Lập và phê duyệt dự án
Theo quyết định của Bộ Nông nghiệp, Ban quản lý các dự án Nông nghiệp được giao nhiệm vụ đề xuất các chương trình, dự án mới về phát triển nông nghiệp và phát triển nông thôn. Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của mình, Ban quản lý các dự án Nông nghiệp giao phòng Quản lý tư vấn và Xây dựng chương trình, dự án là đầu mối về công tác chuẩn bị chương trình dự án mới, các phòng khác thực hiện công tác tham mưu, chuyên môn và phối hợp thực hiện.
Bảng 3.2 : Tình hình chuẩn bị dự án đầu tư theo các năm
Loại dự án Năm 2015 Năm 2016 Năm 2017 Năm 2018
Đề xuất dự án mới 2 3 4
Dự án đang chuẩn bị 2 4 4 8
Dự án tiềm năng * 1 2
Dự án được phê duyệt 1
(Nguồn tổng hợp báo cáo APMB và Bộ NN&PTNT)
(*) Dự án tiềm năng là các dự án được đưa vào danh mục dự án ưu tiên của Bộ NN&PTNT và có tính khả thi cao.
Số liệu cho thấy trong giai đoạn 2015-2018 có 09 đề xuất dự án mới được đưa ra xong mới chỉ có 01 dự án được phê duyệt vào năm 2015 là Dự án Cạnh tranh ngành Chăn nuôi và An toàn thực phẩm (khoản vay bổ sung). Trong giai đoạn 2016-2018, không có thêm dự án mới nào được phê duyệt.
Trong hai năm 2016-2017, không có bất cứ dự án nào được đánh giá là khả thi, có tiềm năng. Năm 2018, có hai dự án được đánh giá là khả thi bao gồm : Dự án Phát triển cơ sở hạ tầng thủy sản bền vững đề xuất năm 2016 và Dự án Hỗ trợ phát ngành hàng điều, hồ tiêu, cây ăn quả đề xuất năm 2018.
Nguyên nhân chính do trong giai đoạn các năm 2016 đến 2018 là thời điểm trần nợ công tăng cao, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền bằng nhiều biện pháp cắt giảm, không phê duyệt danh mục đầu tư, chủ trương đầu tư.
Bảng 3.3 : Cơ cấu số dự án theo ngành, lĩnh vực qua các năm
Nhó lĩnh vực Nă 2015 Nă 2016 Nă 2017 Nă 2018
Dự án hạ tầng nông thôn 3 3 3 2
Dự án thủy sản 1 1 1 1
Dự án nông nghiệp 5 4 3 3
Tổng số 9 8 7 6
(Nguồn báo cáo các năm 2015-2018 của APMB)
Số liệu cho thấy tổng số lượng các dự án tại APMB giảm dần theo các năm. Nguyên nhân là Việt Nam đã trở thành nước có thu nhập trung bình thấp, do vậy các khoản vay có điều kiện ưu đãi đã dần hạn chế. Thay vào đó là các khoản vay kém hấp dẫn với lãi suất cao hơn, thời gian ân hạn ngắn hơn. Ngoài ra, giai đoạn 2016 - 2018 là giai đoạn mà chính phủ Việt Nam hạn chế vay nợ do phải đối mặt với trần nợ công tăng cao.
Do vậy, xu thế trên là phù hợp với quy luật và tình hình thực tế. Điều này đặt ra bài toàn rằng APMB cần tái cơ cấu danh mục các dự án, tìm kiếm nhà đầu tư thiện chí và hấp dẫn đồng thời nâng cao hiệu quả đầu tư.
Lập kế hoạch thực hiện
Công tác kế hoạch là công tác diễn ra xuyên suốt vòng đời dự án, từ khi lên ý tưởng, chuẩn bị nguồn lực để xây dựng dự án cho tới khi đóng cửa dự án. Công tác lập kế hoạch diễn ra trong nhiều khâu, nhiều bộ phận của dự án như : lập Kế hoạch nhân sự ; lập kế hoạch tiến độ thực hiện ; lập kế hoạch đấu thầu ; lập kế hoạch tài chính …
Tuy nhiên khi nói tới kế hoạch trong công tác quản lý dự án đầu tư công tại Việt Nam nói chung và quản lý dự án đầu tư công nói riêng tại APMB chúng ta tập trung tới các sản phẩm cụ thể của công tác kế hoạch là bản kế hoạch tổng thể dự án, kế hoạch hàng năm và kể từ năm 2015 khi Luật Đầu tư công có hiệu lực là kế hoạch đầu tư công trung hạn. Đây là những căn cứ pháp lý quan trọng, làm cơ sở để dự án triển khai thực hiện, giải ngân, giám sát thực hiện và quyết toán.
Lập kế hoạch tổng thể
Với đặc thù dự án ô, kế hoạch tổng thể toàn dự án bao gồm kế hoạch tổng thể của các dự án thành phần. Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn với vai trò là cơ quan chủ quản chương trình, dự án ô, phê duyệt kế hoạch tổng thể chương trình, dự án ô. Ủy ban nhân dân tỉnh với vai trò là cơ quan chủ quản dự án thành phần, phê duyệt kế hoạch tổng thể dự án thành phần.
Ban quản lý dự án Trung ương là đơn vị xây dựng kế hoạch thực hiện tổng thể toàn dự án, xin ý kiến thống nhất với Nhà tài trợ, trình Bộ Nông nghiệp và PTNT phê duyệt. Căn cứ kế hoạch được phê duyệt, các chủ dự án thành phần sẽ trình cơ quan chủ quản thành phần (Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố) phê duyệt kế hoạch tổng thể nội dung thực hiện Dự án trên địa bàn.
Trong quá trình thực hiện, các Ban quản lý dự án thành phần rà soát, cập nhật, điều chỉnh (nếu cần) kế hoạch tổng thể thực hiện dự án gửi BQLDA
trung ương tổng hợp, cân đối kế hoạch toàn dự án trình cấp có thẩm quyền phê duyệt điều chỉnh (nếu cần).
Những căn cứ quan trọng nhất để phê duyệt kế hoạch tổng thể là Báo cáo nghiên cứu khả thi, quyết định đầu tư và báo cáo giám sát đánh giá đầu tư. Việc điều chỉnh kế hoạch tổng thể thường gắn liền với việc điều chỉnh Báo cáo nghiên cứu khả thi, do những thay đổi về cơ cấu, hạng mục công việc lớn.
Bảng 3.4 : Số lần điều chỉnh kế hoạch tổng thể dự án
Dự án Nă thực hiện Nă 2015 Nă 2016 Nă 2017 Nă 2018 Dự án MNPB 2011-2017 1 1 Dự án QSEAP 2009-2016 1 Dự án Tây Nguyên 2014-2018 1 Dự án CRSD 2012-2018 1 1 Dự án Miền Trung 2014-2019 1 Dự án VnSAT 2015-2020 1 Dự án Lifsap 2010-2015 1
Dự án Lifsap khoản vay bổ sung 2016-2018
Dự án CSTĐ 2011-2015 1
Dự án LCASP 2013-2019 1 1
Tổng số 2 3 2 3
(Nguồn số liệu Tổng hợp từ báo cáo APMB)
Số liệu thống kê cho thấy, trong giai đoạn 2015-2018, có 8 trên tổng số 10 dự án có điều chỉnh kế hoạch tổng thể. Ngoại trừ dự án LIFSAP khoản vay bổ sung không hoặc chưa điều chỉnh kế hoạch tổng thể, hầu hết các dự án còn lại có xu hướng điều chỉnh kế hoạch tổng thể vào cuối kỳ dự án (năm cuối cùng hoặc gần kề trước đó).
Thực tế cho thấy, các dự án tại APMB với tính chất đa dạng, trong quá trình thực hiện thường có nhiều biến đổi so với khi thiết kế dự án. Do vậy, để
đáp ứng các yêu cầu về giải ngân, quyết toán, các dự án có xu hướng điều chỉnh kế hoạch tổng thể vào giai đoạn cuối chu kỳ dự án.
- Trong năm 2018, có 4 dự án đồng loạt điều chỉnh kế hoạch tổng thể. Trong đó có cả các dự án ở giai đoạn kết thúc và cả dự án đang ở chu kỳ giữa dự án (VnSAT đang ở năm thứ 3).
Lý giải cho hiện tượng này là các cấp thẩm quyền xiết chặt quy trình quản lý các dự án đầu tư vốn ODA. Kèm theo đó là việc ra đời và áp dụng các văn bản pháp luật có liên quan, đặc biệt là Nghị định 77/2015/NĐ-CP về kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm cùng các văn bản hướng dẫn ; nghị định 16/2016/NĐ-CP về quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài ; nghị định 132/2018/NĐ-CP sửa đổi nghị định 16/2016/NĐ-CP.
Cần lưu ý rằng việc điều chỉnh Báo cáo nghiên cứu khả thi sẽ cần quy trình thẩm định họp và lấy ý kiến các Bộ ngành liên quan, điều này khiến việc điều chỉnh kế hoạch mất rất nhiều thời gian. Thực tế cho thấy ngay cả khi đạt được sự đồng thuận của tất cả các bên liên quan, thì thời gian tối thiểu để điều chỉnh kế hoạch tổng thể kể từ khi phát sinh nhu cầu điều chỉnh cho tới khi chính thức được phê duyệt điều chỉnh là 3-6 tháng. Thời gian sẽ kéo dài hơn rất nhiều nếu việc điều chỉnh dẫn đến điều chỉnh quyết định đầu tư hoặc không nhận được sự đồng thuận của các bên liên quan.
Lập kế hoạch nă
Quy trình phê duyệt, phân bổ và thông báo kế hoạch vốn đầu tư cho dự án tuân thủ các quy định hiện hành trong nước về lập và chấp hành NSNN. Công tác xây dựng kế hoạch năm của các dự án được lập trực tiếp bởi các Ban QLDA trung ương. Bản kế hoạch được xem xét và thông qua bởi Nhà tài trợ, thẩm định bởi APMB và trình Bộ NN&PTNT phê duyệt.
Bản kế hoạch năm toàn dự án phê duyệt là căn cứ để các ban quản lý dự án thành phần phê duyệt kế hoạch năm. Đồng thời đây là căn cứ để các đơn vị thực hiện, làm các thủ tục rút vốn nhà tài trợ và giải ngân.
Bảng 3.5 : Tỷ lệ vốn giao so với tỷ lệ kế hoạch đăng ký
Đơn vị : Triệu đồng Dự án
Nă 2015 Nă 2016 Nă 2017 Nă 2018
Kế hoạch đăng ký Tỷ lệ vốn giao Kế hoạch đăng ký Tỷ lệ vốn giao Kế hoạch đăng ký Tỷ lệ vốn giao Kế hoạch đăng ký Tỷ lệ vốn giao MNPB 650.000 89% 549.000 84% 316.000 134% QSEAP 477.353 102% 70.500 188% Tây Nguyên 50.000 101% 106.400 112% 253.989 57% 1.001.000 80% CRSD 282.500 132% 501.500 80% 462.000 135% 536.000 98% Miền Trung 21.000 100% 151.800 146% 201.000 97% 883.000 94% VnSAT 3.246 100% 104.038 88% 236.300 51% 659.000 99% LIFSAP 202.000 100% LIFSAP khoản vay bổ sung 252.000 72% 484.000 83% 350.000 100% CSTĐ 14.771 85% LCASP 58.500 100% 176.500 48% 214.000 71% 227.971 100% 1.759.370 101% 1.911.738 88% 2.167.289 95% 3.656.971 93%
(Nguồn báo cáo các năm 2015-2018 của APMB)
Tuy nhiên, do kế hoạch phê duyệt bởi Bộ NN&PTNT được lập theo luật ngân sách do vậy được đăng ký từ tháng 6 đến tháng 8 của năm liền trước, trong khi đó bản kế hoạch năm lại được xây dựng vào cuối năm tức vào tháng 11 hoặc tháng 12 năm liền trước. Do vậy, có tồn tại sự khác biệt về số liệu tổng hợp xây dựng dự toán ngân sách năm và kế hoạch năm theo nhu cầu thực tế, đặc biệt là sau khi Luật Ngân sách 2015, Luật đầu tư công 2014, Nghị định 77/2015 và Nghị định 16/2016 đi vào thực hiện.
Ta có thể thấy kế hoạch đăng ký tương đối sát so với kế hoạch vốn được giao trong các năm 2015 và 2018. Tuy nhiên, trong các năm 2016 và 2017, tỷ lệ sai lệch giữa kế hoạch đăng ký và vốn giao là khá lớn. Điển hình là năm 2016 dự án LCASP chỉ được giao 48% số vốn so với đăng ký, năm 2017 dự án Tây Nguyên và dự án VnSAT chỉ được giao tương ứng 57% và 51% số vốn so với đăng ký.
Như đã đề cập ở trên, việc đăng ký kế hoạch vốn hàng năm từ tháng 7 của năm liền trước khiến cho việc đăng ký trở nên thiếu chính xác. Mặc dù tới thời điểm cuối của năm liền trước, Bộ NN&PTNT sẽ có những cân đối lại giữa các dự án, song nếu không thể bù trừ giữa các dự án sẽ thường có một vài dự án sẽ có một vài dự án có sai lệch lớn giữa kế hoạch đăng ký và kế hoạch vốn được giao.
Điều này gây cản trở không nhỏ cho các dự án gặp phải vì thiếu vốn, các dự án không thể triển khai thực hiện cũng như giải ngân, gây chậm trễ tiến độ.
Kế hoạch đầu tư công trung hạn
Được bắt đầu triển khai từ khi Luật Đầu tư công 2014 và các nghị định hướng dẫn bắt đầu có hiệu lực. Theo đó, kế hoạch đầu tư công trung hạn là bản kế hoạch phân bổ nguồn lực đầu tư công, được lập trong thời hạn 05 năm, phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 05 năm.
Mặc dù không phải là bản kế hoạch trực tiếp phục vụ công tác quản lý dự án, song kể từ khi ra đời, kế hoạch đầu tư công trung hạn đã ảnh hưởng không nhỏ tới tiến độ của các dự án đầu tư công nói chung và các dự án vốn ODA nói riêng, trong đó có các dự án tại APMB.
Kế hoạch đầu tư công trung hạn được hướng dẫn theo Nghị định 77/2015/NĐ-CP và bắt đầu thực hiện từ năm 2016, bản kế hoạch đầu tư công
trung hạn đầu tiên được lập cho giai đoạn 2016-2020. Tuy nhiên, do còn mới và những văn bản hướng dẫn chưa đầy đủ, kênh thông tin giữa các bộ ngành, địa phương tồn tại nhiều sai lệch. Rất nhiều dự án đã được ghi nhận số kế hoạch vốn trung hạn thấp hơn so với các hiệp định ký. Điều này góp phần gây chậm trễ cho quá trình phê duyệt kế hoạch năm, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi điều chỉnh vì không đạt trong khâu thẩm định nguồn vốn.
Bảng 3.6 : Dự án bố trí thiếu kế hoạch vốn trung hạn 2016-2020
Đơn vị : Triệu đồng Dự án Kế hoạch trung hạn được duyệt Kế hoạch theo Hiệp định Số vốn bố trí thiếu Dự án Miền Trung 1.243.530 1.763.500 519.970 Dự án MNPB 923.352 977.336 53.984 Dự án Tây Nguyên 1.399.924 1.607.550 207.626
(Nguồn tổng hợp báo cáo các năm 2015-2018 của APMB)