5. Bố cục của luận văn
1.2. Cơ sở thực tiễn
1.2.1. Quản lý Nhà nước về kinh tế trong sử dụng tài nguyên đất tại Việt Nam
1.2.1.1. Giai đoạn nền kinh tế kế hoạch hóa (từ năm 1975 đến năm 1986)
Năm 1975, đất nƣớc ta hoàn toàn thống nhất, cả nƣớc bƣớc vào thời kỳ quá độ xây dựng chủ nghĩa xã hội, một dấu mốc quan trọng về chính sách đất đai đƣợc thể hiện thông qua Quyết định số 188-CP ngày 25/09/1976 của Chính phủ:
- Nhà nƣớc tiến hành quốc hữu hóa các đồn điền và ruộng đất của tƣ sản nƣớc ngoài. Đối với từng trƣờng hợp cụ thể, Nhà nƣớc sẽ xem xét có bồi thƣờng hay không bồi thƣờng.
- Nhà nƣớc trực tiếp quản lý, sử dụng tất cả các loại ruộng đất cho đến ngày công bố các chính sách này mà còn bỏ hoang ruộng đất không có lý do chính đáng.
- Thu hồi toàn bộ ruộng đất thuộc sở hữu quốc gia, ruộng đất của tƣ sản mại bản, của địa chủ phản quốc, của bọn cầm đầu ngụy quân, ngụy quyền, cầm đầu tổ chức phản động, của bọn gián điệp, tay sai đế quốc.
- Nhà nƣớc cho phép địa chủ kháng chiến và địa chủ thƣờng hiến ruộng. Riêng đối với giáo hội, đền chùa, những ngƣời hoạt động tôn giáo hiến ruộng thì cho phép họ giữ lại một phần ruộng đất dùng vào cúng lễ, nuôi ngƣời tu hành, ngƣời làm trong nhà thờ, chùa, thánh thất. Nhà nƣớc vận động các nhà tƣ sản công thƣơng nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, tiểu chủ và công chức của chế độ cũ sinh sống ở đô thị có ruộng đất phát canh thu tô hiến ruộng.
- Nhà nƣớc cho phép các nhà kinh doanh nông nghiệp đƣợc tiếp tục kinh doanh trên các đồn điền trồng cây công nghiệp và cây ăn trái, nhƣng họ phải kinh
doanh theo đúng chính sách và kế hoạch của Nhà nƣớc, khi cần, Nhà nƣớc sẽ tiến hành công tƣ hợp doanh.
- Nhà nƣớc tuyên bố phải chấm dứt việc phát canh thu tô, xóa bỏ các món nợ mà nông dân vay địa chủ dƣới bất cứ hình thức nào và cho phép tƣ nhân thuê mƣớn nhân công trong kinh doanh nông nghiệp.
Hiến pháp năm 1980 ra đời, quy định đất đai phải thuộc sở hữu toàn dân, thuộc về dân tộc Việt Nam. Với Chỉ thị số 57/CT-TƢ ngày 15/11/1978 của Ban Chấp hành trung ƣơng Đảng, Đảng và Nhà nƣớc ta đã tiến hành quản lý Hợp tác xã. Với Chỉ thị 100/CT-TƢ ngày 15/1/1981, nƣớc ta đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, đặc biệt là trong sản xuất nông nghiệp. Năm 1987, Luật Đất đai ra đời, đánh dấu một cột mốc quan trọng của hệ thống pháp luật về đất đai.
Có thể thấy rõ, trong giai đoạn từ 1975 đến trƣớc khi có Luật Đất đai 1987, Nhà nƣớc đã giúp đất đai quốc gia quy về một mối là “sở hữu của toàn dân, do Nhà nƣớc quản lý”, giúp nông dân thoát khỏi các món nợ địa tô, thoát cảnh bị địa chủ bóc lột. Tuy nhiên, đất nƣớc ta đang trong thời kì bao cấp, các vấn đề của nền kinh tế đều do Nhà nƣớc quyết định nên những hạn chế của quản lý đất đai cũng bộc lộ. Ngƣời dân chƣa đƣợc giao đất, giao quyền sử dụng đất để phát triển kinh tế theo nguyện vọng cá nhân, chƣa có các quy định nhằm đảm bảo quyền sử dụng đất và quyền sở hữu về các tài sản trên đất mà việc dùng đất làm gì, sản xuất ra sao, phân phối kết quả sản xuất nhƣ thế nào do Nhà nƣớc quyết định đồng thời có thể bị Nhà nƣớc thu hồi hoặc tiến hành công tƣ hợp doanh khi cần. Điều này khiến việc sử dụng đất đai bị hạn chế, tài nguyên đất không đƣợc tận dụng triệt để, việc phát triển kinh tế của ngƣời dân gặp khó khăn, nền kinh tế của đất nƣớc bị kìm hãm.
1.2.1.2. Giai đoạn nền kinh tế thị trường (từ năm 1987 đến nay)
Năm 1986, Đại hội Đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Việt Nam khóa VI đã đề ra đƣờng lối Đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc, xây dựng nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng XHCN. Ngày 5/4/1988, Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị ra đời, đi vào đời sống và từng bƣớc tháo gỡ khó khăn trong sản xuất, kinh doanh; “cởi trói” và giải phóng năng lƣợng sản xuất cho ngƣời nông dân. Năm 1993, Luật Đất đai mới thay thế cho Luật Đất đai năm 1987 đã mở ra một nội hàm rộng “đất đai thuộc sở hữu toàn dân quyền sử dụng đất thuộc về ngƣời sử dụng đất”.
Từ Luật Đất đai năm 1987 đến Luật Đất đai năm 1993 (sửa đổi, bổ sung hai lần vào năm 1998 và 2001), tiếp đó là Luật Đất đai 2003 (sửa đổi, bổ sung năm
2009), pháp luật đất đai luôn đƣợc Nhà nƣớc ta quan tâm bổ sung, hoàn thiện. Qua các luật này, Nhà nƣớc Việt Nam đã ngày càng mở rộng quyền cho ngƣời sử dụng đất. Từ các quyền chung cho đến các quyền riêng của từng đối tƣợng sử dụng đất (nhƣ Điều 105, 106 Luật Đất đai năm 2003 sửa đổi, bổ sung năm 2009).
Nghị quyết Hội nghị lần thứ VII của Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng khóa IX đã tập trung chỉ đạo tiếp tục đổi mới chính sách và pháp luật về đất đai, tiếp tục khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Nhà nƣớc ta vẫn duy trì quyền hiến định là đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc là đại diện chủ sở hữu. Nhƣng thực chất ngƣời sử dụng đất đã có quyền tặng cho, để lại thừa kế quyền sử dụng đất, nghĩa là Nhà nƣớc đã cho phép ngƣời dân đƣợc định đoạt tài sản đất đai một cách hạn chế, trong khuôn khổ pháp luật cho phép. Vấn đề định đoạt quyền sử dụng đất hạn chế còn đƣợc thể hiện thông qua quyền cho thuê, thế chấp, cho thuê lại, hay góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
Cơ chế quản lý đất đai cũng đƣợc đổi mới, đáp ứng yêu cầu đổi mới cơ chế, chính sách đất đai đã đƣợc thể chế hóa. Ngƣời sử dụng đất đƣợc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đƣợc Nhà nƣớc công nhận quyền sử dụng đất, đƣợc hƣởng thành quả và kết quả đầu tƣ trên đất đƣợc giao, đƣợc chuyển đổi, chuyển nhƣợng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, bảo lãnh, đƣợc góp vốn bằng quyền sử dụng đất để sản xuất, kinh doanh. Ngƣời sử dụng đất có nghĩa vụ sử dụng đúng mục đích, bảo vệ đất đai, bảo vệ môi trƣờng, nộp thuế, lệ phí, tiền sử dụng đất, đƣợc bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất và ngƣời sử dụng đất trả lại đất cho Nhà nƣớc khi có quyết định thu hồi đất.
Nhìn chung công tác quản lý Nhà nƣớc về kinh tế trong sử dụng tài nguyên đất ngày càng đƣợc cải thiện rõ rệt. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đƣợc ban hành khá đầy đủ; các quyết định, quy định của Nhà nƣớc liên quan đến đất đai đƣợc thực hiện trên thực tế ngày càng cao hơn. Ý thức chấp hành pháp luật về đất đai ngày càng đƣợc nâng lên. Nhà đầu tƣ nƣớc ngoài từng bƣớc đƣợc mở rộng cơ hội trong việc tiếp cận đất đai; những bất cập về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất từng bƣớc đƣợc khắc phục. Việc thanh tra, kiểm tra thực hiện Luật Đất đai đã đƣợc thực hiện thƣờng xuyên, đã kịp thời phát hiện và xử lý những sai phạm trong quản lý và sử dụng đất đai. Việc lập, xét duyệt và triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp đã dần đi vào nền nếp.
sử dụng, đƣợc phân bổ đáp ứng các mục đích phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh, quốc phòng; cả nƣớc đã cấp đƣợc 40,8 triệu giấy chứng nhận với tổng diện tích 22,7 triệu ha, đạt 93,8% diện tích các loại đất cần cấp giấy chứng nhận. Tổng diện tích đất đã đƣợc Nhà nƣớc giao, cho thuê và công nhận quyền sử dụng đất cho các đối tƣợng sử dụng là 24.996.000 ha, trong đó hộ gia đinh, cá nhân đang sử dụng 14.878.000 ha (59,52%); các tổ chức trong nƣớc sử dụng 9.735.000 ha (38,95 %); tổ chức, cá nhân nƣớc ngoài đƣợc thuê sử dụng 56.000 ha (0,22%); cộng đồng dân cƣ đƣợc giao 325.000 ha (1,30%). Quỹ đất sản xuất nông nghiệp đƣợc bố trí hợp lý theo nguyên tắc bảo vệ quỹ đất trồng lúa, hình thành các vùng chuyên canh phù hợp với tiềm năng, thế mạnh của từng vùng. Diện tích đất nuôi trồng thủy sản tănggóp phần nâng sản lƣợng nuôi trồng thủy sản, đáp ứng đủ nguyên liệu cho công nghiệp chế biến, đƣa Việt Nam trở thành nƣớc xuất khẩu thủy sản lớn trên thế giới (đứng thứ 6 trong tốp 10 nƣớc đứng đầu). Đất lâm nghiệp trong 10 năm qua liên tục tăng, diện tích đất lâm nghiệp tăng góp phần nâng độ che phủ từ 35,2% năm 2000 lên 39,5% năm 2010, đến nay gần 41%[26]
.
Quỹ đất dành cho phát triển công nghiệp, dịch vụ, xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển đô thị đƣợc mở rộng. Diện tích đất khu công nghiệp, cụm công nghiệp hiện có gần 100 nghìn ha giai đoạn 2006 - 2010, bình quân mỗi năm tăng 9,4 nghìn ha đáp ứng đƣợc yêu cầu thu hút nhà đầu tƣ. Diện tích đất chƣa sử dụng của cả nƣớc từng bƣớc đƣợc khai thác đƣa vào trồng rừng một cách hợp lý, đảm bảo yêu cầu cân bằng hệ sinh thái và bảo vệ môi trƣờng.
Nguồn thu từ đất đai cho ngân sách Nhà nƣớc tăng qua các năm (năm 2002 là 5,5 nghìn tỷ đồng, năm 2005 đạt gần 18 nghìn tỷ đồng, năm 2006 đạt gần 21 nghìn tỷ đồng, năm 2007 đạt gần 37 nghìn tỷ đồng, năm 2008 đạt trên 40 nghìn tỷ đồng, năm 2009 đạt gần 47 nghìn tỷ đồng và năm 2010 đạt 67 nghìn tỷ đồng)[26]
. Thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai đã góp phần giữ vững ổn định chính trị, đảm bảo an sinh xã hội, tạo đƣợc nhiều việc làm, ổn định đời sống cho ngƣời dân. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt đƣợc vẫn còn một số tồn tại sau:
Việc chấp hành kỷ luật, kỷ cƣơng trong quản lý, sử dụng đất chƣa nghiêm. Có không ít những quy định của pháp luật đất đai và những quyết định của cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền liên quan đến đất đai không đƣợc thực thi hoặc thực thi hình thức. Nhiều bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhƣng chƣa đƣợc thi hành. Chế tài xử lý vi phạm pháp luật về đất đai còn thiếu và chƣa đủ mạnh để răn đe, ngăn chặn các hành vi vi phạm.
lực quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Chính sách thuế chƣa thực hiện tốt vai trò điều tiết thị trƣờng bất động sản. Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp còn rất thấp, trong khi đây là một nguồn thu chính từ đất để phát triển kinh tế - xã hội. Việc sử dụng đất ở nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp. Các quy định của pháp luật chƣa đảm bảo giải quyết hài hòa lợi ích giữa Nhà nƣớc, ngƣời sử dụng đất và nhà đầu tƣ.
Chất lƣợng quy hoạch sử dụng đất chƣa cao, chƣa đồng bộ với các quy hoạch chuyên ngành, tính kết nối liên vùng, liên tỉnh và quản lý quy hoạch còn yếu. Nhiều quyết định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thiếu khả thi, tình trạng quy hoạch "treo" xảy ra ở nhiều nơi. Theo số liệu kiểm tra năm 2006: cả nƣớc có 1.649 khu vực quy hoạch với diện tích 344.665 ha đƣợc xếp vào diện quy hoạch "treo"; cả nƣớc có 1.288 dự án với diện tích 31.650 ha thuộc trƣờng hợp giải tỏa "treo" nhƣng việc thực thi rất khó khăn, gây bức xúc trong dƣ luận[26]
.
Thị trƣờng quyền sử dụng đất phát triển thiếu lành mạnh, giao dịch “ngầm” khá phổ biến. Nhu cầu nhà ở, đất ở cho các đối tƣợng chính sách xã hội, cán bộ công chức, ngƣời có thu nhập thấp chƣa đƣợc đáp ứng. Hiện nay Nhà nƣớc mới chỉ quản lý đƣợc các thửa đất đã có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà chƣa quản lý đƣợc các thửa đất không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc chuyển quyền sử dụng đất nhƣng không đăng ký tại cơ quan có thẩm quyền.
Theo khảo sát của Ngân hàng Thế giới năm 2010 ở 63 UBND tỉnh, 3 Bộ, 24 UBND huyện, 117 UBND xã, quy định về việc phải công khai, minh bạch thông tin quản lý theo Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản pháp luật khác có khá nhiều nội dung đƣợc thực hiện với tỷ lệ rất thấp. Quy trình lấy ý kiến của dân đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã gần nhƣ không đƣợc thực hiện[26].
Mục tiêu hoàn thành cơ bản việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vào năm 2007 không đạt đƣợc, sau nhiều lần gia hạn, đến nay vẫn chƣa hoàn thành. Tại các đô thị lớn, đất có giá cao, ngƣời muốn đƣợc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất luôn gặp phải khó khăn. Tại các vùng nông thôn, miền núi giá đất thấp, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã ký nhƣng ngƣời sử dụng đất không muốn nhận do phải nộp tiền.
Theo kết quả khảo sát xã hội học đƣợc Thanh tra Chính phủ và Ngân hàng thế giới công bố ngày 20/11/2012, đầu cơ đất đai vƣợt giới hạn; tình trạng tham nhũng trong quản lý đất đai đƣợc đánh giá là ở nhóm đầu; khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai chiếm tỷ lệ cao tới 70- 80% tổng số khiếu nại, tố cáo của công dân[26].
1.2.2.1. Thực tiễn tại một số các địa phương trong nước * Quận Gò Vấp - thành phố Hồ Chí Minh
Quận Gò Vấp là một trong những quận mới chuyển đổi từ huyện thành quận từ cuối những năm 2000, có diện tích đất lớn của thành phố Hồ Chí Minh. Không phải sau khi nguyên Chủ tịch Trần Kim Long bị bắt thì "các vấn đề về đất" ở đây mới đƣợc chú ý. Thực tế là trƣớc đó rất lâu, việc quản lý Nhà nƣớc về kinh tế trong sử dụng tài nguyên đất tại địa bàn này đã có rất nhiều điều để nói. Lật lại hồ sơ, theo kết quả kiểm tra tình hình quản lý Nhà nƣớc về kinh tế trong sử dụng tài nguyên đất (tháng 12/2003) của UBND Thành phố Hồ Chí Minh thì trên địa bàn quận Gò Vấp có khoảng 20 dự án phân lô hộ lẻ để bán cho ngƣời dân[4].
Đáng chú ý là trong số này, nhiều dự án tại phƣờng 12, chủ đầu tƣ đã lợi dụng chủ trƣơng phân lô bán nền để đầu cơ đất và xây dựng nhà trái phép. Về vấn đề này, trƣớc đó, UBND thành phố Hồ Chí Minh đã có Chỉ thị số 05 yêu cầu chấm dứt chủ trƣơng trên nhƣng UBND quận Gò Vấp đã "bỏ ngoài tai" và hậu quả là để xảy ra vụ sai phạm về quản lý đất đai nghiêm trọng nhất từ trƣớc tới nay có liên quan đến Công ty Địa ốc Gò Môn[4].
Song đó chỉ là "bề nổi" của vụ việc, đằng sau những dự án "phân lô bán nền" là những dự án "biến đất công thành đất tƣ" với quy mô lớn của chính quyền cấp quận do Chủ tịch Trần Kim Long đứng đầu. Ở làng hoa tại P.11, ban đầu UBND quận Gò Vấp quy hoạch diện tích 24,5 ha nhƣng sau khi quy hoạch, UBND quận lại đƣa ra nhiều lý do để... không thực hiện. Và cuối cùng cũng có trên 9.000 m2 là đất công nằm trong quy hoạch đó đƣợc một cá nhân sử dụng để kinh doanh... quán ăn. Chƣa hết, một khu vực đất khác tại P.12, dù đã đƣợc Văn phòng Kiến trúc sƣ trƣởng thành phố phê duyệt làm khu dân cƣ và khu công nghiệp nhƣng sau đó 2,3 ha tại đây đã rơi vào tay đầu nậu, bị chuyển đổi mục đích sử dụng rồi biến thành 110 căn nhà bất hợp pháp. Để cho các đầu nậu đất thao túng thị trƣờng đất đai, các