Phần 2 .cơ sở lý luận và thực tiễn
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.4. Đặc điểm kiểm soát chi ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN cho phát triển hạ
hạ tầng nông thôn qua KBNN
2.1.4.1. Một số đặc điểm về cơ sở hạ tầng nông thôn
Trong việc sản xuất ra của cải vật chất, năng lực sản xuất hay sức sản xuất được quyết định bởi lực lượng sản xuất. Đến lượt mình, lực lương sản xuất lại chính là toàn bộ năng lực thực tế của con người trong việc chinh phục thiên nhiên để sản xuất ra của cải vật chất. Nó bao gồm bản thân người lao động, tư liệu sản xuất và công nghệ. Trong tư liệu sản xuất có một bộ phận tham gia vào quá trình sản xuất với tính cách là những cơ sở, phương tiện chung, nhờ đó mà các qui trình công nghệ, sản xuất dịch vụ được thực hiện. Như vậy có nghĩa là, các bộ phận cơ sở, phương tiện chung này không phải là công nghệ, cũng không phải là những công cụ sản xuất, hay dịch vụ trực tiếp để tiến hành chế tạo sản phẩm, hay tham gia trực tiếp trong lĩnh vực thực hiện sản xuất sản phẩm, nhưng thiếu những thứ này quá trình công nghệ, quá trình sản xuất và những dịch vụ trong sản xuất sẽ trở nên khó khăn hoặc không thể diễn ra được. Toàn bộ những cơ sở, phương tiện được hình thành trên được thể hiện và xem là khái niệm hạ tầng. Vậy hạ tầng ở đây là khái niệm dùng để chỉ những phương tiện làm cơ sở, nhờ đó mà các qui trình công nghệ, quá trình sản xuất và các dịch vụ được thực hiện.
Cơ sở hạ tầng nông thôn (CSHTNT) là một bộ phận của tổng thể cơ sở hạ tầng vật chất- kỹ thuật, hệ thống thiết bị, công trình... được tạo lập phân bố, phát triển trong các vùng nông thôn và trong hệ thống sản xuất nông nghiệp, tạo thành cơ sở, điều kiện chung cho phát triển kinh tế, xã hội ở khu vực này và trong lĩnh vực nông nghiệp.
Trong nội dung đề cập này, CSHTNT được giới hạn là cơ sở hạ tầng vật chất phục vụ trực tiếp cho phát triển nông nghiệp, nông thôn. Nó bao gồm các công trình như, đường giao thông nông thôn, hệ thống thuỷ lợi, cung cấp nước sạch, nó còn được gọi là "phần cứng" của CSHTNT.
Tại các nước phát triển, CSHTNT còn bao gồm tất cả hệ thống công trình cung cấp gas, xử lý và làm sạch nguồn nước tưới tiêu nông nghiệp hệ thống cung cấp cho nông dân dịch vụ khuyến nông.
Đầu tư CSHTNT bao gồm đầu tư hình thành những hệ thống cấu trúc, thiết bị và công trình chủ yếu sau:
- Hệ thống các công trình thuỷ lợi, thuỷ nông, phòng chống thiên tai, bảo vệ và cải tạo đất, tài nguyên, môi trường trong nông nghiệp nông thôn như đê điều, kè đập, cầu cống và kênh mương thuỷ lợi .
- Hệ thống và công trình giao thông vận tải trong nông thôn, cầu cống đường xá, kho tang, bến bãi phục vụ trực tiếp cho việc vận chuyển hàng hoá, giao lưu, đi lại của dân cư.
- Mạng lưới điện và thiết bị phân phối, cung cấp điện, mạng lưới thông tin liên lạc .
- Những công trình khai thác và xử lý chất thải cho người dân nông thôn. - Cơ sở nghiên cứu khoa học thực nghiệm và chuyển giao công nghệ kỹ thuật, trạng thái sản xuất và cung ứng vật nuôi, cây trồng.
- Mạng lưới và cơ sở thương nghiệp, dịch vụ, cung ứng vật tư nguyên vật liệu ... như chợ búa và các tụ điểm giao lưu buôn bán.
CSHTNT là những yếu tố, điều kiện chung, cần thiết cho mọi quá trình phát triển kinh tế- xã hội khu vực nông thôn, nó tồn tại và phục vụ có tính công cộng và là một bộ phận có những đặc điểm và tính chất giống như hệ thống cơ sở hạ tầng khác nói chung, nó bao gồm các đặc trưng cơ bản sau:
- Tính hệ thống: CSHTNT là một hệ thống bao trùm lên mọi hoạt động sản xuất xã hội khu vực nông nghiệp, nông thôn trên toàn lãnh thổ quốc gia, thể hiện ở từng vùng, địa phương.
- Tính cấu trúc: Các bộ phận cấu thành CSHTNT phải có cấu trúc phù hợp với những tỷ lệ cân đối, kết hợp với nhau thành một tổng thể hài hoà, đồng bộ.
- Tính tương hỗ: Các bộ phận trong CSHTNT có tác động qua lại với nhau. Sự phát triển của bộ phận này có thể tạo điều kiện thuận lợi cho bộ phận kia phát triển và ngược lại.
- Tính công cộng: CSHTNT tạo điều kiện cho các ngành sản xuất và dịch vụ ở nông thôn phát triển và mang tính cộng đồng cao, như hệ thống đường xá,
cầu cống, mạng lưới điện, nước, điện thoại.... Một đặc điểm khác rất quan trọng là các công trình phục vụ sản xuất nông nghiệp còn chịu tác động rất lớn của thiên nhiên (thời tiết, khí hậu...) nhất là thiên tai, bão lụt thường tàn phá nên chi phí cho việc xây dựng, sửa chữa rất tốn kém và phải cần đến sự quan tâm, hỗ trợ của cả cộng đồng.
Ngoài những đặc điểm chung trên, CSHTNT còn có một số đặc điểm đặc thù riêng, liên quan đến công tác quản lý, đầu tư vốn, đó là:
- Phần lớn công trình hạ tầng nông thôn mang tính địa phương. Điều này thể hiện trong cả quá trình tạo lập, cũng như trong tổ chức quản lý sử dụng chúng.
- Tính thời vụ. Do đối tượng phục vụ chủ yếu là sản xuất nông nghiệp và đời sống của người dân nên nhiều hệ thống công trình CSHTNT hoạt động không đều, có tính thời vụ và phụ thuộc vào các yếu tố tự nhiên.
- Hệ thống thiết bị và công trình CSHTNT phục vụ cho nông nghiệp chậm phát triển so với cơ sở hạ tầng ở thành phố, và các khu công nghiệp.
- Đặc điểm về quản lý. Do có những đặc điểm trên nên đặc điểm về quản lý, điều hành đối với các hệ thống, công trình CSHTNT cũng rất phức tạp và khó khăn do trình độ của cán bộ và tính phức tạp, đa năng của hệ thống này.
- Vốn đầu tư cho CSHTNT cũng hình thành từ nhiều nguồn, nhiều công trình có nhiều nguồn vốn lồng ghép, chủ đầu tư có trình độ không đồng đều, bộ phận quản lý tài chính hạn chế về năng lực nên công tác kiểm soát chi của các cơ quan chức năng có những khó khăn nhất định.
2.1.4.2. Kiểm soát chi ĐTXDCB cho phát triển hạ tầng nông thôn qua KBNN
Là một bộ phận trong kiểm soát chi NSNN và kiểm soát chi ĐTXDCB nên hoạt động kiểm soát đối với hoạt động đầu tư phát triển hạ tầng nông thôn cũng bao gồm các bước gắn liền với các chức năng kiểm soát và quản lý của Kho bạc. Đây là quá trình thực hiện các nghiệp vụ từ khâu đầu đến khâu cuối và được thể hiện qua tất cả các nội dung của kiểm soát chi ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN của Kho bạc.
Kiểm soát chi, thanh toán ĐTXDCB phát triển hạ tầng nông thôn cũng phải tuân thủ các nguyên tắc kiểm soát các khoản chi thuộc nguồn vốn NSNN. Chính vì vậy các nội dung kiểm soát chi cũng phải căn cứ và tuân thủ các quy định của Nhà nước về kiểm tra tính đầy đủ, hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ dự án và
các chứng từ thanh toán và phải đảm bảo cấp phát, thanh toán vốn kịp thời, đúng tiến độ thực hiện dự án và đặc biệt là phải hiệu quả.
Kiểm soát chi ĐTXDCB phát triển hạ tầng nông thôn sử dụng vốn NSNN cũng được thực hiện qua Kho bạc, theo một quy trình thống nhất và cũng gồm những nội dung:
- Kiểm soát từ hồ sơ ban đầu. Hồ sơ ban đầu liên quan đến dự án, gồm hồ sơ thiết kế, dự toán công trình, hợp đồng giữa nhà thầu và chủ đầu tư và các quy định liên quan đến dự án đầu tư...
- Kiểm soát việc chi tạm ứng và thanh toán tạm ứng. Mỗi dự án có quy định riêng về mức tam ứng, các điều kiện tạm ứng và thanh toán tạm ứng. Đây là những căn cứ để KBNN kiểm tra để thực hiện việc cho tạm ứng và thu hồi tạm ứng theo quy định.
- Kiểm soát việc thanh toán khối lượng hoàn thành. Theo tiến độ khối lượng công việc hoàn thành giữa nhà thầu và chủ đầu tư sẽ hoàn tất hồ sơ thanh toán phần khối lượng công việc hoàn thành. Kho bạc căn cứ vào hồ sơ chứng từ xin thanh toán, đối chiếu với các quy định về thanh toán vốn NSNN để đưa ra quyết định chấp nhận hay từ chối thanh toán, tùy thuộc vào sự chính xác và phù hợp của các loại chứng từ trong hồ sơ.
- Kiểm soát công tác quyết toán các công trình khi được phê duyệt. Đây là công đoạn cuối nhưng cũng hết sức quan trọng nên KBNN cần căn cứ vào hồ sơ hoàn công, tình hình tạm ứng, thanh toán tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành theo tiến độ, đối chiếu với các quy định của Nhà nước liên quan đến dự án để kiểm soát công tác quyết toán giữa các bên liên quan.
Các nội dung kiểm soát ở tất cả các bước trên bao gồm tính đầy đủ của hồ sơ, tính hợp pháp, hợp lệ của chứng từ và sự phù hợp, thống nhất, chính xác của các số liệu so với dự toán. Tuy nhiên, do các công trình CSHTNT có đặc điểm riêng cả về tính chất hoạt động, nguồn vốn đầu tư, trình độ năng lực quản lý..., nên công tác kiểm soát chi đối với các công trình này cũng cần có những cách thức phù hợp mới có thể nâng cao được hiệu quả của quá trình kiểm soát.
Cho dù một số nội dung có điểm riêng, nhưng kiểm soát chi NSNN đầu tư phát triển hạ tầng nông thôn qua KBNN phải thực sự đem lại hiệu quả cao nhất trong việc quản lý, sử dụng ngân sách cho đầu tư phát triển. Chính vì vậy, tổ chức bộ máy kiểm soát chi NSNN qua KBNN phải gọn nhẹ, đúng theo quy định của pháp luật và theo hướng cải cách thủ tục hành chính.