5. Bố cục của luận văn
3.4.2. Hạn chế và nguyên nhân trong kiểm soát chi NSNN về đầu tư XDCB
XDCB tại KBNN Tam Dương
3.4.2.1. Những hạn chế trong kiểm soát chi NSNN về đầu tư XDCB XDCB tại KBNN Tam Dương
Với những kết quả đạt được như đã nêu ở trên, công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB tại KBNN Tam Dương còn có những hạn chế sau:
a. Cơ cấu tổ chức, phân cấp kiểm soát chi đầu tư XDCB chưa hợp lý.
Tại bộ phận Tổng hợp - hành chính KBNN huyện, các cán bộ ngoài công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB còn kiêm nhiệm các công việc khác như văn thư, hành chính. Trong công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB thì việc kiểm soát thanh toán cho một hồ sơ, chứng từ với giá trị vài triệu đồng cũng giống với việc kiểm soát thanh toán cho một hồ sơ giá trị vài tỷ, vài chục tỷ về số lượng hồ sơ, nội dung kiểm soát và quy trình luân chuyển hồ sơ, chứng từ. Lượng vốn ngân sách huyện, xã thấp nhưng số lượng dự án lại nhiều do đó với số lượng cán bộ tại các KBNN như hiện nay thì thời gian để cán bộ thực hiện công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB đảm bảo đúng quy định đã khó, nhất là vào thời điểm cuối quý, cuối năm do đó không thể có thời gian để cán bộ học tập, nghiên cứu văn bản chế độ, nâng cao nghiệp vụ chuyên môn, dẫn đến chất lượng công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB thấp.
b. Quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB theo cơ chế “một cửa” còn nhiều bất cập
Sau một thời gian triển khai kiểm soát chi đầu tư XDCB theo cơ chế “một cửa” tại KBNN Tam Dương nhằm mục đích công khai, minh bạch, rõ ràng và thuận tiện cho các chủ đâu tư đến giao dịch tại KBNN đã bộc lộ một số hạn chế như sau:
Quy trình giao dịch theo cơ chế “một cửa” này đã làm tăng thêm đầu mối trong tiếp nhận, xử lý hồ sơ chứng từ, tăng thêm khối lượng công việc và thời gian giải quyết hồ sơ do phải thực hiện thêm bước giao nhận hồ sơ giữa các bộ phận, ảnh hưởng đến thời gian kiểm soát của cán bộ nghiệp vụ. Trình độ năng lực của cán bộ tại bộ phận giao dịch một cửa còn có hạn chế nhất định và chưa đồng đều. Tại đây cán bộ kiểm soát chi đầu tư XDCB chỉ có 2 cán bộ trong khi đó khối lượng công việc nhiều, do đó không thể bố trí cán bộ tách thành hai bộ phận là bộ phận một cửa
và bộ phận xử lý nghiệp vụ. Nhiều khách hàng không đến nhận kết quả đúng hẹn nên tại bộ phận giao dịch “một cửa” phải quản lý một lượng chứng từ tồn đọng khá lớn. Hơn nữa, đặc điểm của XDCB là tính đơn chiếc của sản phẩm do đó mỗi một dự án, công trình lại có đặc điểm khác nhau, hồ sơ, thủ tục và tiến độ của mỗi một dự án khác nhau, vì vậy nhất thiết phải có cán bộ chuyên quản của từng dự án. Cán bộ chuyên quản phải nắm rõ tình hình triển khai thực hiện của từng dự án tại từng chủ đầu tư, thực hiện kiểm tra tiến độ, kiểm tra sử dụng vốn của chủ đầu tư, đôn đốc, hướng dẫn chủ đầu tư thực hiện thanh toán, quyết toán dự án hoàn thành, đối chiếu số liệu, phối hợp theo yêu cầu của các cơ quan có thẩm quyền… Do đó, khi tách riêng cán bộ giao dịch “một cửa” và cán bộ xử lý nghiệp vụ thì phát sinh một vấn đề là khi khách hàng giao nhận hồ sơ thanh toán qua cán bộ giao dịch “một cửa” của KBNN thì cán bộ giao dịch của KBNN chỉ kiểm tra được tính pháp lý của hồ sơ chứng từ chứ không thể nắm rõ được tình hình chi tiết, cụ thể của dự án (giá trị hợp đồng kinh tế, số tiền đã tạm ứng, thanh toán từng lần, giá trị còn lại bao nhiêu …). Do đó khi cán bộ chuyên quản thực hiện kiểm soát, thanh toán phát hiện sai sót cần phải bổ sung thì phải lập phiếu yêu cầu bổ sung hồ sơ gửi chủ đầu tư qua cán bộ giao dịch, từ đó làm cho cán bộ của chủ đầu tư phải đi lại nhiều lần, ảnh hưởng đến tiến độ giải ngân của dự án.
Một trong những mục đích của giao dịch một cửa là hạn chế tiêu cực, phiền hà của cán bộ nghiệp vụ khi trực tiếp giao dịch với khách tại trụ sở làm việc. Tuy nhiên, những vướng mắc trong hồ sơ thanh toán nếu được trao đổi thông qua thủ tục giấy tờ hành chính sẽ nhiêu khê và chậm trễ hơn rất nhiều nếu được trao đổi trực tiếp giữa cán bộ nghiệp vụ và đơn vị giao dịch. Trường hợp đơn vị giao dịch chưa đồng tình với xử lý nghiệp vụ của KBNN thì cán bộ tiếp nhận hồ sơ không thể trực tiếp giải thích với khách hàng một cách thỏa đáng ngay, mà phải trao đổi với cán bộ trực tiếp xử lý nghiệp vụ trước khi giải thích lại với khách hàng làm cho khách hàng phải chờ đợi, vì thế đương nhiên khách hàng không đồng tình. Đó là chưa kể đến trường hợp “tam sao thất bản” của cán bộ giao dịch.
Trong quy trình luân chuyển hồ sơ chứng từ kiểm soát chi đầu tư XDCB, tổ Kế toán trình ký hồ sơ, chứng từ với lãnh đạo KBNN. Khi lãnh đạo kiểm soát và ký
chứng từ phát sinh nội dung muốn trao đổi hoặc làm rõ thì cán bộ Kế toán lại không thể trả lời ngay được, đây chính là một bất cập trong quy trình luân chuyển hồ sơ chứng từ hiện nay.
Về phía đơn vị giao dịch thì không phải đơn vị nào cũng nắm vững cơ chế, chính sách trong quản lý chi ngân sách, trình độ kế toán - tài chính của các đơn vị giao dịch chưa đồng đều, đặc biệt là trong điều kiện hiện tại nhiều cơ chế chính sách được ban hành chưa đồng bộ, thường xuyên thay đổi, bổ sung, ảnh hưởng đến việc cập nhật và bổ sung kiến thức của người thực thi công việc, nên hồ sơ chứng từ gửi đến KBNN không tránh khỏi thiếu sót phải trả lại để hoàn chỉnh nhiều lần nếu tiếp tục giao dịch theo mô hình một cửa như hiện nay.
c. Quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN tại KBNN Tam Dương nói riêng và hệ thống KBNN nói chung còn nhiều hạn chế
Một là, thông báo kế hoạch vốn đầu tư XDCB nguồn vốn ngân sách trung ương rải rác, thiếu thông tin về chủ đầu tư, quy mô của dự án. Do đó dẫn đến bất cập trong phân công cán bộ chuyên quản như nhiều cán bộ cùng chuyên quản một chủ đầu tư có nhiều dự án, phân công dự án có quy mô lớn, phức tạp cho cán bộ chưa đủ năng lực, đồng thời KBNN cơ sở không thể nắm bắt được thông tin về tình hình triển khai dự án hoặc đôn đốc triển khai kế hoạch đầu tư XDCB hàng năm.
Hai là, đối với phạm vi, nội dung kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB đã được
quy định trong quy trình nhưng chưa đầy đủ, cụ thể gây khó khăn cho cán bộ thanh toán và các bộ phận nghiệp vụ trong quá trình tác nghiệp.
Về phạm vi kiểm soát chi: Theo Thông tư Số: 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 (Thông tư 108/2016/TT-BTC sửa đổi, bổ sung ban hành ngày 30/6/2016) của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN và Quyết định 5657/QĐ-KBNN ngày 28/12/2016 ban hành quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư trong nước qua hệ thống KBNN thì KBNN thực hiện kiểm soát hồ sơ đề nghị thanh toán của chủ đầu tư theo điều khoản thanh toán trong hợp đồng. Chủ đầu tư tự chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lượng thực hiện, định mức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lượng công
trình, KBNN không chịu trách nhiệm về các vấn đề này.
Trong thực tế kiểm soát chi đầu tư XDCB cho thấy nhiều hợp đồng xây dựng các điều khoản thanh toán của hợp đồng không đúng quy định như không thể hiện hình thức thực hiện hợp đồng (hợp đồng trọn gói, hợp đồng theo đơn giá cố định, hợp đồng theo đơn giá điều chỉnh, hợp đồng theo thời gian, hợp đồng theo tỷ lệ phần trăm). Hợp đồng điều chỉnh giá cũng không quy định thời điểm điều chỉnh, công thức điều chỉnh. Về điều khoản tạm ứng, thanh toán cũng quy định rất chung chung là theo chế độ quy định, không cụ thể mức tạm ứng, số lần thanh toán, giai đoạn thanh toán, thời điểm thanh toán và các điều kiện thanh toán. Trong những trường hợp như trên KBNN có được phép yêu cầu chủ đầu tư phải ký lại hợp đồng để KBNN có cơ sở kiểm soát theo đúng chế độ của nhà nước không? Nếu không được phép yêu cầu thì KBNN kiểm soát như thế nào để đảm bảo khoản chi của NSNN đúng chế độ?
Về nội dung kiểm soát: Quy trình quy định là kiểm tra tính đầy đủ, hợp pháp, hợp lệ của tài liệu, nhưng chưa quy định thế nào là tài liệu hợp pháp, hợp lệ như hình thức tài liệu, cấp nào ký từng loại tài liệu, hợp đồng nếu là uỷ quyền thì có cần văn bản uỷ quyền hay không; hoặc bảng tính giá chi tiết của hợp đồng thì chủ đầu tư và đơn vị thi công có phải lập lại không hay chỉ cần gửi dự toán dự thầu của đơn vị trúng thầu vì dự toán dự thầu của đơn vị trúng thầu là một phần của hợp đồng. Dự toán dự thầu của đơn vị trúng thầu là bộ chụp thì chủ đầu tư và đơn vị thi công có cần phải ký xác nhận lại vào bộ chụp đó không; hoặc dự toán dự thầu của đơn vị trúng thầu chưa khớp đúng với kết quả trúng thầu thì KBNN có được nhận báo cáo đánh giá kết quả lựa chọn nhà thầu trong đó có phần hiệu chỉnh sai lệch không ? Hoặc một số hợp đồng là liên danh dự thầu nhưng trong hợp đồng không quy định cụ thể về phân chia công việc cũng như điều khoản thanh toán cho từng thành viên tham gia liên danh mà lại thể hiện trong thoả thuận liên danh, vậy khi đó KBNN có được yêu cầu gửi thoả thuận liên danh hay không ? ….
thống nhất trong hệ thống KBNN.
Ba là, về tạm ứng vốn đầu tư theo Thông tư 08/2016/TT-BTC ngày
18/01/2016 (Thông tư 108/2016/TT-BTC sửa đổi, bổ sung ban hành ngày 30/6/2016) thay thế cho thông tư 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính hướng dẫn về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN. Việc tạm ứng vốn thuộc trách nhiệm của chủ đầu tư và mức tạm ứng vốn cụ thể do chủ đầu tư và nhà thầu thoả thuận, thống nhất và quy định trong hợp đồng kinh tế. Việc thu hồi tiền tạm ứng cũng được thực hiện qua các lần thanh toán khối lượng của hợp đồng và bắt đầu thu hồi từ lần thanh toán khối lượng hoàn thành đầu tiên và thu hồi hết khi thanh toán khối lượng hoàn thành đạt 80% giá trị hợp đồng. Mức thu hồi tạm ứng lần đầu và từng lần do chủ đầu tư và nhà thầu thoả thuận thống nhất trong hợp đồng.
Từ ngày 05/3/2016 việc tạm ứng vốn đầu tư thực hiện theo Thông tư 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 (Thông tư 108/2016/TT-BTC sửa đổi, bổ sung ban hành ngày 30/6/2016) của Bộ Tài chính về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN, hợp đồng trong hoạt động xây dựng trong đó quy định mức tạm ứng tối đa là 50% giá trị hợp đồng, trường hợp đặc biệt thì phải được người quyết định đầu tư cho phép. Việc quy định mức tạm ứng tối đa đã hạn chế việc tạm ứng ồ ạt của các chủ đầu tư cho đơn vị thi công. Nhưng do đặc điểm tính đơn chiếc của sản phẩm XDCB, do đó việc quy định mức tạm ứng tối đa 50% cho tất cả các loại hợp đồng là không phù hợp. Vì tính cấp thiết của các công trình xây dựng theo lệnh khẩn cấp sẽ khác với các công trình xây dựng khác; Hợp đồng xây dựng khác với hợp đồng mua sắm thiết bị, khác với hợp đồng tư vấn.
Việc thu hồi tạm ứng là thu hồi ngay khi thanh toán lần đầu, mức thu hồi từng lần theo thoả thuận giữa chủ đầu tư và đơn vị thi công. Việc quy định như trên nhằm nâng cao trách nhiệm của chủ đầu tư với đơn vị thi công. Nhưng trong thực tế giữa chủ đầu tư và đơn vị thi công lại tính toán mức thu hồi tạm ứng lần đầu rất thấp, mặc dù khối lượng nghiệm thu thanh toán lớn.
hoặc trường hợp tự thực hiện hoặc phát sinh khối lượng ngoài hợp đồng được thanh toán theo hợp đồng ký kết và dự toán được duyệt. Như vậy khi kiểm soát khối lượng hoàn thành trong trường hợp chỉ định thầu, tự thực hiện cán bộ kiểm soát chi vừa phải kiểm soát theo hợp đồng, vừa kiểm soát theo dự toán. Việc quy định như trên tạo nên sự trùng lặp không cần thiết trong quá trình kiểm soát vì giá trị hợp đồng được ký kết bao giờ cũng nhỏ hơn hoặc bằng giá trị dự toán.
Mặt khác khối lượng phát sinh là những khối lượng không tiên lượng được trước mà chỉ nảy sinh trong quá trình thi công xây dựng. Do đó quy định kiểm soát giá trị phát sinh theo dự toán được duyệt là không phù hợp. Nguyên tắc kiểm soát thanh toán cho từng công việc, hạng mục công trình, công trình không được vượt dự toán được duyệt hoặc giá gói thầu nhưng trong hồ sơ thanh toán quy định chủ đầu tư không phải gửi KBNN quyết định phê duyệt dự toán đối với gói thầu tổ chức đấu thầu, quyết định phê duyệt kế hoạch đấu thầu của cơ quan có thẩm quyền. Do đó KBNN không thể kiểm tra được giá trị hợp đồng sau khi điều chỉnh đơn giá, sau khi bổ sung khối lượng phát sinh đã vượt giá trị dự toán hay giá gói thầu được duyệt hay chưa. Trong quy trình không quy định cụ thể hồ sơ để thanh toán khối lượng phát sinh bao gồm những loại hồ sơ gì.
Năm là, việc ban hành văn bản hướng dẫn của Bộ Tài chính, KBNN về kiểm
soát thanh toán vốn đầu tư XDCB chậm không theo kịp văn bản của Chính phủ, Bộ Tài chính. Ví dụ như trước đây: Nghị định 112/2009/ND-CP được ban hành ngày 14/12/2009 về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình có hiệu lực thi hành từ 01/2/2010; Nghị định số 48/2010/NĐ-CP của Chính phủ về hợp đồng trong hoạt động xây dựng được ban hành ngày 7/5/2010 và có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2010 trong đó các điều khoản về quản lý chi phí, tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành trong hoạt động xây dựng có thay đổi so với các văn bản trước đó, nhưng đến ngày 17/6/2011 Bộ Tài chính mới có Thông tư số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 thay thế các Thông tư số 27/2007/TT-BTC ngày 3/4/2007, số 130/2007/TT-BTC ngày 02/11/2007, số 88/2009/TT-BTC ngày 29/4/2009, số 209/2009/TT-BTC ngày 5/11/2009 hướng dẫn về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và
vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN. Đến nay KBNN đã có Thông tư 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016, hiệu lực thi hành từ ngày 05 tháng 3
năm 2016 (Thông tư 108/2016/TT-BTC sửa đổi, bổ sung ban hành ngày 30/6/2016,
hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2016) của Bộ Tài chính về quản lý, thanh