3.3.3.1. Những hạn chế, yếu kém
Thứ nhất, công tác chuẩn bị dự án chưa thích nghi được với những quy định mới về đầu tư công.
Trong giai đoạn 2015-2018, APMB đề xuất 9 dự án song chỉ có 1 dự án được phê duyệt đầu tư cho thấy tỷ lệ đề xuất dự án thành công chỉ đạt 11%. Đối với tổng số 8 dự án đang chuẩn bị đầu tư chỉ có 2 dự án có tiềm năng được phê duyệt đầu tư, chiếm 25%. Điều này cho thấy APMB cần sớm cải thiện chất lượng công tác chuẩn bị dự án.
Thứ hai, thời gian chuẩn bị dự án kéo dài, chất lượng công tác chuẩn bị dự án chưa thực sự cao.
Tại thời điểm cuối 2018, có 2 dự án đang được chuẩn bị, được đánh giá khả thi là Dự án Phát triển cơ sở hạ tầng thủy sản bền vững đề xuất năm 2016 và Dự án Hỗ trợ phát ngành hàng điều, hồ tiêu, cây ăn quả đề xuất năm 2018. Như vậy, ngay cả khi Dự án phát triển cơ sở hạ tầng thủy sản bền vững được phê duyệt trong năm 2019 sắp tới thì cũng phải mất tới 3 năm kể từ khi lên ý tưởng cho tới khi phê duyệt đầu tư. Điều này dẫn đến môi trường khách quan thay đổi, một số ý tưởng hay giả định không còn phù hợp với thực tế, làm giảm tính hiệu quả của dự án hoặc khiến dự án phải tốn nhiều thời gian, chi phí để điều chỉnh các hoạt động cho phù hợp.
Tại một số dự án như VnSAT hay CRSD công tác lập dự án chưa đủ chi tiết dẫn đến độ chính xác trong công tác lập kế hoạch không cao và tính khả thi giảm. Điển hình như dự án VnSAT triển khai 3 năm đầu rất chậm, trong khi đó dự án CRSD đến năm áp chót của dự án mới sửa đổi kế hoạch, bổ sung phạm vi công việc.
Thứ ba, tiến độ giải ngân chậm đặc biệt là các năm đầu, gây áp lực giải ngân cho các năm cuối dự án.
Trong số với 4 dự án bắt đầu triển khai trong giai đoạn 2014-2016, tức trong thời gian bắt đầu dự án gần hoặc trùng với thời gian nghiên cứu của luận văn này, có đến 3 dự án có tổng mức giải ngân 3 năm đầu tiên dưới 30% là VnSAT (17%), Miền Trung (23%) và Tây nguyên (16%). Đối với dự án LIFSAP khoản vay bổ sung, do kế thừa bộ máy quản lý dự án từ dự án LIFSAP trước đó có tốc độ giải ngân tốt hơn, đạt 35% ngay trong 2 năm đầu tiên, mặc dù vẫn chậm do dự án chỉ thực hiện trong 3 năm. Điều này sẽ gây áp lực giải ngân lớn cho các năm cuối của dự án và có nguy cơ ảnh hưởng tới chất lượng sản phẩm đầu ra của dự án.
Thứ tư, xu hướng tỷ lệ giải ngân so với kế hoạch có dấu hiệu giảm dần. Tính chung tỷ lệ giải ngân theo kế hoạch được giao của APMB, từ mức giải ngân đạt 102% kế hoạch giao năm 2015 giảm xuống còn giải ngân đạt 82% kế hoạch giao trong năm 2018. Giải ngân không đạt kế hoạch giao làm lãng phí nguồn lực phân bổ đồng thời làm chậm tiến độ của các dự án, giảm hiệu quả đầu tư do các kết quả của dự án chậm đi vào sử dụng.
Thứ năm, công tác quyết toán dự án hoàn thành còn chậm trễ.
Đối với các dự án Ô có tổ chức các ban quản lý dự án tại địa phương công tác quyết toán dự án hoàn thành diễn ra rất chậm. Cá biệt có những dự án như QSEAP, công tác quyết toán đã kéo dài hơn 30 tháng trong khi quy
định chỉ giới hạn 13 tháng (đối với dự án nhóm A là 9 tháng cho công tác lập báo cáo quyết toán và 4 tháng cho thẩm định phê duyệt báo cáo quyết toán).
Thứ sáu, tính lan tỏa và tính bền vững của dự án chưa cao.
Cả 2 dự án đã hoàn thành có nhu cầu gia hạn là CRSD và QSEAP đều có chung nguyên nhân là cần củng cố tính bền vững các tác động của dự án. Điều tương tự diễn ra đối với dự án đang làm thủ tục gia hạn là dự án LCASP. Điểm chung của các dự án này là đều có hợp phần có chứa nội dung nâng cao năng lực thể chế và hỗ trợ kỹ thuật.
3.3.3.2. Nguyên nhân
Nhóm nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, quy trình thủ tục phê duyệt dự án đầu tư công nhiều bước. Cụ thể, việc phê duyệt dự án đầu tư cần thông qua 2 bước phê duyệt là phê duyệt chủ trương và phê duyệt dự án. Mỗi bước phê duyệt lại có liên quan tới nhiều cơ quan bao gồm Nhà tài trợ nước ngoài, các Bộ và các chính quyền địa phương tham gia. Các dự án tại ban quản lý các dự án nông nghiệp đều là các dự án ODA thuộc thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chủ trương, trong quá trình thẩm định, đóng góp ý kiến có sự tham gia của rất nhiều Bộ ngành như Bộ Kế hoạch đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng nhà nước… Ngoài ra, các dự án còn phải phù hợp với các tiêu chí, chính sách, mục tiêu tài trợ của Nhà tài trợ. Do có sự đàm phán, góp ý của nhiều bên dẫn đến việc mất rất nhiều thời gian để thống nhất ý kiến.
Thứ hai, thay đổi trong chính sách đầu tư công.
Trong những năm gần đây có rất nhiều các Luật mới ra đời có ảnh hưởng tới hoạt động đầu tư công bao gồm : Luật Đầu tư công 2014, Luật Ngân sách nhà nước 2015, Luật quản lý nợ công 2017 và các Nghị định, Thông tư hướng dẫn liên quan. Ngoài ra, do trần nợ công hiện nay tăng cao, Chính phủ kiểm soát các dự án vốn vay hết sức chặt chẽ.
Các dự án đầu tư công hướng đến cơ chế cho vay lại và ưu tiên các dự án có thu, các dự án hợp tác công - tư (PPP). Ngành nông nghiệp với đặc thù về đối tượng tác động, đối tượng thụ hưởng gặp nhiều khó khăn trong việc tiếp cận các loại hình dự án với cơ chế tài chính nêu trên.
Thứ ba, tính phức tạp của các dự án đầu tư công trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn.
Hoạt động đầu tư công trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn rất đa dạng, trải rộng từ các hoạt động xóa đói giảm nghèo, phát triển nông thôn cho đến nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản, thủy lợi, khắc phục thiên tai. Các dự án tại APMB tập trung tại các mảng xóa đói giảm nghèo, phát triển nông thôn, nông nghiệp và thủy sản. Theo đó các yếu tố kỹ thuật, và đối tượng thụ hưởng của dự án rất đa dạng và phức tạp.
Thực tế cho thấy các dự án tại APMB là sự đan xen giữa các cấu phần hỗ trợ kỹ thuật, nâng cao năng lực thể chế, xây dựng cơ bản, xúc tiến thương mại nông nghiệp, hỗ trợ kết nối chuỗi giá trị nông nghiệp… Từ sự đa dạng của yếu tố kỹ thuật và đối tượng thụ hưởng khiến dự án có nhiều biến số tác động và rủi ro khi triển khai.
Thứ tư, công tác giao kế hoạch vốn đầu tư công nhiều bất cập.
Mặc dù tổng số vốn của dự án đã được cam kết với Nhà tài trợ theo Hiệp định là không đổi và luôn sẵn sàng về kinh phí, song các quy định của Chỉnh phủ chỉ cho phép giải ngân vốn ODA theo kế hoạch được giao. Như đã đề cập, kể từ năm 2016việc kiểm soát chi và rút vốn chỉ được thực hiện trong phạm vi kế hoạch vốn giao chi tiết cho từng Ban QLDA.
Thêm vào đó, kế hoạch giao vốn kể từ năm 2016 đến 2018 thường xuyên thấp hơn so với kế hoạch thực hiện, tính chung trong năm 2016 tổng vốn APMB được giao so với kế hoạch chỉ đạt 88%.
Việc giao vốn tới từng dự án cũng không phù hợp khi trong năm 2016 tỷ lệ giao vốn so với kế hoạch của dự án LCASP năm 2016 là 48%, dự án LIFSAP khoản vay bổ sung là 72%, trong khi đó dự án QSEAP là 188%, dự án Miền Trung là 146%. Điều này dẫn đến các dự án bị hạn chế trong thực hiện, các dự án đồng thời sẽ mất nhiều thời gian để kiến nghị điều chỉnh kế hoạch giao vốn.
Công tác giao vốn hàng năm cũng diễn ra rất chậm, thường là tháng 3 hàng năm, dẫn đến chậm trễ trong phê duyệt kế hoạch năm.
Nhóm nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, cơ cấu dự án chưa phù hợp với chính sách của Nhà nước. Theo Quyết định số 40/2015/QĐ-TTg về ban hành nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn 2016-2020, trong đó vốn đầu tư thuộc nguồn ngân sách nhà nước được bố trí cho các dự án hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn, trực tiếp hoặc không xã hội hóa trong lĩnh vực nông nghiệp được như sau : các dự án thủy lợi, hạ tầng phát triển nông nghiệp, lâm nghiệp và phát triển rừng bền vững; phát triển thủy sản; phát triển giống cây trồng, vật nuôi; các dự án phòng, tránh thiên tai, bão lụt, hạn hán.
Với lĩnh vực, phạm vi công việc của APMB như đã nêu trên việc chuẩn bị đầu tư cho lĩnh vực thủy sản chưa được xem trọng, thể hiện ở việc tại thời điểm năm 2015 chỉ có 01 trên tổng số 09 dự án trong lĩnh vực thủy sản so với 03 trong lĩnh vực hạ tầng nông thôn và 04 trong lĩnh vực nông nghiệp. Điều này cho thấy công tác chuẩn bị dự án xét trên cơ cấu lĩnh vực đầu tư là chưa phù hợp, góp phần gây kém hiệu quả trong công tác chuẩn bị và phê duyệt dự án.
Thứ hai, tuyển và huy động tư vấn thiết kế dự án chưa hiệu quả, công tác xây dựng dự án còn phụ thuộc nhiều vào phía Nhà tài trợ.
Công tác chuẩn bị dự án chưa sát với tình hình thực tế, chưa đủ chi tiết và chính xác. Thể hiện điều này, trong giai đoạn 2015-2018 đã có 3 dự án phải điều chỉnh kế hoạch tổng thể dự án 2 lần là dự án MNPB, CRSD và LCASP ngoài ra dự án VnSAT mới bắt đầu triển khai trong năm 2015 song đã chứa đựng nhiều bất cập khi triển khai dẫn đến tiến độ rất chậm, nhu cầu điều chỉnh kế hoạch tổng thể rất sớm.
Điều này cho thấy chất lượng của công tác chuẩn bị dự án, sản phẩm cụ thể là báo cáo nghiên cứu khả thi là chưa cao. Nguyên nhân của việc này xuất phát từ việc tuyển dụng và huy động tư vấn thiết kế dự án chưa hiệu quả, số lượng tư vấn và thời lượng huy động chưa đáp ứng nhu cầu dẫn đến chất lượng báo cáo nghiên cứu khả thi chưa đạt yêu cầu. Ngoài ra, việc phụ thuộc vào Nhà tài trợ từ khâu lên ý tưởng huy động vốn cũng là một nguyên nhân khiến công tác chuẩn bị dự án bị động và kém hiệu quả.
Thứ ba, bộ máy quản lý dự án cồng kềnh, công tác tổ chức bộ máy quản lý dự án chậm.
Việc tổ chức bộ máy quản lý dự án với nhiều cấp bậc của các dự án Ô cho thấy nhiều bất cấp. Việc tổ chức và bố trí nhiều nhân sự dẫn đến dự án mất nhiều thời gian, chi phí để bổ nhiệm cũng như tập huấn nhân sự. Hệ quả là các dự án triển khai các năm đầu kém hiệu quả. Minh chứng cho điều này là 3 dự án VnSAT, Miền Trung và Tây Nguyên là các dự án mới cần tổ chức bộ máy ban quản lý dự án, có tỷ lệ giải ngân thấp hơn đáng kể so với dự án LIFSAP bổ sung, dự án được thừa hưởng bộ máy quản lý từ dự án LIFSAP trước đó.
Thứ tư, nhân sự quản lý dự án yếu và chất lượng không đồng đều tại các địa phương. Số lượng nhân sự chất lượng có nguy cơ sụt giảm.
Mô hình dự án ô kèm theo tính đặc thù của dự án vốn ODA khiến cho nhiều địa phương gặp khó khăn trong công tác nhân sự. Các Ban quản lý dự
án tỉnh bố trí nhiều cán bộ là các công chức, viên chức thuộc các Sở, Ban ngành tham gia dự án với vị trí kiêm nhiệm thời gian, một số cán bộ mặc dù kiến thức chuyên môn về nông nghiệp rất tốt song những kiến thức về quản lý dự án, quản lý đầu tư công là rất hạn chế. Điều này trở nên đặc biệt khó khăn khi các dự án ODA ngoài việc phải đáp ứng các luật hiện hành còn phải tuân thủ các quy định của nhà tài trợ quốc tế.
Hệ quả là đối với các địa phương mới tiếp cận loại hình dự án thì mất nhiều thời gian để đào tạo nhân sự, tiến độ triển khai thực hiện của các địa phương trong cùng một dự án có sự phân hóa lớn cũng như chất lượng công việc không đồng đều. Đây cũng là nguyên nhân chính dẫn đến khó khăn trong công tác quyết toán dự án hoàn thành.
Điều này càng trở nên khó khăn hơn, trong khi nhiều yếu tố cả khách quan và chủ quan dẫn đến tiến độ các dự án không đảm bảo, APMB lại chưa có những chính sách kịp thời để khuyến khích, động viên người lao động. Điều này dẫn đến nhiều nhân sự giàu kinh nghiệm, chuyên môn tốt có xu hướng chuyển việc.
Thứ năm, công tác đấu thầu tại các Ban quản lý dự án tỉnh còn nhiều bất cập.
Đây là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến chậm tiến độ của các dự án Tây Nguyên và Miền Trung.
Việc lập dự toán chi tiết các gói thầu không chính xác, dẫn đến phải phê duyệt lại, điển hình là tại dự án Tây Nguyên và dự án Miền Trung dẫn đến chậm trễ trong đấu thầu.
Thêm vào đó, quá trình lựa chọn nhà thầu, một số nhà thầu có năng lực chưa tốt dẫn đến chậm trễ trong quá trình thực hiện. Các nhà thầu thiếu kinh nghiệm làm việc với các dự án ODA chưa quen với quy trình, thủ tục thanh toán, dẫn đến việc hoàn thiện hồ sơ, chứng từ chậm.
Thứ sáu, chất lượng công tác theo dõi, giám sát và kiểm tra thực hiện chưa cao.
Đây là một trong các nguyên nhân quan trọng dẫn đến việc chậm tiến độ của dự án đặc biệt là các dự án có cấu phần xây dựng cơ bản do báo cáo chính sách an toàn không đạt chất lượng. Đối với các dự án có phân kỳ đầu tư như VnSAT, các báo cáo giám sát kém cũng gây chậm trễ trong triển khai cho các giai đoạn kế tiếp.
Việc này xuất phát từ bộ máy cồng kềnh, thể hiện qua số lượng đầu mối thông tin lớn, thêm vào đó số lượng không nhỏ cán bộ tại các Ban QLDA tỉnh còn yếu về công nghệ thông tin. Do vậy, các kênh thông tin của dự án còn nhiều chậm trễ và sai lệch.
Thêm vào đó, Ban quản lý dự án tỉnh chưa coi trọng công tác giám sát đánh giá chất lượng, đặc biệt là với các dự án hỗn hợp khi mà các tư vấn giám sát phải là những người am hiểu chuyên môn đặc thù.
Ngoài ra, chất lượng công tác giám sát và kiểm tra của APMB với vai trò chủ đầu tư cũng chưa cao. Cụ thể là mặc dù đã xây dựng và ban hành kế hoạch kiểm tra, giám sát hàng năm song công tác phối hợp giữa các phòng chưa tốt dẫn đến các hoạt động kiểm tra, giám sát rời rạc không đồng nhất. Điều này cũng góp phần vào việc số liệu báo cáo giữa các bộ phần chưa đồng nhất, gây khó khăn cho công tác quản lý.
Thứ bảy, bộ máy nhân sự quản lý dự án thường được điều động hoặc cho chuyển công việc ngay khi công việc dự án kết thúc. Điều này dẫn đến nhiều khó khăn trong công tác quyết toán dự án hoàn thành. Các cán bộ chủ chốt nhận nhiệm vụ mới thường dành ít thời gian cho công việc quyết toán vốn dĩ có khối lượng công việc giấy tờ lớn. Cá biệt có những trường hợp các cán bộ này nghỉ việc tại cơ quan dẫn đến người mới tiếp nhận mất rất nhiều