5. Kết cấu của luận văn
1.2.2. Quản lý vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước
1.2.2.1. Khái niệm
Theo Bách khoa toàn thư thì quản lý là chức năng và hoạt động của hệ thống có tổ chức thuộc các giới khác nhau (sinh học, kỹ thuật, xã hội), bảo đảm giữ gìn một cơ cấu ổn định nhất định, duy trì sự hoạt động tối ưu và bảo đảm thực hiện những chương trình và mục tiêu của hệ thống đó.
Như vậy, có thể hiểu quản lý vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước là chức năng và hoạt động của hệ thống tổ chức nhằm quản lý vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước một cách có hiệu quả đảm bảo việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất - kỹ thuật, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho nền kinh tế phát triển.
1.2.2.2. Chủ thể quản lý vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước
Chủ thể quản lý vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước bao gồm các cơ quan chính quyền, các cơ quan chức năng được phân cấp quản lý vốn đầu tư từ NSNN. Mỗi cơ quan chức năng thực hiện quản lý ở từng khâu trong quy trình quản lý vốn. Cụ thể như sau:
+ Cơ quan kế hoạch và đầu tư (ở cấp tỉnh là Sở Kế hoạch và Đầu tư) chịu trách nhiệm quản lý khâu phân bổ kế hoạch vốn.
+ KBNN quản lý kiểm soát thanh toán, hạch toán kế toán, tất toán tài khoản vốn ngân sách Nhà nước.
+ Cơ quan tài chính (ở cấp tỉnh là Sở Tài chính) chịu trách nhiệm quản lý điều hành nguồn vốn và quyết toán vốn.
1.2.2.3. Đối tượng quản lý
Đối tượng quản lý ở đây là vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước, là nguồn vốn được cấp phát theo kế hoạch ngân sách với quy trình rất chặt chẽ gồm nhiều khâu: xây dụng cơ chế chính sách, xây dụng kế hoạch, xây dựng dự toán, định mức tiêu chuẩn, chế độ kiểm tra báo cáo, phân bổ dự án năm, phân bổ hạn mức kinh phí hàng quý có chia ra tháng, thực hiện tập trung nguồn thu, cấp phát, hạch toán kế toán thu chi quỹ NSNN, báo cáo quyết toán.
1.2.2.4. Nội dung quản lý vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước
a. Công tác quy hoạch, kế hoạch định hướng sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước
Là một phần trong kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội, thể hiện dự kiến sắp xếp, bố trí, cân đối các nguồn lực và giải pháp triển khai thực hiện các chương trình mục tiêu, dự án trong các lĩnh vực vốn đầu tư từ NSNN.
Chính phủ giao kế hoạch vốn đầu tư từ NSNN hàng năm từ nguồn vốn nhà nước cho các bộ, ngành, địa phương theo nguyên tắc bố trí vốn tập trung, đảm bảo hiệu quả đầu tư, ưu tiên bố trí cho các chương trình, dự án quan trọng quốc gia và các dự án lớn khác, các công trình dự án có khả năng hoàn thành trong kỳ kế hoạch. Căn cứ nguyên tắc này, Uỷ ban nhân dân các cấp giao kế hoạch vốn đầu tư từ ngân sách của địa phương cho các cấp, các ngành, đơn vị phù hợp với điều kiện của địa phương.
Căn cứ lập kế hoạch vốn đầu tư từ NSNN: Bộ, Sở Kế hoạch và Đầu tư sẽ căn cứ vào Chiến lược phát triển kinh tế- xã hội, chiến lược phát triển các ngành, lĩnh vực quan trọng của quốc gia và mục tiêu, định hướng phát triển kinh tế, xã hội trong kế hoạch; Quy hoạch kết cấu hạ tầng kỹ thuật; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy hoạch tổng thể sử dụng nguồn nước, tài nguyên rừng, khoáng sản và các nguồn tài nguyên khác, quy hoạch phát triển ngành; quy hoạch xây dựng Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế- xã hội các vùng kinh tế- xã hội, các lãnh thổ đặc biệt; quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế- xã hội của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của huyện, thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện). Kết quả thực hiện kế hoạch vốn đầu tư từ NSNN của các năm trước, kỳ trước; Dự báo về các nguồn lực có thể huy động được; khả năng cân đối nguồn lực để xây dựng chương trình kế hoạch trình Chính phủ, HĐND, UBND tỉnh phê duyệt.
Nội dung kế hoạch vốn đầu tư từ NSNN Mục tiêu, nhiệm vụ, định hướng chủ yếu vốn đầu tư từ NSNN trong các lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội; Các chính sách, giải pháp huy động,cân đối và sử dụng các nguồn lực có hiệu quả; Danh mục chương trình mục tiêu, dự án đầu tư chủ yếu thuộc các ngành, lĩnh vực đầu tư công; Kế hoạch vốn đầu tư theo từng ngành, lĩnh vực, địa bàn lãnh thổ và từng năm; Các giải pháp tổ chức thực hiện và quản lý kế hoạch vốn đầu tư từ NSNN.
b. Lập và thẩm định dự án vốn đầu tư từ NSNN
Đầu tư theo dự án là phương án đầu tư khôn ngoan nhất. Dự án được hiểu như là sự luận chứng một cách đầy đủ về mọi phương diện của một cơ hội đầu tư, giúp chủ đầu tư có đủ độ tin cậy cần thiết. Những nội dung chủ yếu của một dự án đầu tư thường bao gồm: xác định sự cần thiết phải đầu tư, lựa chọn hình thức đầu tư, chương trình sản xuất và các yếu tố cụ thể phù hợp với quy hoạch.
Việc lập dự án đầu tư dựa trên sự cần thiết phải đầu tư, tiếp theo căn cứ vào chiến lược phát triển chung của ngành hoặc địa phương để xem xét dự án đó có thuộc các dự án được ưu tiên hay không được ưu tiên. Đối với các dự án được ưu tiên thi các ngành hoạch địa phương đều có những chính sách khuyến khích đầu tư như: hỗ trợ tín dụng, hỗ trợ pháp lý, hỗ trợ đầu ra... Đối với dự án được vốn đầu tư từ NSNN thì việc lập dự án không chỉ dựa vào chiến lược phát triển chung mà còn dựa vào mục đích của đầu tư đối với xã hội. Vì các dự án vốn đầu tư từ NSNN chủ yếu là các dự phi lợi nhuận, các dự án phát triển cơ sở hạ tầng địa phương, các dự án hỗ trợ phát triển kinh tế: giúp xóa đói giảm nghèo, giảm khoảng cách thu nhập giữa các địa phương.
Đối với mỗi dự án việc thẩm định có ý nghĩa rất quan trong không chỉ cho chủ đầu tư mà còn cho cả xã hôi. Vì sau khi thẩm định các dự án đầu tư nhất là các dự án đầu tư công, các cơ quan nhà nước sẽ đánh giá được tính hợp lý của các dự án cho xã hôi. Đây là những căn cứ quan trọng nhằm lựa chọn dự án thích hợp để đầu tư tránh đầu tư dàn trải đầu tư cho những dự án không có hiệu quả cao.
Thêm vào đó chủ đầu từ các dự án này sẽ lựa chọn được các phương án đầu tư tốt nhất theo các quan điểm khác nhau. Đối với các dự án vốn đầu tư từ NSNN những dự án này thường đánh giá hiệu quả tài chính rất khó vì các dự án này mang tính chất phúc lợi xã hội. Chính vì vậy, các chủ đầu tư trong quá trình lựa chọn các phương án đầu tư cần phải cân nhắc cách thức tiến hành đầu tư nhằm đạt được kết quả cao nhất trong khi chi phí là thấp nhất, đặc biệt coi trọng tính hiệu quả đối với xã hội trong dự án đầu tư.
Cũng thông qua quá trình thẩm định các dự án đầu tư công này chủ đầu tư cũng như nhà thầu thi công, thực hiện dự án có thể xác định rõ những lợi ích, những tác hại của việc đầu tư. Qua đó có thể sớm đưa ra các phương án để giảm thiểu rủi ro khi thực hiện dự án hoặc phòng tránh những tác hại không đáng có xảy ra. Thêm vào đó, thẩm định dự án cũng xác định tư các pháp nhân của chủ đầu tư, xem xét quy trình thực hiện dự án có đúng không, tư cách pháp nhân của chủ đầu tư có đúng không...ngoài ra cũng xem xét đến năng lực thực hiện các dự án của nhà thầu, tránh tình trạng nhà thầu không đủ năng lực những vẫn cho thực hiện dự án.
Công tác lập và thẩm định các dự án vốn đầu tư từ NSNN phải chú ý đến những yêu cầu như sau:
-Tránh thất thoát lãng phí: đối với quá trình lập và thẩm định thì chất lượng hồ sơ thiết kế không đúng với các quy phạm, quy chuẩn về kỹ thuật của nhà nước. Hồ sơ thiết kế không sát với tình hình thực tế, dẫn đến những sai sót, hậu quả về thất thoát, lãng phí trong quá trình thi công thực hiện dự án.
-Tránh lập và thẩm định sai sót gây thiệt hai cho nhà nước và xã hội. Trong quá trình lập và thẩm định dự án đặc biệt chú yếu dự toán của các dự án.Đây là khâu rất quan trọng trong việc đánh giá hoạt động đầu tư. Do vậy khâu này cần phải xem xét những yếu tố như: khối lượng vốn đầu tư, thiết kế tổ chức thực hiện, đánh giá tình hợp lý của các yếu tố kỹ thuật, phương án thực hiện dự án...Qua đó đánh giá được mức độ rủi ro trong quá trình thực hiện dự án, từ đó có thể lượng hóa được những thất thoát lãng phí trong quá trình thi công, thực hiện dự án.
c, Lựa chọn và thực hiện dự án đâu tư từ vốn NSNN
Bất kỳ dự án vốn đầu tư từ NSNN nào đều là một bộ phận của kế hoạch đầu tư tổng thể, vì vậy việc lựa chọn và lập ngân sách dự án phải được cân nhắc phù hợp với chu kỳ ngân sách (hàng năm, trung hạn, và dài hạn) để đảm bảo dự án phù hợp với ưu tiên và khả thi về mặt tài khóa trong
từng chu kỳ ngân sách. Để đảm bảo tính công bằng và tăng cường hiệu lực giám sát sau này, các tiêu thức lựa chọn dự án phải được công khai. Đầu tư công hiệu quả không chỉ phụ thuộc vào việc lựa chọn dự án tốt mà còn phụ thuộc vào chất lượng của hoạt động quản lý và bảo trì tài sản. Ngân sách chi thường xuyên vì vậy phải được điều chỉnh thích hợp để phản ánh những khoản chi mới phát sinh này.
Yêu cầu tổ chức thực hiện dự án đầu tư công là phải đảm bảo thực hiện đúng nội dung đầu tư, chất lượng, mức chi phí, thời hạn và các yêu cầu khác ghi trong quyết định đầu tư. Nhà nước khuyến khích tổ chức và cá nhân tham gia thực hiện dự án đầu tư công có giải pháp rút ngắn thời gian thực hiện, nâng cao chất lượng và tiết kiệm chi phí.
Sự thành công (hay thất bại) trong triển khai dự án phụ thuộc vào nhiều nhân tố, trong đó chắc chắn bao gồm: Lựa chọn đúng dự án tốt; Lập ngân sách chính xác; Chuẩn bị các điều kiện cần về năng lực quản lý tài chính, tổ chức bộ máy và nhân sự, thu hồi đất; Kế hoạch mua sắm máy móc, vật tư; Theo dõi và quản lý chi phí; Quản lý các rủi ro phát sinh làm ảnh hưởng tới tiến độ và chi phí của dự án.
Bản thân từng nhiệm vụ này đều rất phức tạp, vì vậy phải có những hướng dẫn cần thiết cho việc triển khai dự án. Về các mặt tổ chức, việc bố trí nhân sự, xây dựng bộ máy quản lý, dự kiến tiến độ v.v. tất cả phải được chuẩn bị kỹ càng và thực tế. Quy trình đấu thầu công khai, công bằng, và hiệu quả cũng cần được xây dựng và công bố. Cũng cần lường trước những cơ chế để ngăn chặn (hoặc ít nhất là giảm thiểu) nguy cơ tăng chi phí trong tương lai.
Trong quá trình triển khai dự án, có thể xuất hiện những tình huống mới ảnh hưởng đến thiết kế, tiến độ, hay chi phí của dự án. Vì vậy, hoạt động quản lý dự án cần có một sự linh hoạt nhất định để có thể ứng phó với những tình huống này. Tuy nhiên, để tránh khả năng những điều chỉnh này bị lợi dụng cũng như để giảm chi phí điều chỉnh, cần thực hiện thật tốt các khâu ở
phía trước, đặc biệt là các khâu thẩm định, lựa chọn, ký kết hợp đồng mua sắm, lập kế hoạch và chuẩn bị các điều kiện cần thiết để triển khai dự án. Đồng thời, hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ cũng cần được thực hiện để có được bức tranh cập nhật về tình hình triển khai dự án, đặc biệt là về chi phí và lợi ích. Bên cạnh đó cũng cần có cơ chế để đình chỉ, thậm chí hủy bỏ các dự án được phát hiện là kém hiệu quả và lãng phí.
d, Công tác thanh, kiểm tra các dự án đối với vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước
Trong quá trình thực hiện các dự án đầu tư từ nguồn vốn NSNN Các cơ quan chức năng, hội đồng nhân dân các cấp, cơ quan quản lý nhà nước các cấp thực hiện nhiệm vụ giám sát, đánh giá đầu tư theo quy định của Luật này và pháp luật liên quan. Nhằm đảm bảo việc thực hiện đầu tư đạt hiệu quả cao, tránh thất thoát lãng phí.
+ Người có thẩm quyền quyết định đầu tư, chủ đầu tư phải tổ chức việc giám sát, đánh giá đầu tư thuộc phạm vi quản lý của mình.
+ Người có thẩm quyền quyết định đầu tư quyết định việc tổ chức giám sát, đánh giá đầu tư dự án đầu tư công do mình quyết định đầu tư.
+ Các Bộ, ngành và Uỷ ban nhân dân các cấp, các tổ chức, cá nhân liên quan có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu theo yêu cầu của cơ quan giám sát, đánh giá đầu tư.
+ Tổ chức, cá nhân thực hiện giám sát đầu tư công theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền và chịu trách nhiệm về các nội dung báo cáo giám sát. + Các dự án đầu tư công chịu sự giám sát của cộng đồng. Nhà nước khuyến khích mọi tổ chức, cá nhân tham gia giám sát đầu tư công.
+ Việc giám sát, đánh giá đầu tư công và giám sát đầu tư công của cộng đồng được thực hiện theo quy định của Chính phủ.
+ Các hoạt động đầu tư công chịu sự thanh tra, kiểm tra của các cơ quan chức năng nhà nước theo từng lĩnh vực quản lý.
+ Công tác thanh tra, kiểm tra về đầu tư thực hiện theo quy định của pháp luật vềthanh tra và thanh tra kế hoạch và đầu tư.
e. Quản lý nghiệm thu và thanh toán vốn NSNN
Chất lượng các dự án được đầu tư bằng nguồn vốn NSNN trước tiên là dựa vào hồ sở thiết kế đã được định trước khi quá trình đầu tư kết thúc. Trong quá trình nghiệm thu các dự án vốn đầu tư từ NSNN cần chú ý tăng cường kiểm tra, tránh làm bừa, làm ẩu, tránh giao việc không phù hợp với ngành nghề. Cần tổ chức chặt chẽ nghiệm thu sản phẩm đầu tư, sớm đưa sản phẩm của đầu tư vào khai thác sớm. Đơn vị thầu phải trình cho các bên tham gia nghiệm thu các hồ sơ,tài liệu nghiệm thu trung gian (phần việc bị che lấp trước đây), các nhật ký liên quan đến việc thực hiện đầu tư, các tài liệu liên quan đến hoàn thành dự án, chất lượng dự án.
Đối với các dự án sau khi nghiệm thu đã đạt được các yêu cầu về kỹ thuật, về vốn, về thời gian...được thanh toán của chủ đầu tư cho đơn vị nhà thầu. Thanh toán vốn đầu tư có thể được thanh toán theo tuần kỳ, tức là sau một thời gian thực hiện đầu tư chủ đầu tư sẽ thanh toán cho nhà thầu một khoản tiền, có thể thanh toán theo thời gian quy ước, có thể thanh toán theo khối lượng thực hiện, hạng mục công trình hoàn thành. Việc thanh toán những dự án vốn đầu tư từ NSNN chỉ được thanh toán cho giá trị các khối lượng công việc hoàn thành hoặc đủ điều kiện thanh toán. Do đó, thanh toán vốn đầu tư cần phải chú ý các điều sau:
+ Quyết toán vốn đầu tư phải thực hiện đúng đắn, nghĩa là phải xác định được đúng đắn vốn đầu tư được quyết toán. Vốn đầu tư được quyết toán phải được phân định theo đúng nguồn vốn hình thành và được tính đến thời