bố và pháp luật quốc tế về hợp tác chống khủng bố
Lịch sử hình thành, phát triển của hợp tác quốc tế về chống khủng bố gắn liền với sự ra đời và phát triển của khủng bố quốc tế. Khủng bố ra đời và ban đầu chỉ là nguy cơ đe doạ cho an ninh quốc gia đơn lẻ. Sự phát triển kinh tế xã hội ở hầu kết các quốc gia trên thế giới đã dẫn đến nhu cầu giao lưu hàng hoá tiền tệ… Sự phát triển của khoa học kỹ thuật hiện đại đã làm tăng khả năng tiếp cận toàn
cầu của tội phạm có tổ chức nói chung và tội phạm khủng bố nói riêng. Các công cụ của kỷ nguyên thông tin toàn cầu đã đem lại hiệu quả cao hơn trong tổ chức và hoạt động của các tổ chức khủng bố. Bên cạnh đó, sự bùng nổ và tự do thông tin cùng với quá trình toàn cầu hoá đã tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức khủng bố tiếp cận với các loại vũ khí huỷ diệt như vũ khí hạt nhân, vũ khí sinh học, vũ khí hoá học…Các tổ chức khủng bố đang mở rộng tầm hoạt động của mình bằng việc thu về nguồn tài chính từ các hoạt động bất hợp pháp. Việc ra vào biên giới quốc gia dễ dàng trong khi đó việc dẫn độ phức tạp và quan điểm về khủng bố còn có sự khác biệt (mang màu sắc chính trị) nên đôi khi tạo điều kiện cho những kẻ khủng bố không bị truy cứu và trừng phạt. Do đó, vô hình chung đã tạo nơi trú ẩn an toàn cho các phần tử khủng bố. Những nguyên nhân đã trình bày ở trên cho thấy: Khủng bố quốc tế hiện đại không chỉ bó hẹp trong phạm vi lãnh thổ quốc gia mà đã trở thành vấn đề toàn cầu, do đó thiếu sự hợp tác, phối hợp giữa các quốc gia thì hoạt động chống khủng bố khó đạt được mục tiêu đề ra. Để chống khủng bố có hiệu quả đòi hỏi sự phối hợp đồng bộ, chặt chẽ, nhịp nhàng giữa các quốc gia. Như vậy, từ khi khủng bố trở thành nguy cơ đe doạ tới hoà bình và an ninh quốc tế thì vấn đề hợp tác chống khủng bố giữa các quốc gia cũng được đặt ra xuất phát từ tính chất nguy hiểm của tội phạm khủng bố và từ lợi ích của các quốc gia tham gia hợp tác. Có nhà nghiên cứu đã hình tượng rằng: “Nếu như sự hợp tác quốc tế trong bảo vệ môi trường mang lại màu xanh cho thiên nhiên, thì hợp tác quốc tế trong đấu tranh phòng chống tội phạm (trong đó có tội phạm khủng bố) mang lại sự trong sạch cho xã hội” [30, 467].
Ban đầu hợp tác quốc tế về chống khủng bố hình thành ở cấp độ song phương giữa các quốc gia thông qua các tập quán, các hiệp định tương trợ tư pháp về hình sự trong đó có quy định trách nhiệm của các bên tham gia ký kết trong việc trao đổi thông tin, tương trợ tư pháp và dẫn độ tội phạm trong đó có tội phạm khủng bố.
Ở cấp độ đa phương toàn cầu, hợp tác quốc tế về đấu tranh chống khủng bố được khởi đầu trong các hoạt động của Hội quốc liên. Theo Công ước được 25 nước ký kết tại Geneve (Thuỵ Sĩ) ngày 16/11/1937, các hành động khủng bố được
xác định chung là: “những việc làm phạm tội ác nhằm chống lại một nhà nước mà
mục đích hoặc bản chất là gây ra sự khủng khiếp đối với các nhóm người hay đối với dân chúng” [27, 18]. Công ước về ngăn ngừa và trừng trị khủng bố năm 1937 cũng đã liệt kê các hành vi bị coi là khủng bố và phải bị trừng trị như: hành vi phá hoại, hành vi gây nguy hiểm cho nhiều người, hành vi ám sát nguyên thủ quốc gia và các nhà lãnh đạo quốc gia khác... Tuy công ước về ngăn ngừa và trừng trị khủng bố năm 1937 không có hiệu lực do không hội đủ các nước ký kết phê chuẩn hoặc gia nhập cần thiết nhưng nó đánh dấu nỗ lực đầu tiên của cộng đồng quốc tế trong hợp tác chống khủng bố, đặt cơ sở nền móng cho các nỗ lực tiếp theo của cộng đồng quốc tế trong lĩnh vực này.
Vào những năm 60 và 70 của thế kỷ XX ngành hàng không dân dụng quốc tế có sự phát triển mạnh mẽ, cùng với đó là nguy cơ mất an toàn hàng không, thiệt hại về người và tài sản trên tàu bay do các hành vi ảnh hưởng đến an toàn bay, người hoặc tài sản trên tàu bay, gây mất trật tự và kỷ luật trên tàu bay, kiểm soát bất hợp pháp tàu bay đang trong chuyến bay… Trước thực tế đó, cộng đồng quốc tế, các quốc gia đã có nỗ lực mạnh mẽ trong việc đàm phán xây dựng, ký kết, phê chuẩn các công ước đầu tiên trên thế giới về chống khủng bố, đó là: Công ước đa phương về các tội phạm và các hành vi khác thực hiện trên tàu bay năm 1963, Công ước La Hay về trấn áp hành vi chiếm giữ bất hợp pháp tàu bay năm 1970, Công ước đa phương về trấn áp hành vi bất hợp pháp xâm phạm an toàn hàng không dân dụng năm 1971. Sau đó cũng trong khuôn khổ của Tổ chức hàng không dân dụng quốc tế, trước nguy cơ mất an toàn tại các cảng hàng không phục vụ hàng không dân dụng quốc tế, các quốc gia tham gia Hội nghị quốc tế về Luật hàng không đã thông qua Nghị định thư về trừng trị các hành vi bạo lực bất hợp pháp tại các cảng hàng không phục vụ hàng không dân dụng quốc tế năm 1971.
Cũng trong những thập niên cuối của thế kỷ XX, trước sự phát triển mạnh mẽ và mở rộng không ngừng về phạm vi, lĩnh vực hoạt động của tội phạm khủng bố quốc tế, các quốc gia và cộng đồng quốc tế đã xích lại gần nhau, hợp tác chặt chẽ hơn trong đấu tranh chống khủng bố và kết quả là từ những công ước đầu tiên về
chống khủng bố trong lĩnh vực hàng không dân dụng, đã có nhiều công ước về chống khủng bố trong các lĩnh vực ngoại giao, chống bắt cóc con tin, đảm bảo an toàn vật liệu hạt nhân, an toàn hàng hải, công trình cố định trên biển và thềm lục địa, đánh dấu chất nổ dẻo, chống khủng bố bằng bom… được thông qua. Đó là các công ước: Công ước ngăn ngừa và trừng trị các tội phạm chống lại những người được bảo hộ quốc tế, bao gồm viên chức ngoại giao năm 1973; Công ước quốc tế về chống bắt cóc con tin năm 1979; Công ước về bảo vệ an toàn vật liệu hạt nhân năm 1979; Công ước về trừng trị các hành vi bất hợp pháp chống lại an toàn hành trình hàng hải năm 1988; Nghị định thư về trừng trị các hành vi bất hợp pháp chống lại an toàn của những công trình cố định trên thềm lục địa năm 1988; Công ước về đánh dấu chất nổ dẻo để nhận biết năm 1991; Công ước về trừng trị khủng bố bằng bom năm 1997; Công ước quốc tế về trừng trị việc tài trợ khủng bố năm 1999 và gần đây nhất trước nguy cơ khủng bố bằng hạt nhân, các quốc gia đã hợp tác xây dựng và thông qua Công ước New York về đấu tranh với các hành vi khủng bố hạt nhân năm 2005 tạo cơ sở pháp lý cho các quốc gia trong hợp tác đấu tranh chống các hành vi khủng bố bằng hạt nhân. Năm 2006 tại kỳ họp lần thứ 60, Đại hội đồng Liên hợp quốc đã thông qua Chiến lược toàn cầu về chống khủng bố. Chiến lược toàn cầu chống khủng bố có phạm vi bao trùm các khía cạnh của hoạt động chống khủng bố, là cơ sở pháp lý quan trọng cho hợp tác đấu tranh chống khủng bố giữa các quốc gia. Trước nguy cơ khủng bố hàng không ngày càng diễn biến phức tạp, tháng 9 năm 2010 tại Bắc Kinh (Trung Quốc), Công ước về ngăn chặn các hành vi bất hợp pháp liên quan đến hàng không dân dụng quốc tế đã được thông qua nhằm tăng cường cơ sở pháp lý ngăn ngừa những hành vi khủng bố bằng đường hàng không.
Bên cạnh các công ước quốc tế về chống khủng bố được thông qua trong khuôn khổ Đại hội đồng Liên hợp quốc và các tổ chức thành viên, Hội đồng bảo an Liên hợp quốc đã thông qua nhiều nghị quyết quan trọng về chống khủng bố quốc tế. Có thể nói rằng những hậu quả nặng nề do khủng bố gây ra thì ai trong chúng ta cũng có thể cảm nhận được. Nhưng trên bình diện hợp tác giữa các quốc gia và cộng đồng quốc tế trong cuộc chiến chống khủng bố phải đến sau sự kiện ngày 11/9
tại Mỹ, Hội đồng bảo an Liên hợp quốc mới chính thức coi khủng bố là mối đe doạ hoà bình và an ninh quốc tế và trực tiếp tham gia vào cuộc chiến này thì vai trò của Liên hợp quốc trong cuộc chiến chống khủng bố mới thực sự rõ nét. Quá trình hợp tác giữa các quốc gia trong cuộc chiến chống khủng bố đã đi vào thực chất hơn, có chiều sâu hơn. Minh chứng cụ thể cho sự phát triển mạnh của hợp tác chống khủng bố là rất nhiều nghị quyết chống khủng bố đã được thông qua: Nghị quyết số 1267 năm 1999; Nghị quyết số 1373 năm 2001; Nghị quyết số 1390 năm 2002; Nghị quyết số 1455 năm 2003. Cùng với các nghị quyết của Đại hội đồng và Hội đồng bảo an là các cơ chế và các biện pháp thực thi cụ thể, chế độ báo cáo việc thực hiện các nghị quyết trên của các quốc gia thành viên đã chứng tỏ tiến trình hợp tác chống khủng bố được mở rộng hơn (không chỉ bao gồm các quốc gia ký kết, gia nhập 14 công ước về chống khủng bố và các điều ước khu vực mà bao gồm tất cả các thành viên Liên hợp quốc) và đi vào thực chất hơn (thông qua chế độ báo cáo thường xuyên việc thực hiện các biện pháp chống khủng bố theo khuyến nghị của các nghị quyết của Đại hội đồng và Hội đồng bảo an Liên hợp quốc.)
Ở cấp độ khu vực, đã có 9 điều ước được ký kết về chống khủng bố: Công ước về phòng ngừa và trừng trị khủng bố năm 1971 của Tổ chức các quốc gia châu Mỹ; Công ước châu Âu về chống khủng bố năm 1977; Công ước về chống khủng bố năm 1987 của Hiệp hội hợp tác khu vực Nam Á; Công ước Arập về chống khủng bố năm 1998 của Liên đoàn các quốc gia Arập; Hiệp định hợp tác chống khủng bố năm 1999 của Cộng đồng các quốc gia độc lập (SNG); Công ước về chống khủng bố quốc tế năm 1999 của Tổ chức hội nghị Hồi giáo; Công ước về phòng ngừa và chống khủng bố năm 1999 của Tổ chức thống nhất châu Phi; Công ước về chống khủng bố năm 2007 của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) và gần đây nhất là Công ước chống khủng bố của Tổ chức hợp tác Thượng Hải năm 2009.
Ở cấp độ hợp tác song phương đã có nhiều hiệp định chống khủng bố được các quốc gia ký kết như: Hiệp định về hợp tác chống khủng bố và một số tội phạm khác Việt Nam – Thổ Nhĩ Kỳ năm 2009; Thỏa thuận chống khủng bố Mỹ - Ấn Độ năm 2010; Thoả thuận hợp tác chống khủng bố Mỹ - Nga năm 2011...
Như vậy cùng với sự phát triển của khủng bố, tiến trình hợp tác chống khủng bố giữa các quốc gia và cộng đồng quốc tế đã ngày càng mở rộng về phạm vi lĩnh vực hợp tác và các quốc gia tham gia từ cấp độ song phương đến khu vực, liên khu vực và toàn cầu. Minh chứng sinh động cho tiến trình hợp tác này là đã có nhiều điều ước quốc tế và khu vực cùng các thoả thuận song phương về hợp tác chống khủng bố được thông qua. Bên cạnh những thành tựu đáng ghi nhận, tiến trình hợp tác chống khủng bố trong thời gian qua đã gặp không ít khó khăn làm ảnh hưởng không nhỏ tới tính tích cực, chủ động tham gia của các quốc gia và hiệu quả hợp tác chống khủng bố. Các quốc gia, cộng đồng quốc tế hiện vẫn chưa đạt được sự đồng thuận về khái niệm loại tội phạm mà cộng cộng quốc tế đang chiến đấu chống lại - “khủng bố”. Bên cạnh vấn đề khái niệm khủng bố, các vấn đề như mục tiêu trực tiếp của khủng bố (mục tiêu dân sự hay quân sự), chủ thể khủng bố… vẫn đang gây tranh luận gay gắt giữa các quốc gia. Đây cũng là lý do giải thích tại sao ngay từ năm 1996, Đại hội đồng Liên hợp quốc đã thành lập một Uỷ ban Ad hoc với nhiệm vụ soạn thảo dự thảo Công ước toàn diện về chống khủng bố nhưng đến nay vẫn chưa thể thông qua. Thiếu công ước toàn diện về chống khủng bố trên quy mô toàn cầu, sự khác biệt trong cách hiểu về một số khía cạnh của tội phạm khủng bố đã và đang đặt ra những thách thức to lớn cho các quốc gia và cộng đồng quốc tế trong tiến trình hợp tác chống khủng bố.