1.3.1. Một số kinh nghiệm quản lý dự án đầu tư công
1.3.1.1. Các Ban quản lý dự án - Bộ giao thông vận tải
Trong những năm gần đây, Bộ giao thông vận tải với vai trò chủ đầu tư, cơ quan chủ quản đã quản lý xây dựng và đưa vào sử dụng rất nhiều những dự án công trình giao thông chất lượng tốt qua đó kiến thiết cơ sở hạ tầng góp phần phục vụ phát triển kinh tế, xã hội. Tuy nhiên, trong quá trình quản lý dự
án cũng gặp không ít những khó khăn, đặc biệt là đối với các dự án phức tạp, dự án quy mô lớn, một số kinh nghiệm thất bại như sau :
Thứ nhất, công tác lập dự án kém chuẩn xác, có nhiều thay đổi lớn khó lường trước trong triển khai.
Điển hình trong số này có thể kể đến dự án Cát Linh – Hà Đông. Thời gian thiết kế quá dài, dẫn đến nhiều biến số thay đổi so với thời điểm ban đầu, giảm tính chính xác của ý tưởng đầu tư và tăng rủi ro thực hiện. Do tính phức tạp của dự án, công nghệ ứng dụng cao nên Chủ đầu tư chưa kiểm soát, làm chủ được công nghệ.
Việc lập kế hoạch dự toán ban đầu chưa chi tiết, dẫn đến dự toán tổng nguồn vốn thiếu chính xác. Những khác biệt về đơn giá, định mức khiến việc lập dự toán là không đầy đủ dẫn đến dự án đội vốn so với quyết định phê duyệt ban đầu.
Trong 7 dự án trọng điểm gồm 2 dự án đường cao tốc Bến Lức - Long Thành, Trung Lương - Mỹ Thuận và 5 dự án đường sắt đô thị. Phần lớn các dự án này đều chậm tiến độ, dẫn đến vốn đầu tư bị “đội” lên gấp nhiều lần, kéo theo giảm hiệu quả đầu tư.
Thứ hai, tiến độ giải phóng mặt bằng và thời gian điều chỉnh dự án kéo dài gây chậm trễ trong thực hiện dự án.
Các dự án bị chậm tiến độ do chậm giải phóng mặt bằng ảnh hưởng không nhỏ đến khảo sát, thiết kế, thi công và điều chỉnh dự án chậm. Cụ thể, theo Bộ Giao thông Vận tải, các gói thầu từ nguồn vốn Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) thuộc dự án cao tốc Bến Lức - Long Thành chậm hoàn thành chủ yếu do vướng giải phóng mặt bằng.
Thứ ba, cần tuyển chọn các nhà thầu có đủ năng lực, kinh nghiệm để triển khai dự án.
Theo báo cáo của Bộ Giao thông vận tải (GTVT) dự án đường cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận dự kiến thông xe vào năm 2020 nhưng đến nay tổng sản lượng đạt 17,5% (chậm 27% so với tiến độ thi công đề ra). Cao tốc Bến Lức - Long Thành sản lượng đạt khoảng gần 76%, chậm 12,6%. Dự án chậm tiến độ chủ yếu do năng lực nhà đầu tư hạn chế, nhà đầu tư không hoàn thành được việc ký kết Hợp đồng tín dụng với các tổ chức tín dụng.
Thứ tư, cơ chế thực hiện các dự án (đặc biệt là các dự án ODA) còn bất cập như : kế hoạch vốn ODA hàng năm không được bố trí đủ làm chậm trễ thanh toán cho các nhà thầu, tình trạng thiếu vốn đối ứng kéo dài dẫn đến tiến độ thi công bị ảnh hưởng.
1.3.1.2. Ban Quản lý dự án trọng điểm - Bộ Y tế
Ban quản lý dự án trọng điểm – Bộ Y tế có chức năng quản lý các dự án xây dựng công trình quan trọng trong lĩnh vực y tế. Có thể kể đến hai trong số các dự án quan trọng gần đây như những Bệnh viện Bạch Mai và Bệnh viện Việt Đức cơ sở 2. Đây đều là các dự án có quy mô lớn, theo Quyết định số 4985/QĐ-BYT và Quyết định số 4986/QĐ-BYT, tổng mức đầu tư của Dự án Đầu tư xây dựng mới cơ sở 2 của Bệnh viện Bạch Mai là 4.990 tỷ đồng ; Dự án Đầu tư xây dựng mới cơ sở 2 của Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức là 4.968 tỷ đồng.
Theo báo cáo của Bộ Y tế tính đến tháng 5 năm 2018, Dự án bệnh viện Bạch Mai cơ sở 2 và bệnh viện Việt Đức cơ sở 2 (đặt tại Hà Nam) chậm tiến độ 18 tháng. Qua những dự án này có thể đúc rút ra một số kinh nghiệm quản lý dự án quý giá như sau :
Thứ nhất, việc không trú trọng công tác lập kế hoạch thực hiện chi tiết sẽ gây ảnh hưởng lớn tới quá trình thực hiện. Thực tiễn tại 02 dự án trên cho thấy, việc áp dụng hình thức đấu thầu gói thầu hỗn hợp thiết kế và thi công, căn cứ mời thầu là tổng mức đầu tư nên nhiều nội dung còn sơ lược, chưa chi
tiết khiến sản phẩm của đấu thầu chỉ là những hợp đồng khung. Điều này dẫn đến kết quả khi triển khai sẽ kém đồng bộ, cần phê duyệt bổ sung gây chậm trễ.
Thứ hai, công tác kiểm tra, giám sát có vai trò quan trọng trong việc phát hiện sớm và xử lý các vấn đề.
Kinh nghiệm cho thấy, trong quá trình giám sát, chủ đầu tư là Bộ Y tế chưa thực hiện đầy đủ việc lập báo cáo giám sát, đánh giá đầu tư dự án theo quy định luật đầu tư công ; chưa gửi đầy đủ báo cáo giám sát, đánh giá định kỳ trước khi điều chỉnh dự án theo quy định.
Thứ ba, tổ chức bộ máy ban quản lý dự án cần phân rõ quyền hạn và trách nhiệm đồng thời tăng cường trách nhiệm cá nhân.
Báo cáo của chỉ ra nguyên nhân chính khiến giải ngân chậm cho 2 dự án Bệnh viện này là do khâu tổ chức thực hiện của Bộ Y tế còn yếu.
Điển hình như việc nhà thầu tự ý thay đổi vật liệu không đúng thiết kế tại dự án bệnh viện Bạch Mai cơ sở 2 nên Bộ Y tế đã yêu cầu dừng thi công để làm rõ. Qua đó, ta không thấy được vai trò và trách nhiệm của Chủ đầu tư trong công tác quản lý dự án.
1.3.2. Một số bài học rút ra
Qua rất nhiều kinh nghiệm quản lý dự án đầu tư công tại các Ban quản lý thuộc Bộ ngành nêu trên, có thể rút ra những bài học quý giá như sau :
- Một là, cần tuyển chọn tư vấn, chuyên gia thiết kế dự án uy tín, giàu kinh nghiệm. Thật vậy, công tác lập, thiết kế dự án cần phải được thực hiện một cách chi tiết và đầy đủ nhưng đồng thời phải đảm bảo thời gian chuẩn bị là ngắn nhất.
- Hai là, đối với các dự án có thời gian chuẩn bị đầu tư quá dài thì trước phê duyệt đầu tư cần bổ sung có những tư vấn độc lập để đánh giá lại tính khả thi của dự án.
- Ba là, cần bám sát các yêu cầu về cơ chế chính sách, các thay đổi trong quy định đầu tư công đặc biệt là công tác quy hoạch, kế hoạch.
- Bốn là, cần linh hoạt trong việc lựa chọn hình thức tổ chức bộ máy quản lý dự án. Theo đó, cần phân rõ quyền hạn và trách nhiệm của các chủ thể liên quan đến dự án theo hướng nêu cao trách nhiệm cá nhân. Đối với các dự án phức tạp, chủ đầu tư chưa có nhiều kinh nghiệm cần có sự tham gia, giám sát của nhiều đơn vị chuyên môn, đối với các dự án đã có nhiều kinh nghiệm quản lý thì đẩy mạnh theo hướng đơn giản hóa thủ tục, phân cấp mạnh mẽ.
- Năm là, nâng cao công khai, minh bạch trong công tác quản lý dự án đầu tư đặc biệt là công tác đấu thầu.
- Sáu là, phối hợp chặt chẽ giữa các bộ, ngành, địa phương trong thực hiện, xử lý các vấn đề phát sinh đặc biệt là trong công tác giải phóng mặt bằng nhằm đẩy nhanh tiến độ dự án.
- Bảy là, tăng cường kiểm tra, giám sát thực hiện và đánh giá dự án: Công tác giám sát cần có sự tham gia của nhiều thành phần, trong đó nâng cao vai trò của người thụ hưởng. Việc đánh giá kết quả thực hiện dự án cũng cần được thực hiện bởi một tổ chức đánh giá độc lập và chuyên nghiệp, dựa trên những tiêu chí rõ ràng, khách quan, bao gồm các khía cạnh công nghệ, hiệu quả tài chính, hiệu quả kinh tế và hiệu quả kinh tế - xã hội đạt được.
CHƯƠNG 2 : PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 2.1. Phương pháp thu thập dữ liệu
2.1.1. Nguồn dữ liệu
Dữ liệu cơ sở lý luận được tác giả lấy từ các nguồn như : Các bộ luật của Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các nghị định của Chính phủ, các thông tư, văn bản quy định hướng của các Bộ, Ban ngành về công tác quản lý dự án đầu tư. Các giáo trình, bài báo khoa học, công trình nghiên cứu, luận văn, luận án… về chủ đề quản lý dự án đầu tư công.
Tác giả sử dụng số liệu trong các báo cáo tổng kết, báo cáo giám sát đánh giá, báo cáo hàng năm của Ban quản lý các dự án Nông nghiệp và các dự án, báo cáo của Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn. Thời gian thực hiện nghiên cứu từ 2015 đến 2018.
2.1.2. Tiến trình thu thập dữ liệu
Căn cứ khung lý thuyết và cơ sở lý luận về quản lý dự án nói chung và quản dự án đầu tư công nói riêng, tác giả thu thập các nguồn dữ liệu sẵn có liên quan đến đề tài nghiên cứu, bao gồm văn bản luật pháp của nhà nước, các công trình nghiên cứu khoa học của các tác giả trong và ngoài nước đã được nghiệm thu và công bố, bài báo khoa học trong nước và quốc tế đăng trên tạp chí chuyên ngành. Trên cơ sở đó, các dữ liệu thu thập được hệ thống hóa và sử dụng làm rõ cơ sở lý luận của đề tài nghiên cứu. Bước này chủ yếu phục vụ cho công tác nghiên tại Chương 1.
Thu thập tài liệu, số liệu phục vụ phân tích thực trạng quản lý dự án đầu tư tại Ban quản lý các dự án Nông nghiệp thuộc Bộ NN&PTNT giai đoạn 2015-2018. Tác giả thu thập và tổng hợp các dữ liệu được trình bày từ các báo cáo định kỳ của Bộ NN&PTNT liên quan đến đầu tư công, báo cáo định kỳ và đột xuất của Ban quản lý các dự án Nông nghiệp và các báo cáo của các dự
án. Các dữ liệu thu thập được sử dụng như là các dữ liệu thô nhằm phục vụ công việc nghiên cứu tại Chương 3 và Chương 4 của luận văn qua đó phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý dự án đầu tư tại APMB.
2.2. Phương pháp xử lý dữ liệu
2.2.1. Phương pháp phân tích, tổng hợp
Phương pháp phân tích được sử dụng trong suốt luận văn nhằm mục tiêu làm rõ các khái niệm, đặc điểm và vấn đề liên quan đến cơ sở lý luận về quản lý dự án đầu tư. Đặc biệt, phương pháp phân tích được sử dụng để dựa trên các dữ liệu thô thứ cấp, đánh giá thực trạng quản lý dự án đầu tư tại Ban quản lý các dự án Nông nghiệp.
Phương pháp tổng hợp được sử dụng nhằm đưa ra các đánh giá, nhận xét khái quát cả về mặt lý thuyết lẫn thực tiễn của vấn đề.
2.2.2. Phương pháp so sánh
Phương pháp so sánh là phương pháp xem xét các chỉ tiêu phân tích bằng cách dựa trên việc so sánh số liệu của kỳ phân tích với một chỉ tiêu của kỳ cơ sở hay chỉ tiêu gốc.
Tác giả sử dụng phương pháp so sánh với mục tiêu làm nổi bật thực trạng công tác quản lý dự án tại APMB giữa các dự án, giữa các khoảng thời gian khác nhau qua đó đưa ra các đánh giá về xu thế thay đổi và tác động của các nhân tố ảnh hưởng.
CHƯƠNG 3 : THỰC TRẠNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ TẠI BAN QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN NÔNG NGHIỆP THUỘC BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN
3.1. Tổng quan về Ban quản lý các dự án Nông nghiệp
3.1.1. Giới thiệu chung về Ban quản lý các dự án Nông nghiệp
Ban quản lý các dự án Nông nghiệp được thành lập theo Quyết định số 100/1999/QĐ-BNN-TCCB, ngày 03/7/1999 của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.
Ban quản lý các dự án Nông nghiệp có tên giao dịch quốc tế của Ban quản lý các dự án Nông nghiệp : Agriculture Projects Managerment Board, viết tắt là APMB. APMB là đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ NN&PTNT có con dấu và tài khoản riêng.
Chức năng nhiệm vụ : APMB là đơn vị được Bộ trưởng Bộ NN&PTNT giao làm chủ các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA, nguồn vốn đối ứng và nguồn vốn khác (nếu có) để đầu tư trong các lĩnh vực nông nghiệp, thủy sản và phát triển nông thôn. Ban quản lý các dự án Nông nghiệp vận hành dựa trên nguồn kinh phí ngân sách nhà nước cấp từ nguồn kinh phí của Bộ NN&PTNT.
Trải qua gần 20 năm hình thành và phát triển, Ban quản lý các dự án Nông nghiệp đã hoàn thành và bàn giao đưa vào sử dụng 11 chương trình, dự án với tổng số vốn khoảng 745 triệu USD.
3.1.2. Cơ cấu, ô hình tổ chức của Ban quản lý các dự án Nông nghiệp
Ban quản lý các dự án Nông nghiệp được tổ chức theo cơ cấu tham mưu - chức năng bao gồm :
Lãnh đạo Ban quản lý các dự án Nông nghiệp gồm có Trưởng ban chịu trách nhiệm lãnh đạo, quản lý điều hành mọi hoạt động của ban và các Phó Trưởng ban phụ các lĩnh vực, dự án được phân công. Trưởng ban và Phó ban do Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn bổ nhiệm, miễn nhiệm theo quy định.
b. Các phòng chuyên môn, nghiệp vụ bao gồm : - Phòng Tổ chức, Hành chính ;
- Phòng Kế hoạch, Kỹ thuật ; - Phòng Tài chính, Kế toán ;
- Phòng Quản lý Tư vấn và Xây dựng chương trình, dự án.
Các Phòng có Trưởng phòng, Phó Trưởng phòng, các viên chức và các tổ công tác chuyên môn, nghiệp vụ do Trưởng ban quyết định bổ nhiệm, tuyển dụng theo quy định của pháp luật và hướng dẫn của Bộ NN&PTNT.
c. Các Ban quản lý chương trình, dự án trực thuộc :
Ban quản lý các dự án nông nghiệp là chủ dự án, căn cứ theo Quyết định của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và tính chất của từng dự án sẽ thành lập các ban quản lý dự án với bộ máy chuyên trách. Các cán bộ chuyên trách của từng dự án sẽ được điều động từ các phòng chức.
Giám đốc dự án giúp việc cho Trưởng ban, chịu trách nhiệm trước Trưởng ban và trước pháp luật về thực hiện nhiệm vụ được phân công ; được ký một số văn bản và sử dụng con dấu của Ban quản lý các dự án Nông nghiệp trong giao dịch liên quan đến chương trình, dự án theo ủy quyền của Trưởng ban.
Ban quản lý dự án chịu trách nhiệm làm đầu mối quản lý và điều phối thực hiện dự án, sử dụng con dấu chung của APMB. Ban quản lý dự án có trách nhiệm báo cáo định kỳ hoặc đột xuất cho Chủ đầu tư, Ban điều phối,
Nhà tài trợ. Đối với các dự án lớn, phức tạp, bộ máy đầy đủ của Ban quản lý dự án thường bao gồm :
+ Lãnh đạo dự án : Giám đốc, phó giám đốc dự án ; + Bộ phận Kế hoạch, kỹ thuật ;
+ Bộ phần Tài chính, hành chính ; + Bộ phận đấu thầu ;
+ Các Tư vấn.
Cơ cấu tổ chức của Ban quản lý từng chương trình, dự án gồm có Giám đốc, Phó Giám đốc (nếu có) và các cán bộ dự án.
Giám đốc Ban quản lý dự án do Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn bổ nhiệm và giao nhiệm vụ theo đề nghị của Trưởng ban Ban Quản lý các dự án Nông nghiệp.
Các chức danh, vị trí công việc khác của Ban quản lý dự án do Trưởng ban Ban quản lý các dự án Nông nghiệp bổ nhiệm. Các dự án đều được xây dựng và phê duyệt quy định chức danh, mô tả công việc đến từng vị trí việc làm.
Hình 3.1: Sơ đồ tổ chức bộ máy tại APMB