Tổ chức bộ máy quản lý dự án
Các dự án triển khai tại Ban quản lý các dự án nông nghiệp hầu hết đều là các dự án Ô. Theo đó, Bộ Nông nghiệp và PTNT là cơ quan chủ quản dự án và chịu trách nhiệm chung đối với việc triển khai mọi hoạt động của dự án. Ủy ban Nhân dân các tỉnh thực hiện dự án là cơ quan chủ quản các dự án thực hiện trên địa bàn tỉnh. Riêng dự án CSTĐ có quy mô nhỏ chỉ tổ chức một ban quản lý dự án tập trung tại APMB mà không thành lập bộ máy ban quản lý dự án tỉnh.
Quản lý trực tiếp Phối hợp làm việc
Hình 3.2: Mô hình quản lý các dự án Ô
Ta có thể thấy mô hình tổ chức quản lý của các dự án Ô có sự phối hợp, tham gia của rất nhiều cơ quan, đơn vị. Mô hình được phân làm 4 cấp quản lý ở cả trung ương và địa phương bao gồm : Cơ quan chủ quản, Ban chỉ đạo, Chủ đầu tư và Ban quản lý dự án. Trong đó, Ban chỉ đạo là Ban không duy trì bộ máy cơ hữu mà chỉ tập hợp định kỳ hoặc đột xuất theo yêu cầu thực tế của dự án. Tại cấp trung ương, Ban được tổ chức với lãnh đạo là lãnh đạo Bộ NN&PTNT, các thành viên là lãnh đạo các cục, vụ liên quan và các lãnh đạo
Bộ NN & PTNT (cơ quan chủ quản toàn dự án) UBND tỉnh A (cơ quản chủ quản dự án tỉnh) UBND tỉnh B (cơ quản chủ quản dự án tỉnh) Ban chỉ đạo cấp tỉnh A Ban chỉ đạo cấp tỉnh B Ban chỉ đạo dự án trung ương Chủ dự án (APMB) Chủ đầu tư tỉnh (Sở NN &PTNT) Chủ đầu tư tỉnh (Sở NN &PTNT) Ban QLDA Trung ương Ban QLDA tỉnh A Ban QLDA tỉnh A Nhà tài trợ
ban chỉ đạo cấp tỉnh. Tại cấp tỉnh, Ban được tổ chức với lãnh đạo là lãnh đạo UBND tỉnh và thành viên là các sở, ngành liên quan.
Mặc dù vậy, Nhà tài trợ khi phối hợp với phía nhà nước Việt Nam để theo dõi và phối hợp triển khai dự án thường làm việc trực tiếp với Ban quản lý dự án Trung ương.
Hình 3.2 cho thấy Bộ máy quản lý của từng dự án theo mô hình dự án Ô là rất cồng kềnh. Trên thực tế cho thấy, để tổ chức và bố trí nhân sự tương đối hoàn chỉnh ở cả trung ương và địa phương cho một bộ máy quản lý dự án thường mất thời gian xấp xỉ một năm. Điều này sẽ gây khó khăn hơn đối với những địa phương không duy trì bộ máy quản lý dự án chuyên nghiệp, mới làm quen với loại hình dự án Ô.
Bảng 3.7 : Số lượng BQLDA chịu sự quản lý gián/trực tiếp từ APMB
Dự án Nă 2015 Nă 2016 Nă 2017 Nă 2018 Dự án MNPB 16 16 16 Dự án QSEAP 17 Dự án Tây Nguyên 6 6 6 6 Dự án CRSD 10 10 10 10 Dự án Miền Trung 14 14 14 14 Dự án VnSAT 14 14 14 14 Dự án LIFSAP 13
Dự án LIFSAP khoản vay bổ sung (*) 13 13 13
Dự án CSTĐ 1 1
Dự án LCASP 11 11 11 11
Tổng số 102 85 84 68
(Nguồn báo cáo các năm 2015-2018 của APMB) (*) Dự án LIFSAP khoản vay bổ sung kế thừa bộ máy từ Dự án LIFSAP.
Quy mô, số lượng đầu mối quản lý của APMB tại cao điểm năm 2015 lên đến 102 và có xu hướng giảm dần xuống còn 68 Ban QLDA năm 2018,
nguyên nhân do số lượng dự án giảm. Tỷ lệ Ban QLDA trên mỗi dự án là không đổi, bình quân xấp xỉ 11 Ban QLDA trên 01 dự. Điều đó đòi hỏi công tác quản lý cần đẩy mạnh sự phân cấp và đồng thời phân công rõ chức năng, nhiệm vụ.
Trên thực tế, để tăng cường hiệu quả trong công tác quản lý nhưng vẫn đảm bảo tiến độ triển khai các hoạt động, công tác quản lý của các dự án đã được phân cấp khá mạnh mẽ, cụ thể :
Đối với Cơ quan chủ quản (Bộ NN&PTNT và các UBND tỉnh): theo quy định về quản lý vốn đầu tư công, vốn ODA, cơ quan chủ quản là đơn vị phê duyệt kế hoạch vốn hàng năm, tuy nhiên tại các dự án cơ quan chủ quản đều phân cấp nhiệm vụ phê duyệt kế hoạch vốn hàng năm cho chủ đầu tư.
Đối với Chủ đầu tư (APMB và các Sở NN&PTNT): phân cấp cho các ban quản lý dự án ký đơn rút vốn ; thương thảo, đàm phán hợp đồng.
Qua đó, giúp giảm bớt các thủ tục hành chính, rút ngắn thời gian, quá trình ra quyết định đồng thời khuyến khích sự sáng tạo, chủ động của các BQLDA. Việc chuyển đổi mô hình phân cấp quản lý là phù hợp với chủ trương chung của nhà nước ta về phân cấp quản lý ngân sách tại Luật Ngân sách 2015.
Tuy nhiên, phân cấp cũng tiềm ẩn một số hạn chế, rủi ro trong quá trình triển khai, có thể trở thành nhược điểm.
Thứ nhất, các cơ chế chính sách còn chưa đồng bộ, thông thoáng dẫn đến triệt tiêu các thế mạnh của việc phân cấp quản lý.
Thứ hai, năng lực quản lý của các ban quản lý địa phương là không đồng nhất, một số ban quản lý có năng lực hạn chế dẫn đến không phát huy được tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Một số ban quản lý có bộ máy nhân sự đa số là các cán bộ kiêm nhiệm dẫn đến hiệu quả công việc rất thấp (điển hình trong số đó là dự án VnSAT).
Thứ ba, việc phân cấp nếu không đi kèm cơ chế giám sát chặt chẽ sẽ khiến các mục tiêu chung của dự án có nguy cơ không đạt được do các ban quản lý thành phần không gắn đầy đủ trách nhiệm của mình đối với những mục tiêu chung này.
Đấu thầu
Với vai trò Chủ đầu tư của dự án, APMB thực hiện các công tác liên quan đến đấu thầu như sau: trình kế hoạch lựa chọn nhà thầu, thực hiện công tác lựa chọn nhà thầu, đàm phán ký kết hợp đồng.
Trên thực tế, với khối lượng công việc lớn, APMB phân cấp cho các Ban QLDA trong các công tác lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu, xây dựng hồ sơ mời thầu, chấm thầu, và đàm phán, ký kết hợp đồng. APMB chỉ tập trung vào các công việc:
(i) Thẩm định và trình kế hoạch lựa chọn nhà thầu,
(ii) Thẩm định và phê duyệt hồ sơ mời thầu đối với các gói thầu do APMB thực hiện và góp ý hồ sơ mời thầu đối với các gói thầu do các Ban QLDA thành phần thực hiện.
(iii) Thẩm định và phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu đối với các gói thầu do APMB thực hiện và góp ý hồ sơ mời thầu đối với các gói thầu do các Ban QLDA thành phần thực hiện.
Công tác đấu thầu tại APMB tuân thủ nghiêm ngặt các quy định của pháp luật về đấu thầu nhưng cũng đồng thời tuân thủ các quy định về mua sắm đấu thầu của Nhà tài trợ như WB hay ADB...
Trong thời gian qua, thực hiện Chỉ thị của Bộ trưởng, APMB đã ban hành các Văn bản hướng dẫn về tăng cường công tác đấu thầu tại các dự án Ô. Văn bản số 646/DANN-KHKT ngày 13/4/2015 và Văn bản số 2028/DANN-KHKT ngày 8/10/2015 về việc Tăng cường công tác đấu thầu
các chương trình, dự án ODA thuộc Ban quản lý các dự án Nông nghiệp. Thực trạng công tác đấu thầu từ 2015-2018 như sau:
Năm 2015:
Ban đã tiến hành phê duyệt hơn 20 gói thầu thực hiện tại các Ban QLDA trung ương gồm: mua sắm thiết bị, in ấn, truyền thông, xây lắp v.v…Mặc dù các gói thầu khá đa dạng và đặc thù, thời gian đòi hỏi khẩn trương nhưng đều đáp ứng yêu cầu, đảm bảo chất lượng, tuân thủ đúng quy định của pháp luật.
Năm 2016:
Công tác trao thầu trong năm 2016 tại các dự án thuộc APMB quản lý còn chậm, phê duyệt 11 gói thầu trong đó dự án Tây Nguyên 10 gói thầu, dự án MNPB 1 gói thầu. Kết quả chưa đạt được so với kế hoạch đặt ra, một số nguyên nhân chính như sau: (i) tình hình đấu thầu tại các tỉnh diễn ra hết sức phức tạp dẫn đến việc phải đấu thầu lại; (ii) năng lực đánh giá thầu của tổ chuyên gia đấu thầu xây lắp tại một số tỉnh còn yếu, một số báo cáo đánh giá kết quả lựa chọn nhà thầu chưa đáp ứng yêu cầu của các nhà tài trợ; (iii) nhiều tiểu dự án phải phê duyệt điều chỉnh dự toán giá gói thầu trước khi đấu thầu do phải điều chỉnh đơn giá nhân công theo thông tư số 05/2016/TT-BXD ngày 10/3/2016 và thông tư số 06/2016/TT-BXD ngày 10/3/2016 của Bộ Xây dựng; (iv) một số đơn vị tư vấn lập dự án đầu tư và thiết kế bản vẽ thi công do Ban quản lý dự án tỉnh tuyển còn yếu, dẫn đến các sản phẩm trên phải chỉnh sửa nhiều lần trước khi được phê duyệt, do đó đã làm ảnh hưởng lớn đến tiến độ triển khai thực hiện các dự án. Điển hình là các Dự án miền Trung và Dự án Tây Nguyên.
Năm 2017:
Trong năm, APMB đã phê duyệt kết quả đấu thầu 43 gói thầu do APMB thực hiện với tổng số tiền là 295,9 tỷ đồng, tỷ lệ giảm giá bình quân
các gói thầu là 2,68%, gói thầu giảm giá ít nhất là 0,6% (Gói thầu thiết bị), gói thầu giảm giá nhiều nhất là 10% (Gói thầu truyền thông). Trong 43 gói thầu đã thực hiện có 25 gói thầu hàng hóa, thiết bị với tổng số tiền 180,4 tỷ đồng (trong đó có 2 gói thầu xây lắp với giá trị 22 tỷ đồng), tỷ lệ giảm giá bình quân nhóm các gói thầu này là 1,37%; có 18 gói thầu tư vấn đã được thực hiện với tổng số tiền là 115,5 tỷ đồng, tỷ lệ giảm giá trung bình các gói thầu này là 5%.
Năm 2018:
APMB trình kế hoạch lựa chọn nhà thầu: 45 gói thầu (trong đó: Dự án Miền Trung 2 gói; Dự án Tây Nguyên 2 gói, VnSAT 41 gói);
+ Xem xét, có ý kiến Hồ sơ mời thầu cho: 15 tiểu dự án; xem xét, có ý kiến đối với kết quả đánh giá hồ sơ dự thầu: 8 tiểu dự án thuộc dự án VnSAT; 4 tiểu dự án thuộc dự án Miền Trung; 2 tiểu dự án thuộc dự án Tây Nguyên.
+ Phê duyệt hơn 15 gói thầu do APMB thực hiện gồm: mua sắm thiết bị, truyền thông, xây lắp v.v… tuân thủ đúng quy định của pháp luật và hoàn thành vượt thời gian quy định.
Giải ngân
Là đơn vị sự nghiệp trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, APMB tuân thủ đầy đủ các quy định của Bộ Tài chính về công tác thanh toán, giải ngân vốn ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, do sử dụng vốn ODA nên các dự án tại APMB thường đồng thời quản lý hai hoặc nhiều hơn số lượng các nguồn vốn bao gồm: vốn vay (nguồn vốn ODA), vốn đối ứng (có thể bao gồm vốn ngân sách nhà nước và vốn tư nhân), vốn viện trợ không hoàn lại (nếu có). Do vậy, trong quá trình thanh toán, giải ngân cũng có một số khác biệt so với các đơn vị sử dụng vốn ngân sách thông thường, một số điểm khác biệt như sau:
Công tác rút vốn kiểm soát chi: Ngoài việc chịu kiểm soát chi từ kho bạc nhà nước, các khoản chi của các dự án tại APMB sẽ chịu sự kiểm tra của Cục quản lý nợ - Bộ tài chính về tính hợp lệ đối với các công việc của Dự án trước khi tổng hợp thành đơn rút vốn gửi Nhà tài trợ rút tiền về thanh toán hoặc bồi hoàn chứng từ cho các khoản tạm ứng trước đó.
Công tác giải ngân: việc giải ngân có thể được thực hiện dưới hai hình thức hoặc chi trả từ khoản tạm ứng mà Nhà tài trợ tạm ứng cho Ban quản lý dự án hoặc chi trả trực tiếp từ Nhà tài trợ cho Nhà thầu (thường là các khoản chi lớn).
Bảng 3.8 : Tình hình giải ngân các dự án tại APMB từ 2015 đến 2018 Đơn vị : Triệu đồng
Dự án
Nă 2015 Nă 2016 Nă 2017 Nă 2018 Giải ngân Tỷ lệ giải ngân Giải ngân Tỷ lệ giải ngân Giải ngân Tỷ lệ giải ngân Giải ngân Tỷ lệ giải ngân MNPB 575.702 100% 458.680 100% 420.875 100% QSEAP 443.039 91% 132.627 100% Tây Nguyên 50.426 100% 92.396 77% 145.000 100% 801.000 100% CRSD 430.000 115% 401.739 100% 560.387 90% 431.000 82% Miền Trung 22.500 107% 182.002 82% 194.000 100% 712.529 85% VnSAT 3.035 93% 87.700 96% 118.167 98% 282.868 44% LIFSAP 199.709 99% LIFSAP khoản vay bổ sung (*) 177.000 98% 251.718 63% 343.000 98% CSTĐ 12.221 97% LCASP 74.649 128% 87.349 103% 132.873 87% 227.971 100% 1.811.281 102% 1.619.493 96% 1.823.020 89% 2.686.624 82%
Qua bảng kết quả giải ngân có thể thấy năm 2015 tình hình giải ngân của APMB nói chung và của các dự án thành phần nói riêng là rất tốt, đạt trên 100% kế hoạch giao. Kết quả giải ngân các năm tiếp theo có xu hướng giảm dần, đặc biệt năm 2018 kết quả giải ngân chỉ đạt 82%.
Kể từ năm 2016, do áp dụng một số quy định về Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và Luật Đầu tư công năm 2014 nên một số quy định về công tác giao vốn và công tác giải ngân có nhiều thay đổi. Đặc biệt việc kiểm soát chi và rút vốn chỉ được thực hiện trong phạm vi kế hoạch vốn giao chi tiết cho từng Ban QLDA. Quy định này dẫn việc các Dự án thường xuyên phải điều chỉnh kế hoạch năm để đáp ứng theo những biến động thực tế, gây chậm trễ rất lớn cho tiến độ thực hiện và giải ngân.
Bảng 3.9 : Tỷ lệ giải ngân của các dự án qua các năm
Dự án Nă thực hiện
Tổng vốn ban đầu (triệu đồng)
Tỷ lệ giải ngân nă trên tổng vốn ban đầu Nă 2015 Nă 2016 Nă 2017 Năm 2018 MNPB 2011-2017 2.842.800 20% 16% 15% QSEAP 2009-2016 2.373.600 19% 6% Tây Nguyên 2014-2018 1.839.180 3% 5% 8% 44% CRSD 2012-2018 2.177.860 20% 18% 26% 20% Miền Trung 2014-2019 1.720.000 1% 11% 11% 41% VnSAT 2015-2020 2.877.500 0% 3% 4% 10% LIFSAP 2010-2015 1.406.730 14% LIFSAP khoản vay bổ sung (*) 2016-2018 1.230.300 14% 20% 28% CSTĐ 2011-2015 92.214 9% LCASP 2013-2019 822.000 9% 11% 16% 28%
Số liệu cho thấy tiến độ giải ngân của các dự án là rất thấp ở các năm đầu tiên triển khai dự án. Ví dụ : Dự án Tây Nguyên bắt đầu năm 2014, giải ngân năm 2015 chỉ đạt 3% ; dự án VnSAT năm bắt đầu 2015, giải ngân năm 2016 chỉ đạt 3% ; dự án Miền Trung năm bắt đầu 2014, giải ngân năm 2015 là 1%. Các số liệu giải ngân của các năm cuối chu kỳ dự án tăng cao, đặc biệt như dự án Miền Trung và dự án Tây Nguyên giải ngân năm 2018 lần lượt là 41% và 44% trên tổng số vốn.
Nguyên nhân là đối với các năm đầu khối lượng công việc không gắn với giải ngân là rất lớn. Có thể kể đến các công việc chính như (i) công tác tổ chức bộ máy ; (ii) công tác đào tạo, tập huấn nhân sự ; (iii) tài liệu hóa các quy định, tiêu chí kỹ thuật ; (iv) tổ chức công tác đấu thầu.
Đây là quy luật tất yếu của mỗi dự án, để đẩy nhanh tiến độ thực hiện, giải ngân không có cách nào khác ngoài việc chuẩn hóa và rút ngắn thời gian thực hiện các công việc không gắn với giải ngân nêu trên.
Quyết toán, đóng cửa dự án
Công tác quyết toán, đóng cửa dự án hoàn thành tại APMB tuân thủ theo quy định về quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, theo đó :
Đối với các dự án có tính chất thường xuyên : Trong vòng 6 tháng, kể từ ngày kết thúc dự án, các dự án lập báo cáo quyết toán kết thúc dự án trên cơ sở tổng hợp toàn bộ các báo cáo quyết toán hàng năm đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt gửi cơ quan chủ quản.
Đối với các dự án có tính chất đầu tư : Các dự án đầu tư có sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi khi hoàn thành phải thực hiện quyết toán dự án theo Thông tư số 09/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định về