình xây dựng luật gửi UBTVQH là khơng nhiều. Cùng với q trình soạn dự thảo luật, công việc khởi đầu này thường giao và phụ thuộc nhiều vào cơ quan hành pháp. Nó tạo nên sự thụ động, trông chờ của Quốc hội vào phía các nhà quản lý hành chính. ĐBQH cịn kiêm nhiệm nhiều, bộ phận giúp việc còn hạn chế, việc thuê khoán các chuyên gia chưa phổ biến, quan niệm đại biểu là một “nghề” cần chuyên sâu đang hình thành nên rất khó để yêu cầu đại biểu có thể hồn tất quyền hiến định quan trọng này. Vì vậy nên xem xét phương thức để một nhóm đại biểu phối hợp cùng hoạt động hoặc đại biểu đóng vai trị là những nhà “bảo trợ”, “bảo lãnh” cho những đề xuất, kiến nghị hay dự thảo của các tổ chức khoa học, các nhóm chuyên gia, nhóm cử tri.
Thứ hai, bên cạnh những ý kiến xác đáng và tâm huyết, chất lượng các phát biểu
của một số ĐBQH còn bộc lộ sự hiểu biết hạn chế về quy trình, thủ tục lập pháp cũng như kiến thức pháp luật, khiến cử tri băn khoăn nhìn lại sự lựa chọn nhà đại diện của mình. ĐBQH đã có “Những ý kiến trái chiều hoặc tranh luận” nhưng “còn khá khiêm tốn và có chăng cũng chỉ tập trung vào một số đại biểu có vị trí khá độc lập với nhánh hành pháp” [120, tr.10]. Là người đại diện, ĐBQH nói tiếng nói cử tri, song đó khơng phải là máy ghi - phát tiếng nói từ cơ sở mà cần kết hợp với lý trí, phán đốn của đại biểu để có những tranh luận hài hịa lợi ích và hợp với chuẩn mực chung của xã hội. Điều đó tạo nên giá trị văn hóa của mỗi đại biểu và của cả Quốc hội trong hoạt động đại diện.
Thậm chí, ở ngồi diễn đàn Nghị viện, những phát biểu, quan điểm cá nhân cũng liên quan chặt chẽ với tư cách nhà đại diện cho cử tri. Đơn cử như những phát ngôn trên trang blog cá nhân của đại biểu Hồng Hữu Phước (khóa XIII) khiến cử tri có phản ứng gay gắt về góc nhìn chính trị và đạo đức đại biểu. Việc công khai tư cách đại biểu trên trang cá nhân, viết bài chỉ trích
đại biểu Dương Trung Quốc và gầnđây lại chỉtríchđại biểu Trương Trọng Nghĩa (cùng Đoàn ĐBQH Thành phố Hồ Chí Minh) đã khiến cử tri TP Hồ Chí Minh cũng như cử tri cả nước thực sự băn khoăn với vị trí, trách nhiệm của ĐBQH, Ơng Hồng Hữu Phước đã “mượn” nói tiếng nói của cử tri hay tiếng nói cá nhân khi phán xét các ĐBQH khác.
Thứ ba, chưa có quy chế gắn trách nhiệm từng đại biểu với hoạt động tranh
luận, thẩm tra, biểu quyết trong công tác xây dựng pháp luật. Do vậy, đại biểu phát biểu nhiều, năng nổ hoạt động dễ bị chỉ lỗi, phán xét; đại biểu “im lặng” trong suốt cả nhiệm kỳ lại không chịu “chế tài” gì. Điều đó tạo sức ì cho một số đại biểu, ngại va chạm, ngại tư duy, học hỏi. Một đạo luật ra đời khơng phải lúc nào nó cũng thực sự đem lại hiệu quả kinh tế, chính trị, văn hóa như ý tưởng xây dựng ban đầu. Do vậy, cần phải xác định trách nhiệm trước Nhân dân đối với quyết sách đó trong suốt quy trình ban hành.
Thứ tư, cơng tác xây dựng, ban hành luật là một nội dung quan trọng của công
tác quản lý nhà nước, song có lúc, có nơi chưa được lãnh đạo các cơ quan có thẩm quyền quan tâm đúng mức để đầu tư về thời gian, tài chính, nhân lực. Năng lực tham mưu, nghiên cứu, đánh giá, phân tích chính sách của các cơ quan tham mưu, giúp việc cịn hạn chế. Công tác thẩm tra chưa huy động được trí tuệ của đội ngũ chuyên gia, nhà khoa học, đồng thời cũng chưa có cơ chế để những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản được trình bày ý kiến, nguyện vọng của mình trước cơ quan thẩm tra. Đặc biệt chưa có cơ chế để các ĐBQH quan tâm đến dự án luật được tham gia ý kiến tại phiên họp thẩm tra do cơ quan thẩm tra tiến hành nhằm phản ánh ý kiến trực tiếp của cử tri đến với cơ quan thẩm tra [109, tr.12]. Hiện nay, với việc gửi tài liệu chậm nhất 20 ngày tới đại biểu trước kỳ họp, đó vẫn là khoảng thời gian ngắn để đại biểu có thể tự nghiên cứu với khối lượng cơng việc khổng lồ, địi hỏi tâm huyết, trí tuệ, sức