Hợp tác song phương về chống khủng bố diễn ra phong phú về hình thức và có nhiều chủ thể tham gia. Các chủ thể tham gia hợp tác song phương về chống khủng bố có thể là các quốc gia, các tổ chức quốc tế liên chính phủ… Tuy nhiên phát triển mạnh mẽ nhất là quan hệ hợp tác song phương giữa các quốc gia. So với các hình thức hợp tác chống khủng bố khác, hợp tác song phương có nhiều ưu điểm và các thoả thuận song phương thường được thực thi có hiệu quả trong thực tiễn do phù hợp với đặc điểm tình hình và khả năng của các bên tham gia ký kết. Do đó, cở sở pháp lý song phương cho hợp tác về chống khủng bố hiện nay đã có bước phát triển mạnh mẽ. Về hình thức, các văn kiện pháp lý song phương làm cơ sở cho hợp tác chống khủng bố thường tồn tại dưới các hình thức như: hiệp định, biên bản ghi nhớ, tuyên bố chung… trong đó phổ biến nhất là dưới hình thức các hiệp định song phương. Về nội dung, các điều ước song phương giữa các quốc gia liên quan đến hợp tác chống khủng bố thường về các lĩnh vực như: tương trợ tư pháp, hợp tác trao đổi thông tin, dẫn độ tội phạm trong đó có những quy định liên quan đến hợp tác chống khủng bố… Bên cạnh đó, cũng có những hiệp định song phương quy định trực tiếp về vấn đề hợp tác chống khủng bố. Nghiên cứu các điều ước quốc tế song phương có liên quan đến hợp tác chống khủng bố, có thể nhận định rằng, phạm vi hợp tác thường được chú trọng vào một số lĩnh vực:
Hợp tác tương trợ tư pháp trong các điều ước song phương về chống khủng bố: Tương trợ tư pháp là hoạt động hợp tác quan trọng trong cuộc chiến chống
khủng bố. Ở cấp độ song phương, hoạt động hợp tác tương trợ tư pháp có thể dựa trên các điều ước song phương hoặc trên nguyên tắc có đi có lại. Cơ sở pháp lý cho hoạt động hợp tác tương trợ tư pháp về chống khủng bố là các điều ước song
phương trực tiếp hoặc gián tiếp liên quan đến chống khủng bố. Vấn đề hợp tác tương trợ tư pháp được quy định trong rất nhiều điều ước song phương. Ví dụ như Điều 4 Bản ghi nhớ giữa Chính phủ Cộng hoà Bulgaria và Chính phủ Cộng hoà Serbia về hợp tác trong cuộc chiến chống khủng bố, tội phạm có tổ chức, buôn bán ma tuý bất hợp pháp, rửa tiền, di cư bất hợp pháp và các tội phạm khác được ký kết tại Sofia ngày 26 tháng 9 năm 2003 quy định các bên sẽ hỗ trợ nhau trong việc: Thực hiện các hoạt động nghiệp vụ điều tra; truy nã người phạm tội, người trốn tránh trách nhiệm hình sự hoặc trốn tránh chấp hành hình phạt…
Các hiệp định song phương khác có liên quan đến vấn đề hợp tác chống khủng bố như: Điều 3 Hiệp định giữa Chính phủ Việt Nam và Chính phủ Uzơbekistan về hợp tác phòng chống tội phạm khủng bố, tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia và các loại tội phạm khác được ký kết ngày 10 tháng 9 năm 2010; Điều 1, Điều 3 Hiệp định giữa chính phủ Bulgaria và Romania về hợp tác trong cuộc chiến chống tội phạm có tổ chức, buôn bán bất hợp pháp chất ma tuý, chất hướng thần, tiền chất, khủng bố cũng như các tội phạm nghiêm trọng khác được ký kết tại Sofia ngày 10 tháng 7 năm 2002… cũng đều có những quy định về hợp tác tương trợ pháp liên quan đến trừng trị khủng bố.
Hợp tác trao đổi thông tin: Cơ sở pháp lý cho hợp tác trao đổi thông tin liên
quan đến chống khủng bố được quy định trong nhiều thoả thuận song phương. Đây là nội dung hợp tác phổ biến được thiết lập trong hầu hết các thoả thuận song phương về chống khủng bố. Điều 4 Bản ghi nhớ giữa Bulgaria và Serbia về hợp tác trong cuộc chiến chống khủng bố, tội phạm có tổ chức, buôn bán ma tuý bất hợp pháp, rửa tiền, di cư bất hợp pháp và các tội phạm khác; Điều 2, Điều 4 Hiệp định giữa Bulgaria và Albania về hợp tác chống khủng bố, tội phạm có tổ chức, buôn bán trái phép chất ma tuý và các tội phạm khác; Điều 3 Hiệp định giữa Bulgaria và Rumania về hợp tác trong cuộc chiến chống tội phạm có tổ chức, buôn bán bất hợp pháp chất ma tuý, chất hướng thần, tiền chất, khủng bố cũng như các tội phạm nghiêm trọng khác; Điều 3 Hiệp định giữa Việt Nam và Uzơbekistan về hợp tác phòng chống khủng bố, tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia và các loại tội
phạm khác… đều có những quy định về hợp tác trao đổi thông tin giữa các bên tham gia ký kết nhằm chống tội phạm khủng bố. Các thông tin được hợp tác trao đổi có thể là: thông tin về hoạt động và thủ đoạn phạm tội để tạo điều kiện thuận lợi cho công tác phát hiện, điều tra, ngăn chặn; thông tin và dữ liệu cá nhân của người phạm tội; thông tin pháp luật quốc gia mỗi bên về đấu tranh chống tội phạm; thông tin về các đối tượng, phương tiện được sử dụng cho hoạt động tội phạm; trao đổi thông tin về hệ thống ghi âm, tài liệu du lịch và các tài liệu hộ tịch; trao đổi thông tin các biện pháp tổ chức và thực hiện nhằm quản lý kiểm soát biên giới; trao đổi thông tin về kết quả nghiên cứu tội phạm… Có thể khẳng định rằng, các biện pháp hợp tác trao đổi thông tin được quy định trong các hiệp định song phương khá rộng và có tính khả thi cao do phù hợp với nhu cầu, đòi hỏi và tình hình thực tiễn của các bên tham gia ký kết.
Hợp tác trao đổi kinh nghiệm, đào tạo nguồn nhân lực: là nội dung hợp tác phổ biến trong thực tiễn hợp tác chống khủng bố, có cở sở pháp lý là các điều ước song phương liên quan đến hợp tác chống khủng bố. Các biện pháp hợp tác cụ thể có thể là: “trao đổi kinh nghiệm về các phương pháp, phương tiện được sử dụng
trong phòng ngừa, phát hiện và điều tra các hoạt động liên quan đến khủng bố và các hành vi khủng bố” (Khoản 5 Điều 2 Hiệp định giữa Bulgaria và Albania về hợp
tác chống khủng bố, tội phạm có tổ chức, buôn bán trái phép chất ma tuý và các tội phạm khác); “trao đổi kinh nghiệm về kỹ năng kỹ thuật và các hoạt động tác chiến (khoản 4), “trao đổi kinh nghiệm về sản xuất công cụ hỗ trợ và trang thiết bị
chuyên dùng cho các cơ quan thực thi pháp luật” (khoản 5 Điều 3 Hiệp định giữa
Việt Nam và Uzơbekistan về hợp tác phòng chống khủng bố, tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia và các loại tội phạm khác); “Tổ chức liên kết đào tạo và trao đổi
chuyên gia từ các lĩnh vực có liên quan” (khoản 13 Điều 4 Bản ghi nhớ giữa Bulgaria và Serbia về hợp tác trong cuộc chiến chống khủng bố, tội phạm có tổ chức, buôn bán ma tuý bất hợp pháp, rửa tiền, di cư bất hợp pháp và các tội phạm khác); “hợp tác trong lĩnh vực nâng cao năng lực thông qua các chương trình giáo
Hiệp định giữa Việt Nam và Uzơbekistan về hợp tác phòng chống khủng bố, tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia và các loại tội phạm khác)… Ngoài các quy định về lĩnh vực, phạm vi hợp tác chống khủng bố, một số hiệp định song phương còn có các quy định về trình tự thủ tục hợp tác, từ chối yêu cầu hợp tác, bảo vệ thông tin được cung cấp, đồng thời chỉ định các cơ quan đóng vai trò đầu mối điều phối hoạt động hợp tác của các bên tham gia ký kết.
Bên cạnh các hiệp định quy định trực tiếp về hợp tác chống khủng bố, nhiều thoả thuận song phương khác như các hiệp định về dẫn độ, hiệp định về hợp tác an ninh giữa các quốc gia cũng có quy định về hợp tác chống khủng bố tuy mức độ cụ thể chưa cao. Ví dụ như Điều 4 Hiệp định về dẫn độ giữa Hoa Kỳ và Peru được ký kết tại Lima ngày 26/7/2001 quy định trách nhiệm của các bên trong việc dẫn độ tội phạm: Liên quan đến khủng bố, như quy định trong các điều ước quốc tế đa phương mà các bên là thành viên.
Hiệp định khung về hợp tác an ninh Australia và Indonesia được ký ngày 13/11/2006 cũng dành sự quan tâm đặc biệt cho hợp tác chống khủng bố. Các bên xác định: “cuộc chiến chống khủng bố và tội phạm xuyên quốc gia là một ưu tiên
đối với Australlia và Indonesia. Cả hai chính phủ sẽ tìm cách phát triển, mở rộng phạm vi chương trình hợp tác song phương để chống lại chủ nghĩa khủng bố” (Mục
8 Hiệp định khung về hợp tác an ninh Australia và Indonesia).
Tuyên bố chung về hợp tác an ninh Nhật – Úc được ký kết ngày 13/3/2007, khẳng định cam kết của các bên trong việc: “tăng cường hợp tác và tham khảo ý
kiến của nhau về các vấn đề chiến lược cùng quan tâm... nhận ra mối đe doạ đối với hoà bình và ổn định trong khu vực châu Á - Thái Bình Dương xuất phát từ chủ nghĩa khủng bố và sẽ tiếp tục hợp tác để giải quyết mối đe doạ này”.
Như vậy, quá trình hợp tác quốc tế về chống khủng bố dựa trên cơ sở pháp lý là 14 công ước quốc phổ cập, 9 công ước khu vực, các điều ước song phương về chống khủng bố cùng một số cam kết liên khu vực có liên quan. Các văn kiện pháp lý trên đã và đang tạo ra cơ sở pháp lý cho quá trình hợp tác chống khủng bố cả ở cấp độ toàn cầu, liên khu vực, khu vực và song phương. Tuy nhiên trước sự phát
triển mạnh mẽ của khủng bố, đặc biệt là sự liên kết giữa tội phạm khủng bố và tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia đã và đang đặt ra những thách thức mới cho tiến trình hợp tác quốc tế về chống khủng bố.
Các điều ước quốc tế hiện hành - cơ sở pháp lý cho quá trình hợp tác quốc tế về chống khủng bố đã và đang bộc lộ một số bất cập, tập trung ở một số khía cạnh sau:
Một là mặc dù quá trình hợp tác quốc tế về chống khủng bố đã ra đời từ rất
sớm trước khi có các công ước đầu tiên về chống khủng bố, tuy nhiên cho đến nay cộng đồng quốc tế vẫn chưa thống nhất được khái niệm pháp lý về khủng bố. Khác biệt trong quan điểm về khủng bố giữa các quốc gia thể hiện những hạn chế nhất định trong tiến trình hợp tác chống khủng bố toàn cầu cụ thể ở đây là hạn chế trong hợp tác xây dựng khái niệm pháp lý về tội phạm khủng bố. Mặt khác, việc không xây dựng được khái niệm thống nhất về khủng bố dẫn đến tiến trình hợp tác chống khủng bố thiếu đi một cơ sở pháp lý quan trọng.
Hai là các công ước quốc tế phổ cập hiện hành về chống khủng bố chủ yếu
chỉ điều chỉnh hợp tác chống khủng bố trong các lĩnh vực cụ thể. Do vậy nhiều hành vi khủng bố hiện nay như khủng bố bằng vũ khí hoá học, sinh học, vũ khí vi trùng, khủng bố thông tin… vẫn chưa được quy định. Chính vì vậy, có thể khẳng định rằng, cơ sở pháp lý cho quá trình hợp tác chống khủng bố đặc biệt là một số hành vi khủng bố mới hiện vẫn còn một khoảng trống. Hợp tác chống khủng bố hiện nay vẫn thiếu một công ước chung toàn diện về chống khủng bố bởi các công ước chuyên ngành về chống khủng bố sẽ không bao giờ có thể bao quát hết các hành vi khủng bố và do vậy không bao quát hết trách nhiệm hợp tác của các chủ thể luật quốc tế trong tiến trình này.
Ba là pháp luật quốc tế về chống khủng bố đặc biệt là ở cấp độ toàn cầu hiện
vẫn chưa quan tâm đúng mức tới vấn đề hợp tác giữa các chủ thể về chống khủng bố. Nhiều vấn đề về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quá trình hợp tác chống khủng bố, các nguyên tắc điều chỉnh quá trình hợp tác quốc tế về chống khủng bố, các lĩnh vực hợp tác quốc tế về chống khủng bố… chưa được quy định cụ thể. Các công ước quốc tế phổ cập hiện hành chỉ quy định về hợp tác chống
khủng bố trong phạm vi hẹp liên quan đến phạm vi điều chỉnh của công ước. Để hợp tác quốc tế về chống khủng bố có hiệu quả phải có một công ước chuyên biệt quy định về hợp tác chống khủng bố. Công ước sẽ quy định về các nguyên tắc hợp tác chống khủng bố; các chủ thể tham gia hợp tác chống khủng bố; quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong tiến trình này; nội dung, phạm vi hợp tác; cơ chế đảm bảo thực thi và giải quyết tranh chấp trong quá trình hợp tác… Bên cạnh đó, cần có cơ chế đảm bảo thực thi công ước trong tất cả các nước thành viên Liên hợp quốc đảm bảo cho quá trình hợp tác quốc tế về chống khủng bố thực sự đi vào thực chất, bởi các công ước quốc tế phổ cập hiện hành chỉ phát huy hiệu quả và là cơ sở pháp lý cho hợp tác chống khủng bố giữa các bên cùng là thành viên của công ước.
Bốn là trong các công ước quốc tế phổ cập về chống khủng bố, số lượng các
quy phạm trực tiếp liên quan đến hợp tác chống khủng bố chưa nhiều. Bên cạnh đó, các quy phạm quy định về hợp tác chống khủng bố chỉ dừng lại ở mức khái quát, thiếu những quy định chi tiết có tính khả thi cao nên đã gây khó khăn cho quá trình hợp tác chống khủng bố. Do vậy, bên cạnh các công ước chuyên ngành về chống khủng bố, các quốc gia và đặc biệt là Liên hợp quốc, cơ quan đóng vai trò điều phối các hoạt động chống khủng bố trên quy mô toàn cầu cần tiếp tục có các quy định chi tiết quy định cụ thể trách nhiệm và các biện pháp cụ thể về hợp tác chống khủng bố nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình hợp tác thực thi các công ước quốc tế về chống khủng bố, hạn chế cách giải thích, vận dụng khác nhau giữa các quốc gia trong tiến trình hợp tác chống khủng bố.
Năm là ở cấp độ hợp tác liên khu vực về chống khủng bố hiện nay còn thiếu
cơ sở pháp lý. Có rất ít các thoả thuận ở cấp độ liên khu vực về chống khủng bố. Ở cấp độ khu vực, hợp tác chống khủng bố có cơ sở pháp lý đầy đủ hơn tuy nhiên mức độ cụ thể hoá chưa cao. Do vậy, để đẩy mạnh hợp tác chống khủng bố ở cấp độ khu vực và liên khu vực cần tiếp tục đẩy mạnh việc hoàn thiện cơ sở pháp lý khu vực và liên khu vực về chống khủng bố.
Chương 3