Phần 1 Mở đầu
2.2. Cơ sở thực tiễn quản lý nhà nước về môi trường tại khu công nghiệp
2.2.1. Kinh nghiệm quản lý Nhà nước về môi trường khu công nghiệp của các
các nước trên thế giới
2.2.1.1. Kinh nghiệm ở Trung Quốc
Trung Quốc tập trung duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế nóng bằng việc sử dụng, khai thác nguồn tài nguyên dẫn đến ô nhiễm môi trường ở mức cao. Việc lựa chọn phân bổ, sử dụng các nguồn lực kinh tế trong xã hội là vấn đề khó khăn. Do vậy, việc cải thiện môi trường có thể mang lại lợi ích cho người dân nhưng nguồn ngân sách đó có thể được dùng để đáp ứng các phúc lợi xã hội như: y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch...
Chính sách phí ô nhiễm Trung Quốc đang áp dụng đáng quan tâm, dựa vào thị trường đối với nước đang phát triển. Năm 1979, Luật Môi trường ở Trung Quốc được thông qua, trong đó quy định “trong trường hợp lượng thải các chất gây ô nhiễm vượt quá mức cho phép theo quy định thì các DN sẽ phải nộp phí tùy thuộc vào khối lượng và nồng độ của các chất gây ô nhiễm được thải ra” (điều 18 trong luật bảo vệ môi trường của Trung Quốc). Ngay sau đó, một số chính quyền ở các khu tự trịđã bắt đầu áp dụng quy định này và năm 1982 chính phủ Trung Quốc yêu cầu áp dụng trên phạm vi toàn quốc. Đến nay, chính sách thu phí này đã được áp dụng và các nhà máy, xí nghiệp đều bị giám sát và thu phí. Tính đến năm 1994, Chính phủ Trung Quốc đã thu được hơn 19 tỷ nhân dân tệ từ phí bảo vệmôi trường, bao gồm cảphí nước thải công nghiệp.
Phí ô nhiễm ở Trung Quốc chỉ được thu đối với lượng phát thải mà vượt quá lượng thải cho phép theo quy định. Phí ô nhiễm này giống như mức phạt đối với trường hợp không tuân thủ theo tiêu chuẩn môi trường. Tuy nhiên ý tưởng thu phí đối với các nguồn lực tựnhiên hay phí người sử dụng là khá phổ biến và một số phí đối với sử dụng nước là tuân theo nguyên tắc đánh thuế Pigou. Các loại phí đó có thể được hiểu như là sự hạn chế trong quyền tài sản ẩn của những người gây ô nhiễm (Ngô Đức Tuấn,2010).
được sử dụng làm quỹ để tài trợ cho việc đầu tư xử lý ô nhiễm trong các ngành, số còn lại dùng để chi trả chi phí quản lý cấp trung ương và phân phối lại cho các DN nhằm mục đích cải thiện môi trường. Phí môi trường thu của các DN đã được tái đầu tư cho DN nhằm thực hiện dự án xử lý ô nhiễm của mình. Do vậy, các DN ít chống đối trong việc trả phí môi trường này hơn so với các loại thuế, hay phí khác mà chỉ thu vào ngân sách của nhà nước chứ không tái đầu tư cho DN.
Mức phí này tương đối thấp so với chi phí xử lý ô nhiễm biên để đáp ứng tiêu chuẩn xả thải của nhà nước. Có người đặt câu hỏi về tính hiệu quả của phí môi trường. Tuy nhiên, các nhà nghiên cứu về mức phí phát thải/đơn vị COD và mức phí ô nhiễm nước hiệu quảở 29 tỉnh và các vùng đô thị của Trung Quốc từ năm 1987 - 1993 đã chỉ ra rằng phí môi trường đã mang lại những hiệu quả tích cực. Giả sử mức thuế này được áp dụng trên phạm vi toàn quốc, mức thuế đó chưa chắc đã là mức thuế hiệu quả do chi phí thiệt hại và chi phí xử lý có thể có sự khác biệt giữa các vùng và các chất ô nhiễm không được trộn lẫn một cách hoàn toàn. Chẳng hạn tiêu chuẩn thải ở khu vực có dân cư thưa thớt và ở khu vực đô thị đông dân cư không nhất thiết phải như nhau. Trong thực tế, sự khác biệt trong năng lực quản lý môi trường có thể dẫn đến sự khác biệt lớn trong mức phí hiệu quả giữa các tỉnh (Ngô Đức Tuấn,2010).
Mức phí phạt các tỉnh của Trung Quốc có sự khác nhau, tuy nhiên sự khác biệt này không phải là ngẫu nhiên. Mức phí hiệu quả ở các tỉnh đông dân (các vùng đô thị hóa, công nghiệp hóa), đặc biệt là các vùng ven biển phía Đông cao
hơn đáng kể so với các vùng khác. Các vùng đó không chỉ đông dân mà còn có
mức thu nhập cao và điều đó giải thích tại sao mức phí lại cao hơn (ở cả khía cạnh áp lực về chính trị và mức đo lường thiệt hại). Mức độ công nghiệp hóa cũng dẫn đến mức ô nhiễm môi trường cao và đó là một nhân tốđộc lập làm tăng chi phí thiệt hại biên trong hàm thiệt hại. Mức phí cũng có sự khác biệt theo thời
gian, tăng đáng kể từ năm 1987. Từ năm 1987 - 1993, nồng độ COD cho phép
trong nước thải của các tỉnh giảm bình quân 50%, và do vậy tổng lượng thải COD giảm bình quân 22%.
Công tác quản lý phí môi trường có thểđược xem là khá hiệu quảở Trung Quốc. Mức ô nhiễm, thu nhập, mật độ dân số là những yếu tố có ảnh hưởng lớn đến nhu cầu xử lý ô nhiễm. Trình độ văn hóa và năng lực đàm phán đóng vai trò
quan trọng. Tóm lại, các nghiên cứu cho thấy chính quyền Trung ương Trung Quốc đã khá khôn khéo trong việc để cho mỗi tỉnh tự so sánh giữa chi phí và lợi ích của các biện pháp thực thi chính sách môi trường để có những quyết định hợp lý. Tuy nhiên, ngoài những kết quả nghiên cứu được đề cập ở đây, có khá nhiều nghiên cứu khác vẫn tình nghi về hệ thống phí môi trường của Trung Quốc có thực sự hoạt động và có hiệu quả hay không? Chính vì thế vẫn còn nhiều vấn đề của hệ thống cần phải được phân tích thêm (Ngô Đức Tuấn,2010).
2.2.1.2. Kinh nghiệm ở Mỹ
Ở Mỹ và một sốnước phát triển từlâu đã thực hiện quy định: Tất cả các cơ sở sản xuất công nghiệp cần phải có giấy phép thải nước mới được xảnước thải vào hệ thống thoát nước chung của đô thị hoặc xả thải vào nguồn nước mặt. Các giấy phép xả thải được cấp cho từng thời kỳ là 5 năm một và sau đó xin gia hạn hoặc cấp giấy phép mới mới được tiếp tục xả thải. Những cơ sở sản xuất xả nước thải phải thực hiện ghi chép, lưu trữ hồ sơ và tiến hành tự quan trắc giám sát nước thải của mình. Các giấy phép xả thải do chính quyền bang cấp nhưng phải chịu sự kiểm tra của cơ quan quản lý môi trường liên bang, cơ quan này có quyền bác bỏ giấy phép do chính quyền bang cấp nếu thấy giấy phép không đảm bảo đúng tiêu chuẩn môi trường. Ở Anh giấy phép loại này được cấp 2 năm 1 lần. Trong giấy phép xả thải thường có quy định rõ lượng thải tối đa cho phép và các giá trị tới hạn đối với các chỉ tiêu: BOD, COD, độ pH, nhiệt độ và một số kim loại nặng. Các cơ quan quản lý môi trường định kỳđến kiểm tra cơ sở đổnước thải, nếu phát hiện các cơ sở không tuân thủ tiêu chuẩn môi trường và các quy đinh trong giấy phép thì thực hiện ngay các biện pháp tương ứng là cảnh cáo, xử phạt, thu hồi giấy phép, bắt cơ sở tạm dừng sản xuất thậm chí là đóng cửa nhà máy (Nguyễn Thế Chinh, 2012).
Hệ thống quản lý môi trường khu công nghiệp tại Mỹ có nhiều điểm khác biệt với Việt Nam. Cục BVMT Liên Bang (USEPA) chịu trách nhiệm tổng thể về quản lý môi trường liên bang, trừ lĩnh vực đa dạng sinh học, thuộc chức năng của Bộ Nội Vụ. USEPA có các đại diện tại các vùng khác nhau của Liên Bang, chịu trách nhiệm ban hành các bộ luật, các quy định, quy chuẩn, tiêu chuẩn khung về môi trường để áp dụng chung cho toàn Liên bang. Bên cạnh đó, mỗi Bang thuộc Liên bang đều có bộ máy quản lý môi trường riêng, tuy nhiên chức năng nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức cũng như tên gọi của tổ chúc quản lý môi trường tại các bang có thể rất khác nhau, tùy theo đặc thù của mỗi bang.
Ngoài hệ thống pháp luật về BVMT Liên Bang, quy định những nguyên tắc, quy tắc, quy chuẩn chung vềcác lĩnh vực BVMT, mỗi bang tùy điều kiện cụ thể về BVMT đều xây dựng các đạo luật riêng. Đặc điểm cơ bản của hoạt động xây dựng pháp luật BVMT của các bang ở Mỹnhư sau:
Phải bảo đảm phù hợp với những quy định chung của Luật Liên Bang; Đạo luật của bang quy định trong lĩnh vực cụ thể (ví dụ: kiểm soát không khí, phóng xạ; quản lý ô nhiễm đất, nước.) phải chặt chẽ, cụ thể hơn quy định của Luật BVMT Liên Bang trong cùng lĩnh vực; Các bang xây dựng luật xuất phát từ nhu cầu trực tiếp của hoạt động quản lý môi trường trong từng lĩnh vực cụ thể; Mỗi năm các bang có thể ban hành nhiều dự luật và theo pháp luật Mỹ, các dự luật do các Thượng nghịsĩ dự thảo (ví dụ: Bang Maryland mỗi năm dự thảo hàng trăm dự luật). Tuy nhiên, số dự luật được thông qua không nhiều, bởi lẽ ngoài sự phản biện bằng hình thức bỏ phiếu trực tiếp tại Nghị viện (Thượng viện và Hạ viện), các dự luật này còn chịu sự kiểm soát, phản biện chặt chẽ của các tổ chức nghề nghiệp và các tổ chức xã hội, các thành viên của Đảng Dân chủ và Đảng Cộng hòa; Mỗi năm Thượng viện và Hạ viện các Bang tại Mỹ chỉ họp có 90 ngày để xem xét thông qua Luật. Do đó, các dự luật được xem xét thông qua thường là những vấn đề hết sức cần thiết cho thực tiễn BVMT, có nhiều dự luật rất nhiều
năm sau khi được đề xuất, xây dựng, nhưng vẫn không được thông qua. Có thể
thấy, việc xây dựng các đạo luật về BVMT ở Mỹ (chủ yếu là do các bang ban hành), nhằm giải quyết những vấn đề rất cụ thể, xuất phát từ yêu cầu thực tiễn của mỗi địa phương, do đó các Luật khi được ban hành có tính thực thi rất cao. Tính thực thi được đảm bảo dưới sự quản lý chặt chẽ của các cơ quan nhà nước và giám sát của cộng đồng (Ngô Đức Tuấn,2010).
2.2.1.2. Kinh nghiệm ở Nhật Bản
Các nhà nghiên cứu của Viện nghiên cứu Đông Á, Đại học Kinh tế và Luật Osaka cho rằng, Nhật Bản là một quốc gia có nhiều thành công trong quản lý ô nhiễm môi trường, kinh nghiệm của họđược đánh giá cao ở các nước Đông Á. Thực tế cho thấy, những giải pháp mà người Nhật Bản thực thi để bảo vệ môi trường đã mang lại rất nhiều thành công. Mặc dù có sự khác nhau về lịch sử, văn hóa, kinh tế, chính trị song những kinh nghiệm của họ trong quản lý môi trường đáng để cho nhiều quốc gia nghiên cứu và vận dụng trong đó có Việt Nam
Quản lý nhà nước về môi trường khu công nghiệp cần phải được thực thi thống nhất thông qua các đạo luật
Thực tế quản lý ô nhiễm môi trường ở Nhật Bản cho thấy cơ sở pháp lý cao nhất và duy nhất của hoạt động quản lý nhà nước về môi trường là các đạo luật. Trong vòng 50 năm (kể từ 1968), Quốc hội Nhật Bản đã ban hành 47 đạo luật. Đây là các đạo luật có đối tượng điều chỉnh là các vấn đề môi trường, nhờ đó công tác quản lý môi trường được thực hiện thống nhất trên phạm vi toàn quốc. Điều lưu ý là ở Nhật Bản cũng như ở các nước có nền kinh tế thị trường phát triển, dưới luật không có các văn bản hướng dẫn hoặc các nghị định quy định dưới luật; ở đây chỉ có các đạo luật được quốc hội, cơ quan lập pháp ban hành mới có giá trị pháp lý. Chính phủ chỉ là cơ quan hành pháp theo đúng nghĩa của thuật ngữ này. Nói cách khác, chính phủ chỉ là cơ quan thực thi các công việc quản lý xã hội dựa trên các đạo luật do quốc hội ban hành. Điều này cũng có nghĩa là chính phủ không thể thực thi công việc quản lý xã hội dựa trên các quyết định do mình ban hành. Đây là điểm khác biệt căn bản trong công tác quản lý xã hội của nhà nước, kể cả quản lý môi trường của các nước có nền kinh tế thị trường phát triển so với các nước xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Và đây cũng chính là điểm khác biệt trong quản lý nhà nước giữa Nhật Bản và Việt Nam (Nguyễn Thế Chinh, 2012)..
Gia tăng vai trò của chính phủ trong hoạt động quản lý ô nhiễm môi trường
Theo truyền thống, chính phủ tại các nước công nghiệp phát triển có vai trò không lớn trong điều tiết các hoạt động kinh tế, xã hội mà Nhật Bản cũng không là một ngoại lệ. Song riêng trong trường hợp quản lý môi trường, Chính phủ Nhật Bản có vai trò rất lớn. Phải chăng tầm quan trọng của môi trường đối với sự phát triển bền vững của quốc gia này đã tạo lập cơ sở cho Chính phủ Nhật Bản gia tăng vai trò của nó đối với lĩnh vực quan trọng này.
Theo chính giới Nhật Bản, ngoài vai trò là một cơ quan hành chính trung ương, Chính phủ Nhật Bản còn có vai trò như một doanh nghiệp tham gia hoạt động kinh tế và như một thực thể tiêu dùng. Để thực hiện vai trò này, ngay từ năm 1995 Chính phủ Nhật Bản đã xây dựng kế hoạch “Hành động xanh”. Kế hoạch này được coi là nhiệm vụ cụ thểmang tính thường niên đối với Chính phủ Nhật Bản. Mục tiêu của kế hoạch là hướng tới giảm tải ô nhiễm môi trường bằng
cách chỉ dẫn các tổ chức hành chính của Chính phủcũng như hỗ trợ tích cực cho chính quyền các địa phương, doanh nghiệp và công chúng tham gia các hoạt động bảo vệ môi trường. Nội dung của kế hoạch này bao gồm: gắn việc bảo vệ môi trường khi mua và sử dụng các loại hàng hóa dịch vụ đối với các cơ quan hành chính trung ương và địa phương, gắn việc bảo vệ môi trường với việc xây dựng và quản lý các tòa nhà cao tầng, khi thực thi các nhiệm vụ quản lý nhà nước khác, gắn nội dung bảo vệ môi trường khi tổ chức đào tạo đội ngũ viên chức và thiết lập hệ thống kiểm tra, đánh giá việc thực hiện kế hoạch này (Nguyễn Thế Chinh, 2012).
Nội dung của kế hoạch “Hành động xanh” được cụ thể hóa theo năm tài chính; theo đó, mức sử dụng giấy tái chế trong công việc hành chính của Chính phủ sẽ được gia tăng hàng năm; nội dung các văn bản, tài liệu phải ngắn gọn; phôtôcopy trên cả hai mặt giấy; tiết kiệm điện trong các đơn vị thuộc chính phủ; tiết kiệm xăng dầu khi sử dụng xe công; giảm tiêu hao năng lượng đối với các vật dụng thuộc công sở chính phủ ở mức xấp xỉ 10% hàng năm kể từnăm 2000...vv (Nguyễn Thế Chinh, 2012).
Điều lưu ý là các chỉ tiêu cụ thể đã được văn phòng nội các giao cho các cơ quan trực thuộc. Đây là điều mà ít ai nghĩ tới bởi Nhật Bản là một quốc gia giàu có. Chẳng hạn khi triển khai nội dung công việc gắn với việc bảo vệ môi trường trong mua sắm và sử dụng các loại hàng hóa, dịch vụ cho các cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chính phủ thừa lệnh Thủ tướng quy định các cơ quan này chỉ mua các loại giấy nhãn hiệu Eco-Mark và GreenMark, đây là các loại sản phẩm tái chế phế thải, khuyến khích các cơ quan này chỉ dùng Email qua mạng LAN mà không dùng giấy để in Email và bản tin; cụ thểhơn, người ta quy định Văn phòng thủ tướng, Cơ quan phát triển Hokkaido và Cục kinh tế phải dùng giấy tái chế 100%; Bộbưu chính viễn thông dùng 100% giấy tái chếđể làm bưu thiếp, bì thư...v.v. và các cơ quan này phải lắp đặt hệ thống phân loại rác thải ngay tại văn phòng (Nguyễn Thế Chinh, 2012).
Ngoài ra, Chính phủ Nhật Bản yêu cầu các cơ quan trực thuộc chính phủ phải đưa nội dung chống ô nhiễm môi trường vào kế hoạch hàng năm của đơn vị; ở đó phải cụ thể hóa các nội dung trong kế hoạch “Hành động xanh”