Liên minh châu Âu (EU) là khu vực tập trung nhiều nước công nghiệp phát triển có hệ thống pháp luật tiên tiến. Thực tế trong những năm qua cho thấy, nhiều nước châu Âu luôn là mục tiêu của các tổ chức khủng bố. Nhiều vụ khủng bố đẫm máu đã diễn ra tại khu vực này như: vụ khủng bố đường sắt ở Madrid (Tây Ban Nha) năm 2004 làm 191 người chết, vụ khủng bố tại London năm 2005 làm 52 người chết và hàng trăm người bị thương và gần đây nhất ngày 22/7/2011 hai vụ khủng bố liên tiếp đã diễn ra tại Nauy làm 76 người thiệt mạng... Từ những lý do trên, chúng tôi chọn khu vực Liên minh châu Âu (sau đây gọi là EU) là một trong những đối tượng nghiên cứu về cơ sở pháp lý khu vực cho hợp tác chống khủng bố. Là khu vực tập trung nhiều quốc gia công nghiệp phát triển và phải đương đầu với hiểm hoạ khủng bố từ lâu nên những văn kiện pháp lý tạo khuôn khổ pháp lý cho quá trình hợp tác chống khủng bố ở EU đã được ký kết từ rất sớm. Một trong những văn kiện pháp lý đầu tiên tạo khuôn khổ pháp lý cho quá trình
hợp tác chống khủng bố ở khu vực EU là Công ước của Liên minh châu Âu về chống khủng bố được ký tại Strasbourg ngày 27/01/1977. Ngay phần mở đầu của Công ước đã ghi nhận mục đích ký kết là nhằm“đạt được sự đoàn kết mạnh mẽ hơn từ các nước thành viên.”
Công ước quy định trách nhiệm hợp tác của các quốc gia ký kết trong các vấn đề dẫn độ tội phạm, tương trợ tư pháp. Điều 8 Công ước quy định: “các nước thành
viên thực thi các biện pháp về các vấn đề trong tố tụng hình sự đối với các hành vi được đề cập tại Điều 1 hoặc Điều 2”. Tuy nhiên, quốc gia thành viên có quyền từ
chối hợp tác nếu: “có căn cứ để tin rằng yêu cầu tương trợ đối với các tội phạm
được quy định tại Điều 1 hoặc Điều 2 được thực hiện với mục đích chính trị hoặc truy tố người đó vì lý do chủng tộc, tôn giáo, quốc tịch hoặc quan điểm chính trị”.
Là Công ước khu vực đầu tiên điều chỉnh vấn đề chống khủng bố, Công ước châu Âu về chống khủng bố bên cạnh những mặt tích cực đã bộc lộ nhiều hạn chế. Phạm vi điều chỉnh đối với các hành vi khủng bố của công ước khá hẹp, chưa bao quát hết các hình thức khủng bố hiện nay và trong tương lai mà khu vực châu Âu phải đối mặt. Phạm vi hợp tác chống khủng bố được quy định trong Công ước cũng rất hẹp chỉ bao gồm việc hợp tác dẫn độ, hợp tác trong một số thủ tục tố tụng hình sự. Trong bối cảnh hiện nay, phạm vi hợp tác chống khủng bố đòi hỏi phải mở rộng và bao quát nhiều lĩnh vực khác như trao đổi thông tin, đào tạo nguồn nhân lực, xây dựng năng lực thể chế, lập pháp… Mặc dù EU đã thông qua nhiều văn kiện pháp lý liên quan đến chống khủng bố nhưng những tồn tại trong Công ước châu Âu về chống khủng bố hiện vẫn chưa được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình và nhiệm vụ hợp tác chống khủng bố trong giai đoạn hiện nay.
Cùng với Công ước châu Âu về chống khủng bố, EU đã thông qua nhiều văn kiện pháp lý quan trọng khác tạo khung pháp lý cho quá trình hợp tác chống khủng bố giữa các quốc gia trong khu vực như:
Tuyên bố chung của Liên minh châu Âu ngày 14/2/2001 về khủng bố. Tuyên bố khẳng định Liên minh châu Âu sẵn sàng bằng mọi khả năng để những kẻ khủng bố phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và phải chịu hình phạt thích đáng. Tuyên
bố kêu gọi tất cả các quốc gia hãy hợp thành một mặt trận thống nhất chống các hành vi khủng bố và những kẻ thực hiện chúng. Tuyên bố khẳng định quyết tâm của các nước châu Âu trong việc xúc tiến xây dựng không gian pháp lý toàn châu Âu để đấu tranh và loại trừ khủng bố.
Sau vụ khủng bố tại Mỹ năm 2001, để tăng cường hợp tác khu vực về chống khủng bố, ngày 13 tháng 6 năm 2002 Hội đồng Liên minh châu Âu đã thông qua Quyết định khung về chống khủng bố (được sửa đổi vào năm 2008). Quyết định khung về chống khủng bố là công cụ pháp lý quan trọng cho quá trình hợp tác chống khủng bố ở châu Âu, nó hài hoà các định nghĩa về khủng bố trong tất cả các quốc gia thành viên. Quyết định khung cũng đặt ra những quy tắc pháp lý để đảm bảo truy tố có hiệu quả hành vi khủng bố. Về vấn đề hợp tác xác định thẩm quyền và truy tố, Khoản 1 Điều 9 Quyết định khung quy định: “Mỗi nước thành viên phải
thiết lập các biện pháp cần thiết để xác lập quyền tài phán của mình đối với các tội phạm nêu tại các điều từ 1 đến 4”. Trường hợp tội phạm thuộc thẩm quyền của hơn
một nước thành viên và khi bất kỳ nước thành viên nào cũng có thể truy tố trên cơ sở các sự kiện tương tự, thì việc xác định thẩm quyền sẽ do: “Các quốc gia liên
quan để truy tố người phạm tội với mục đích, nếu có thể, thủ tục tố tụng tập trung trong một nước thành viên duy nhất. Để đạt được mục tiêu này, các nước thành viên có thể tin tưởng vào bất kỳ cơ quan hoặc cơ chế nào được thiết lập để tạo điều kiện hợp tác giữa các cơ quan tư pháp và điều phối các hành động của các nước thành viên” (Điều 9 Quyết định khung). Quyết định khung về chống khủng bố cùng
với Công ước của Liên minh châu Âu về chống khủng bố là những cơ sở pháp lý quan trọng nhất cho quá trình hợp tác chống khủng bố ở châu Âu.
Sau những vụ khủng bố ở Madrid (tháng 3 năm 2004) và London (tháng 7 năm 2005) gây thiệt hại lớn về người và tài sản, các quốc gia thuộc Liên minh châu Âu tiếp tục tăng cường hợp tác chống khủng bố. Ngày 20 tháng 9 năm 2005, Hội đồng Liên minh châu Âu đã thông qua Quyết định số 2005/671/JHA về việc trao đổi thông tin và hợp tác liên quan đến hành vi phạm tội khủng bố. Quyết định số 2005/671/JHA được ban hành nhằm tăng cường và nâng cao khả năng hợp tác
giữa các quốc gia thành viên EU trong cuộc chiến chống khủng bố, đặc biệt là trong việc hợp tác trao đổi thông tin liên quan về tội phạm. Quyết định quy định mỗi nước thành viên có trách nhiệm chỉ định một cơ quan chuyên môn có nhiệm vụ tiếp cận, thu thập tất cả các thông tin liên quan, kết quả điều tra đối với tội phạm khủng bố và gửi cho Europol; Về vấn đề tương trợ tư pháp và thi hành án, Điều 4 Quyết định số 2005/671/JHA quy định: “Yêu cầu tương trợ tư pháp và thi
hành bản án, mỗi nước thành viên sẽ tiến hành các biện pháp cần thiết để đảm bảo rằng các yêu cầu từ các nước thành viên khác cho việc tương trợ tư pháp, công nhận và thi hành bản án liên quan đến hành vi phạm tội khủng bố được xử lý như một vấn đề khẩn cấp và ưu tiên”.
Cơ sở pháp lý cho hợp tác chống khủng bố ở Liên minh châu Âu tiếp tục được củng cố và hoàn thiện với việc thông Quyết định khung của Hội đồng Liên minh châu Âu 2006/960/JHA ngày 18 tháng 12 năm 2006 về đơn giản hoá việc trao đổi thông tin tình báo giữa các cơ quan thực thi pháp luật của các nước thành viên Liên minh châu Âu. Quyết định đã đưa ra những quy tắc cho hợp tác chống khủng bố giữa các quốc gia thành viên, theo đó cơ quan thực thi pháp luật của các nước thành viên có thể trao đổi thông tin hiện có và thông tin tình báo nhanh chóng và hiệu quả cho mục đích thực hiện điều tra tội phạm hoặc các hoạt động tình báo hình sự.
Để tăng cường hợp tác giữa các quốc gia thành viên trong việc phòng ngừa và ngăn chặn những kẻ khủng bố tấn công vào các giá trị của nền dân chủ, các quy định về quyền tự do công dân, pháp luật và xã hội có nhiều tiến bộ và cởi mở ở châu Âu, ngày 12 tháng 2 năm 2007, Hội đồng Liên minh châu Âu đã thông qua Quyết định 2007/124/Ec về thiết lập Chương trình dự phòng, chuẩn bị và quản lý hậu quả của khủng bố và các rủi ro an ninh khác liên quan. Chương trình được thực hiện trong giai đoạn 2007 - 2013, nhằm mục tiêu tổng quát: “hỗ trợ các nỗ lực của
các nước thành viên trong việc ngăn ngừa khủng bố, bảo vệ con người, cơ sở hạ tầng quan trọng chống lại các cuộc tấn công khủng bố” (Điều 3). Để thực hiện mục
tiêu tổng quát trên, Điều 4 Chương trình đã đề ra các mục tiêu cụ thể như: Thúc đẩy và hỗ trợ đánh giá rủi ro đối với cơ sở hạ tầng quan trọng để nâng cấp an ninh; thúc
đẩy và hỗ trợ các phương pháp bảo vệ cơ sở hạ tầng quan trọng; thúc đẩy và hỗ trợ phối hợp cộng đồng và hợp tác về bảo vệ cơ sở hạ tầng quan trọng… Đặc biệt, Chương trình sẽ hỗ trợ tài chính cho các hoạt động hợp tác giữa các quốc gia thành viên trong các hoạt động như: hành động về hợp tác và phối hợp hoạt động trong việc trao đổi, phổ biến thông tin, kinh nghiệm; phát triển và chuyển giao công nghệ; chia sẻ thông tin; đào tạo, trao đổi các nhân viên và chuyên gia... (Khoản 2 Điều 5). Thông qua các biện pháp đã đề ra, có thể khẳng định rằng Quyết định 2007/124/Ec là cơ sở quan trọng cho việc tăng cường hợp tác giữa các quốc gia thành viên EU. Thông qua việc hỗ trợ tài chính cho các hoạt động liên quan, quyết định góp phần đẩy mạnh và tăng cường hợp tác giữa các quốc gia thành viên EU trong việc dự phòng, chuẩn bị và quản lý hậu quả do khủng bố gây ra.
Ngày 23 tháng 6 năm 2008, Hội đồng Liên minh châu Âu thông qua Quyết định 2008/615/JHA về đẩy mạnh hợp tác qua biên giới, đặc biệt là trong cuộc chiến chống khủng bố và tội phạm xuyên biên giới. Quyết định là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc đẩy mạnh hợp tác trao đổi cơ sở dữ liệu, thông tin về tội phạm khủng bố giữa các quốc gia thành viên Liên minh châu Âu. Điều 1 Quyết định 2008/615/JHA quy định mục tiêu ban hành quyết định là nhằm: “đẩy mạnh hợp tác trong các vấn
đề được quy định trong mục VI Hiệp ước, đặc biệt là việc trao đổi thông tin giữa các cơ quan chịu trách nhiệm về công tác phòng chống và điều tra tội phạm qua biên giới.” Về vấn đề hợp tác chống khủng bố, Chương 4 quy định về điều kiện hợp
tác cung cấp thông tin để ngăn chặn hành vi phạm tội khủng bố; Chương 5 quy định về các điều kiện và thủ tục cho việc đẩy mạnh hợp tác xuyên biên giới thông qua các biện pháp khác nhau.
Quyết định 2008/617/JHA về việc tăng cường hợp tác giữa các đơn vị can thiệp đặc biệt của các quốc gia thành viên Liên minh châu Âu trong các tình huống khủng hoảng được Liên minh châu Âu thông qua ngày 23 tháng 6 năm 2008. Xuất phát từ thực tế được các quốc gia nhìn nhận trong phần mở đầu của Quyết định là: “không một quốc gia thành viên nào có tất cả các phương tiện nguồn lực và kinh
quy mô lớn có thể xảy ra, yêu cầu có sự can thiệp đặc biệt”(Mục 4, phần mở đầu
Quyết định). Do vậy việc có thể yêu cầu sự hợp tác hỗ trợ từ các quốc gia thành viên khác là rất quan trọng. Quyết định 2008/617/JHA được ban hành nhằm “đẩy
mạnh hợp tác qua biên giới, đặc biệt là trong chống khủng bố và tội phạm xuyên biên giới”. Quyết định quy định các quy tắc và điều kiện chung để cho phép sự can
thiệp đặc biệt của một nước thành viên để hỗ trợ một nước thành viên khác. Quyết định tạo cơ sở pháp lý cho các nước thành viên phản ứng nhanh chóng và có hiệu quả với các tình huống khủng hoảng đặc biệt là khủng bố.
Như vậy, trong quá trình tồn tại và phát triển của mình Liên minh châu Âu đã hợp tác ban hành nhiều văn kiện pháp lý tạo cở sở cho việc thúc đẩy hợp tác chống khủng bố giữa các quốc gia thành viên. Văn kiện quan trọng nhất là Công ước châu Âu về chống khủng bố. Cùng với Công ước là các văn kiện pháp lý khác như Quyết định khung về chống khủng bố năm 2002; Chiến lược của EU về chống khủng bố năm 2005… cùng nhiều quyết định có liên quan đã góp phần tạo nên cơ sở pháp lý tương đối hoàn chỉnh cho quá trình hợp tác chống khủng bố. Về mặt thời gian, có thể nhận thấy phần lớn các quyết định được thông qua trong khuôn khổ EU đều được ban hành sau sự kiện 11/9 tại Mỹ. Điều này cũng cho thấy tiến trình hợp tác chống khủng bố ở châu Âu đã có bước phát triển mạnh mẽ trong thế kỷ XXI. So với các khu vực khác, Liên minh châu Âu là khu vực đã xây dựng được cơ sở pháp lý hoàn thiện nhất cho quá trình hợp tác chống khủng bố. Liên minh châu Âu đã xây dựng được Chiến lược chống khủng bố chung cho cả khu vực cùng với đó là các chương trình làm việc hàng năm (chương trình đầu tiên được thông qua năm 2007) nhằm thực thi các biện pháp liên quan đến chống khủng bố.
Bên cạnh những điểm tích cực, cơ sở pháp lý cho hợp tác chống khủng bố của EU vẫn tồn tại một số bất cập cần tiếp tục hoàn thiện. Công ước châu Âu về chống khủng bố là công cụ pháp lý quan trọng nhất cho việc đẩy mạnh hợp tác chống khủng bố trong khu vực được ban hành từ năm 1977, so với thực tiễn đời sống pháp lý quốc tế hiện nay, Công ước có phạm vi điều chỉnh quá hẹp, không bao quát hết những hành vi khủng bố. Cùng với công ước chung về chống khủng bố, đã
có nhiều văn kiện pháp lý được thông qua trong khuôn khổ Liên minh châu Âu, tuy nhiên vấn đề quan trọng nhất là thế nào là khủng bố vẫn chưa được quy định rõ. Do chưa có quy định chung về những gì cấu thành nên hành vi phạm tội khủng bố nên hiện vẫn tồn tại những khác biệt đáng kể về chính sách chống khủng bố và những gì cần phải thực hiện trong cuộc chiến chống khủng bố. Pháp luật của Liên minh châu Âu hiện nay đã có quy định về trách nhiệm của các quốc gia thành viên trong việc trao đổi thông tin đặc biệt là thông tin tình báo. Tuy nhiên có sự khác biệt giữa các quốc gia thành viên EU về những gì nên được trao đổi, từ ai và như thế nào. Những khác biệt về chính sách chống khủng bố đã tạo thành những trở ngại nghiêm trọng cho nỗ lực chống khủng bố, dẫn tới việc thực thi không đầy đủ hoặc thực thi chậm các quy định của EU. Do vậy có học giả đã nhận định rằng: tốc độ tiến bộ trên toàn EU về hợp tác chống khủng bố vẫn còn quá chậm để bắt kịp với sự phát triển của khủng bố.
Như vậy, qua nghiên cứu cơ sở pháp lý của hợp tác quốc tế chống khủng bố ở các khu vực Đông Nam Á, Nam Á và Châu Âu chúng tôi cho rằng pháp luật về hợp tác chống khủng bố ở các khu vực trên đã có sự phát triển mạnh mẽ. Các văn kiện pháp lý tạo tiền đề cho hợp tác chống khủng bố ở các khu vực trên được xây dựng chủ yếu sau sự kiện 11/9 tại Mỹ. Cùng với các công ước quốc tế phổ cập về chống khủng bố, các điều ước cấp độ khu vực ở các khu vực trên là minh chứng sinh động và là những bổ sung quan trọng cho cơ sở pháp lý về hợp tác chống