Sau sự kiện 11/9, khủng bố đã bước sang giai đoạn phát triển mới. Sự liên kết giữa các nhóm khủng bố, giữa khủng bố và tội phạm có tổ chức, những thiệt hại nặng nề về tính mạng của dân thường vô tội và hạ tầng dân sinh đã và đang trở thành vấn đề mang tính toàn cầu đe doạ nghiêm trọng hoà bình và an ninh quốc tế mà không một quốc gia nào có thể tự mình giải quyết được. Liên hợp quốc với tư cách là một trong các tổ chức quốc tế lớn nhất, với chức năng duy trì hoà bình và an ninh quốc tế có vai trò quan trọng mang tính quyết định thành công của cuộc chiến chống khủng bố. Hội nghị G8, trong phiên họp tại Sant Peterburg ngày 16 tháng 7 năm 2006 cũng đã khẳng định vai trò quan trọng của Liên hợp quốc trong cuộc chiến chống khủng bố với vị trí: “là tổ chức toàn cầu chân chính duy nhất, với vị trí
và phạm vi hoạt động rộng lớn của tổ chức này cho phép đạt được sự thống nhất toàn cầu trong việc lên án và buộc tội khủng bố” [3, 246].
Cơ sở pháp lý toàn cầu về hợp tác chống khủng bố là các điều ước đa phương được thông qua trong khuôn khổ Liên hợp quốc về chống khủng bố. Các điều ước đa phương của Liên hợp quốc về chống khủng bố vừa thể hiện nỗ lực và kết quả hợp tác giữa các quốc gia trong việc xây dựng cơ sở pháp lý quốc tế nhằm ngăn ngừa, trừng trị khủng bố vừa là cơ sở pháp lý trực tiếp và gián tiếp quy định quyền và nghĩa vụ của các quốc gia và các chủ thể khác của Luật quốc tế trong hợp tác đấu tranh chống khủng bố.
Với vai trò bảo vệ hoà bình và an ninh quốc tế, trong suốt quá trình tồn tại và phát triển của mình Liên hợp quốc mà tiền thân là Hội quốc liên đã xây dựng được một hệ thống văn bản pháp luật về chống khủng bố bao trùm nhiều lĩnh vực khác nhau: chống khủng bố trên không, chống khủng bố trên bộ, chống khủng bố bằng
đường biển. Văn kiện đầu tiên về chống khủng bố được thông qua trong khuôn khổ Liên hợp quốc là Công ước về ngăn ngừa và trừng trị khủng bố được thông qua ngày 16/11/1937. Tuy Công ước về ngăn ngừa và trừng trị khủng bố năm 1937 không có hiệu lực nhưng đã thể hiện những nỗ lực đầu tiên của cộng đồng quốc tế trong việc xây dựng cơ sở pháp lý cho hợp tác nhằm ngăn ngừa và trừng trị khủng bố. Kể từ khi được thành lập đến nay, Liên hợp quốc và các tổ chức chuyên môn đã thông qua 14 công ước và nghị định thư về chống khủng bố. Các văn bản pháp lý quốc tế đó bao gồm:
1. Công ước về các tội phạm và một số hành vi khác thực hiện trên tàu bay năm 1963;
2. Công ước về trừng trị việc chiếm giữ bất hợp pháp tàu bay năm 1970; 3. Công ước về trừng trị những hành vi bất hợp pháp chống lại an toàn hàng không dân dụng năm 1971;
4. Công ước về ngăn ngừa và trừng trị các tội phạm chống lại những người được hưởng bảo hộ quốc tế, bao gồm viên chức ngoại giao năm 1973;
5. Công ước quốc tế về chống bắt cóc con tin năm 1979; 6. Công ước về bảo vệ an toàn vật liệu hạt nhân năm 1979;
7. Nghị định thư về trừng trị các hành vi bạo lực bất hợp pháp tại các cảng hàng không phục vụ hàng không dân dụng quốc tế năm 1971;
8. Công ước về trừng trị các hành vi bất hợp pháp chống lại an toàn hành trình hàng hải năm 1988;
9. Nghị định thư về trừng trị các hành vi bất hợp pháp chống lại an toàn của những công trình cố định trên thềm lục địa năm 1988;
10. Công ước về đánh dấu vật liệu nổ dẻo để nhận biết năm 1991; 11. Công ước về trừng trị việc khủng bố bằng bom năm 1997; 12. Công ước về trừng trị việc tài trợ cho khủng bố năm 1999;
13. Công ước về đấu tranh với các hành vi khủng bố hạt nhân năm 2005. 14. Công ước về ngăn chặn các hành vi bất hợp pháp liên quan đến hàng không dân dụng quốc tế 2010.
Các công ước và nghị định thư trên là cơ sở pháp lý trực tiếp, quy định trách nhiệm hợp tác của các chủ thể trong cuộc chiến chống khủng bố. Các công ước đa phương của Liên hợp quốc về ngăn ngừa và trừng trị khủng bố khá đa dạng và bao trùm nhiều lĩnh vực khác nhau, do vậy cơ sở pháp lý, quyền và nghĩa vụ của các quốc gia trong việc ngăn ngừa và trừng trị khủng bố cũng được quy định khá đa dạng và nằm rải rác trong 14 công ước quốc tế về chống khủng bố. Quy định trong các điều ước quốc tế về trách nhiệm hợp tác giữa các quốc gia được quy định bao trùm nhiều lĩnh vực của đời sống pháp lý quốc tế. Có thể chia các quy định về hợp tác chống khủng bố thành hai nhóm:
Nhóm 1: Các quy định về hợp tác ngăn ngừa khủng bố: Trong nhóm này các
quy định của các điều ước quốc tế được thông qua trong khuôn khổ Liên hợp quốc thể hiện thông qua quy định về trách nhiệm hợp tác giữa các quốc gia trong các lĩnh vực như: Hợp tác trao đổi thông tin; hợp tác thực thi các biện pháp hành chính như: kiểm soát biên giới, kiểm soát xuất nhập cảnh, nơi cư trú nhằm ngăn ngừa sự trú ẩn và di chuyển của các nhóm khủng bố; hợp tác ngăn chặn việc cung cấp tài chính, hậu cần… cho các tổ chức khủng bố; hợp tác hỗ trợ kỹ thuật, đào tạo nguồn nhân lực cho các cơ quan thực thi bảo vệ pháp luật về chống khủng bố.
Nhóm 2: Các quy định về hợp tác trừng trị khủng bố: Trong nhóm này, các
quy định trách nhiệm hợp tác chống khủng bố được thể hiện trong các lĩnh vực hợp tác: Xác lập, thực thi quyền tài phán; hợp tác tương trợ tư pháp; hợp tác dẫn độ.
Trong các điều ước quốc tế hiện hành, các quy định về trừng trị khủng bố chiếm số lượng lớn, trong khi đó các quy định về phòng ngừa khủng bố lại chưa được quan tâm đúng mức. Trong số 14 công ước quốc tế về chống khủng bố chỉ có 2 công ước quy định nhằm mục đích chủ yếu và trực tiếp về ngăn ngừa khủng bố (Công ước về đánh dấu chất nổ dẻo để nhận biết năm 1991; Công ước về trừng trị việc tài trợ khủng bố năm 1999). Bên cạnh đó, các quy định nhằm mục đích ngăn ngừa khủng bố trong các công ước có quy định về vấn đề này cũng chỉ giới hạn trong từng lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của công ước và mang tính khái quát, những quy định chi tiết về các biện pháp hợp tác ngăn ngừa khủng bố chưa nhiều.
2.1.1.1. Các quy định về hợp tác ngăn ngừa khủng bố
Hợp tác trao đổi thông tin đặc biệt là thông tin tình báo về chống khủng bố là một trong những lĩnh vực hợp tác quan trọng giúp các quốc gia có thể ngăn ngừa các vụ khủng bố. Trong thời đại toàn cầu hoá, với sự phát triển mạnh mẽ của khoa học công nghệ hiện đại, các nhóm, tổ chức khủng bố có thể lên kế hoạch, phối hợp tấn công khủng bố một mục tiêu cụ thể của một quốc gia từ nhiều nơi trên thế giới. Do vậy, thông qua các nguồn thông tin đặc biệt là thông tin tình báo, các quốc gia có thể hợp tác chia sẻ thông tin về khủng bố giúp ngăn ngừa khủng bố diễn ra. Các biện pháp hợp tác trao đổi thông tin nhằm mục đích ngăn ngừa khủng bố lần đầu tiên được quy định trực tiếp trong Công ước về trừng trị những hành vi bất hợp pháp chống lại an toàn hàng không dân dụng. Điều 12 Công ước quy định:“Phù hợp với pháp luật của mình, bất kỳ quốc gia ký kết nào, nếu có cơ sở tin rằng một trong các tội phạm nêu tại Điều 1 sẽ được thực hiện, sẽ cung cấp bất kỳ thông tin liên quan nào có được cho những quốc gia mà quốc gia đó tin là những quốc gia nêu tại khoản 1 Điều 5.”
Để bảo vệ an toàn vật liệu hạt nhân trước nguy cơ nguyên liệu hạt nhân có thể lọt vào tay các nhóm khủng bố, Điều 5 Công ước về bảo vệ an toàn vật liệu hạt nhân đã quy định khá rõ trách nhiệm hợp tác của các quốc gia tham gia công ước trong việc: “thực hiện các biện pháp thích hợp để thông báo nhanh nhất cho quốc
gia khác mà quốc gia đó cho rằng có liên quan… về việc mất trộm, cướp hoặc chiếm đoạt bất hợp pháp vật liệu hạt nhân”. Bên cạnh trách nhiệm hợp tác cung
cấp thông tin, Điều 6 Công ước về bảo vệ an toàn vật liệu hạt nhân đã quy định rõ trách nhiệm của quốc gia được cung cấp thông tin trong việc: thực hiện các biện pháp thích hợp phù hợp với pháp luật quốc gia của mình để giữ bí mật bất kỳ thông tin mật nào mà họ nhận được. Trong trường hợp việc cung cấp thông tin không được phép theo pháp luật quốc gia hoặc có thể gây phương hại đến an ninh quốc gia hoặc việc bảo vệ an toàn vật liệu hạt nhân, Công ước quy định các quốc gia có quyền từ chối hợp tác cung cấp thông tin.
ước khác điều chỉnh về vấn đề chống khủng bố như: Điều 13 Công ước về trừng trị các hành vi bất hợp pháp chống lại an toàn hành trình hàng hải; Điều 8, Điều 9 Công ước về việc đánh dấu vật liệu nổ dẻo để nhận biết; Điều 15 Công ước quốc tế về trừng trị việc khủng bố bằng bom; Điều 7 Công ước về đấu tranh với các hành vi khủng bố hạt nhân năm 2005… Đặc biệt Điều 19 Công ước quốc tế về trừng trị việc tài trợ cho khủng bố đã có những quy định khá cụ thể về nghĩa vụ hợp tác trao đổi thông tin, cách thức trao đổi và cơ quan đóng vai trò đầu mối cho việc hợp tác trao đổi thông tin giữa các quốc gia. Công ước quy định quốc gia thành viên có nghĩa vụ: hợp tác trao đổi thông tin thông qua việc thiết lập và duy trì các kênh thông tin liên lạc giữa các cơ quan chức năng và các cơ quan dịch vụ để tạo điều kiện thuận lợi cho việc trao đổi an toàn và nhanh chóng các thông tin liên quan tới tội phạm.
Hợp tác trong việc thực thi các biện pháp hành chính: Bên cạnh hợp tác trao
đổi thông tin, hợp tác trong việc thực thi các biện pháp hành chính như kiểm soát biên giới, kiểm soát xuất nhập cảnh, nơi cư trú nhằm ngăn ngừa sự trú ẩn và di chuyển của các nhóm khủng bố cũng đóng vai trò quan trọng trong chính sách chống khủng bố nói chung và hợp tác chống khủng bố nói riêng. Việc thực hiện tốt các biện pháp mang tính hành chính này vừa góp phần răn đe vừa góp phần đảm bảo ngăn chặn việc cư trú, di chuyển của các nhóm khủng bố. Thực tiễn chống khủng bố trong thời gian qua cho thấy, các phần tử khủng bố thường sử dụng giấy tờ giả mạo để di chuyển qua biên giới và thường ẩn náu ở khu vực biên giới. Nhận thức rõ vai trò của các biện pháp kiểm soát mang tính hành chính, các công ước quốc tế hiện hành đã có những quy định về nghĩa vụ hợp tác giữa các quốc gia thành viên trong việc thực hiện các biện pháp kiểm soát mang tính hành chính nhằm ngăn chặn sự lẩn trốn và di chuyển của các phần tử khủng bố. Điều 4 Công ước New York năm 1973 quy định các quốc gia thành viên có trách nhiệm hợp tác ngăn ngừa tội phạm thông qua việc: “Thực hiện các biện pháp khả thi để ngăn ngừa việc
chuẩn bị trong lãnh thổ của quốc gia mình để thực hiện các tội phạm nói trên trong hoặc ngoài lãnh thổ của các quốc gia thành viên”. Quy định trong Công ước New
York năm 1973 tuy chưa đề cập cụ thể các “biện pháp khả thi” là gì nhưng có thể hiểu là bao gồm tất cả các biện pháp mà quốc gia liên quan cho là cần thiết để ngăn ngừa khủng bố, trong đó bao gồm các biện pháp hợp tác mang tính hành chính như phối hợp tuần tra chung ở đường biên giới trên bộ, trên biển. Điều 4 Công ước New York năm 1979, bên cạnh quy định trách nhiệm hợp tác của các quốc gia trong việc ngăn chặn tội phạm thông qua việc thực hiện tất cả các biện pháp khả thi để ngăn chặn việc chuẩn bị trên lãnh thổ của mình nhằm thực hiện các tội phạm đã có quy định trực tiếp trách nhiệm của quốc gia trong việc: “thực hiện các biện pháp hành chính và các biện pháp thích hợp khác để ngăn chặn việc thực hiện các tội phạm.” Điều 5 Công ước Viên năm 1979 cũng quy định trách nhiệm:
“hợp tác của quốc gia trong việc hợp tác và hỗ trợ tối đa cho bất kỳ quốc gia nào (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
có yêu cầu trong việc thu hồi bảo vệ vật liệu” hạt nhân; phối hợp các nỗ lực của họ
qua đường ngoại giao hoặc qua các kênh khác theo thoả thuận; hỗ trợ lẫn nhau nếu được yêu cầu. Các phương thức hợp tác này sẽ do các quốc gia thành viên liên quan xác định. Các công ước khác về chống khủng bố như Điều 15 Công ước New York năm 1997, Điều 18 Công ước New York năm 1999… đều có những quy định về các biện pháp hợp tác phòng ngừa khủng bố thông qua việc thực thi kiểm soát mang tính hành chính như trên.
Hợp tác ngăn ngừa tài trợ khủng bố: Trong số các biện pháp hợp tác ngăn
ngừa khủng bố được quy định trong các công ước về chống khủng bố, trách nhiệm hợp tác giữa các quốc gia trong việc ngăn ngừa tài trợ khủng bố đóng vai trò quan trọng bởi các nhóm khủng bố chỉ có thể hoạt động khi có sự trợ giúp về tài chính, nơi trú ẩn, vũ khí và hậu cần. Việc quy định và thực thi có hiệu quả các biện pháp ngăn ngừa tài trợ khủng bố sẽ đóng vai trò quan trọng trong cuộc chiến chống khủng bố. Các quy định về hợp tác nhằm ngăn ngừa tài trợ khủng bố trong các điều ước quốc tế hiện hành như: Điều 4 Công ước New York năm 1973, Điều 4 Công ước New York năm 1979, Điều 13 Công ước Rome năm 1988, Điều 15 Công ước New York năm 1997… thường được quy định gián tiếp dưới hình thức: thực hiện mọi biện pháp khả thi để ngăn ngừa tội phạm và thực hiện các biện pháp
thích hợp. Công ước New York năm 1999 là Công ước duy nhất quy định đầy đủ và chi tiết các biện pháp hợp tác ngăn ngừa khủng bố giữa các quốc gia. Điều 18 Công ước New York quy định các quốc gia có trách nhiệm hợp tác ngăn ngừa tội phạm bằng việc áp dụng tất cả các biện pháp khả thi, bao gồm: cấm các hành vi khuyến khích, xúi giục, tổ chức việc thực hiện tội phạm; yêu cầu các tổ chức tài chính và các tổ chức nghiệp vụ khác có các biện pháp nhận diện khách hàng thường xuyên, vãng lai. Đặc biệt trong một số lĩnh vực quan trọng, có thể trực tiếp liên quan tới các hành vi tài trợ khủng bố, Điều 18 Công ước New York 1999 quy định các thành viên có nghĩa vụ hợp tác ngăn ngừa tội phạm thông qua việc thực thi các biện pháp như: Giám sát việc cấp giấy phép cho tất cả các đại lý thực hiện nghiệp vụ chuyển tiền; phát hiện hay giám sát việc vận chuyển qua biên giới tiền mặt hay các tài liệu có thể giao dịch được.
Hợp tác hỗ trợ kỹ thuật, đào tạo nguồn nhân lực và các hình vực hợp tác khác: Để chống khủng bố có hiệu quả, các cơ quan thực thi pháp luật phải được
trang bị những phương tiện cần thiết, những hiểu biết chuyên sâu trong các lĩnh