Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lýnhà công sản
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.2. Đặc điểm quản lýnhà công sản
2.1.2.1. Đặc điểm tài sản công
Tài sản công rất phong phú về số lượng và chủng loại, mỗi loại tài sản có đặc điểm, tính chất và công dụng khác nhau. Tài sản công bao gồm nhiều loại tài sản có đặc điểm, tính chất, công dụng khác nhau và do nhiều cơ quan sử dụng khác nhau, song chúng đều có những đặc điểm chung sau (Quốc hội, 2017).
+ Thứ nhất, tài sản công được đầu tư xây dựng, mua sắm bằng tiền của ngân sách nhà nước hoặc có nguồn từ ngân sách nhà nước. Trừ một số tài sản đặc biệt như: đất đai, tài sản được xác lập sở hữu Nhà nước, sau đó được chuyển giao cho cơ quan hành chính quản lý sử dụng; còn lại đại bộ phận tài sản công là những tài sản được hình thành từ kết quả đầu tư xây dựng, mua sắm bằng tiền của ngân sách nhà nước hoặc có nguồn từ ngân sách nhà nước (thừa kế của thời kỳ trước). Ngay cả những tài sản thiên nhiên ban tặng như đất đai, tài nguyên, các cơ quan hành chính muốn sử dụng được cũng phải đầu tư chi phí bằng tiền của ngân sách nhà nước cho các công việc khảo sát, thăm dò, đo đạc, san lấp mặt bằng, tiền trưng mua đất (tiền bồi thường đất)... (Quốc hội, 2017
Bên cạnh đó là những tài sản được hình thành từ nguồn viện trợ không hoàn lại, tài sản do dân đóng góp xây dựng và tài sản được xác lập quyền sở hữu Nhà nước. Đối với tài sản này, ngân sách nhà nước không trực tiếp đầu tư xây dựng và mua sắm mà chỉ giao tài sản cho các cơ quan sử dụng. Nhưng các tài sản này trước khi giao cho các cơ quan hành chính sử dụng, đều phải xác lập quyền sở hữu Nhà nước. Khi các tài sản này được xác lập quyền sở hữu Nhà nước, thì giá trị của các tài sản đều được ghi thu cho ngân sách nhà nước. Như vậy, suy cho cùng các tài sản được xác lập quyền sở hữu Nhà nước, tài sản viện trợ không hoàn lại, tài sản do dân đóng góp giao cho các cơ quan hành chính sử dụng vẫn có nguồn gốc hình thành từ ngân sách nhà nước (Quốc hội, 2017).
Từ sự phân tích trên cho thấy dù là tài sản nhân tạo hay tài sản thiên tạo và được hình thành từ kết quả đầu tư trực tiếp, xây dựng mua sắm tài sản hay các nguồn tài sản được xác lập quyền sở hữu Nhà nước, thì tài sản công trong cơ quan hành chính nhà nước đều được đầu tư, mua sắm bằng tiền của ngân sách
nhà nước hoặc có nguồn từ ngân sách nhà nước (Quốc hội, 2017).
+ Thứ hai: Sự hình thành và sử dụng tài sản công phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị, tổ chức. Tài sản công là cơ sở vật chất để phục vụ hoạt động của các cơ quan, đơn vị, tổ chức. Do vậy, sự hình thành và sử dụng tài sản công tuỳ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị, tổ chức (Quốc hội, 2017).
Đối với cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị hành chính tài sản công là điều kiện vật chất, là phương tiện để cơ quan nhà nước, đơn vị hành chính thực hiện chức năng, nhiệm vụ đã được giao của mình. Tài sản công của các cơ quan này lớn nhất là trụ sở làm việc, các phương tiện giao thông vận tải phục vụ đi lại công tác, các trang thiết bị, máy móc và phương tiện làm việc. Số lượng tài sản công cần phải có tuỳ thuộc vào cơ cấu tổ chức bộ máy và biên chế cán bộ, công chức, viên chức của mỗi cơ quan, đơn vị.
Đối với các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội: tài sản công chỉ đơn thuần là phương tiện để các tổ chức này thực hiện các hoạt động thuộc chức năng, nhiệm vụ của mình nhằm phát huy vai trò của tổ chức này. Tài sản công của tổ chức này cũng như các cơ quan quản lý nhà nước là công sở, phương tiện giao thông vận tải phục vụ công tác và các máy móc, trang thiết bị văn phòng và các tài sản khác. Số lượng tài sản công tuỳ thuộc vào cơ cấu tổ chức bộ máy và số lượng cán bộ, công nhân viên trong các tổ chức.
+ Thứ ba: Vốn đầu tư xây dựng và mua sắm tài sản công không thu hồi được trong quá trình sử dụng tài sản công. Thực tế các nước trên thế giới cho thấy khoảng 80% chi ngân sách nhà nước là chi chuyển giao và có rất ít khoản chi là chi thanh toán, được hoàn trả trực tiếp. Khác với doanh nghiệp kinh doanh, tài sản công chủ yếu là những tài sản trong lĩnh vực tiêu dùng của cải vật chất, không thuộc lĩnh vực sản xuất kinh doanh; trong quá trình sử dụng không tạo ra sản phẩm, hàng hoá, dịch vụ để đưa ra thị trường; do đó, không chuyển giá trị bị hao mòn vào giá thành của sản phẩm hoặc chi phí lưu thông. Vì thế, trong quá trình sử dụng, tuy tài sản bị hao mòn nhưng không trích khấu hao được (đối với tài sản cố định), vì giá trị của nó không được chuyển dần sang giá trị của sản phẩm vật chất, dịch vụ để hình thành bộ phận giá trị mới cần phải thu hồi. Do không thực hiện trích khấu hao tài sản cố định, nên nguồn vốn đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản không thu hồi được trong quá trình sử dụng và không có nghĩa vụ tài chính với ngân sách nhà nước trong việc
sử dụng (Quốc hội, 2017).
Quyền sở hữu và quyền sử dụng tài sản công có sự tách rời, nghĩa là quyền sở hữu tài sản thuộc về Nhà nước, còn quyền sử dụng được thực hiện bởi từng cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp và các tổ chức.
Về chế độ quản lý: Nhà nước là chủ thể quản lý tài sản công, ở tầm vĩ mô tài sản công được quản lý thống nhất theo pháp luật của nhà nước, ở tầm vi mô tài sản công được Nhà nước giao cho các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp và các tổ chức quản lý, sử dụng theo quy định, chế độ của Nhà nước.
Tài sản công rất đa dạng và phong phú, được phân bố rộng trên phạm vi cả nước; mỗi loại tài sản có tính năng, công dụng khác nhau và được sử dụng vào các mục đích khác nhau, được đánh giá hiệu quả theo những tiêu thức khác nhau; tài sản công nhiều về số lượng, lớn về giá trị và mỗi loại tài sản lại có giá trị sử dụng khác nhau, thời hạn sử dụng khác nhau... Tài sản công có loại không có khả năng tái tạo được phải bảo tồn để phát triển; do đó việc quản lý đối với mỗi loại tài sản cũng có những đặc điểm khác nhau.
2.1.2.2. Phân loại tài sản công
Việc phân loại tài sản công trong cơ quan hành chính trước hết cũng được thực hiện theo cách phân loại tài sản, phân loại tài sản công. Tuy nhiên, để việc quản lý tài sản công khu vực hành chính có hiệu quả, người ta lại tiếp tục phân loại tài sản khu vực này một cách cụ thể hơn. Dựa trên những tiêu thức khác nhau, tài sản công khu vực hành chính được áp dụng các cách phân loại khác nhau, song nhìn chung có các cách phân loại phổ biến sau đây:
* Phân loại theo công dụng của tài sản
Theo cách phân loại này, tài sản công được chia thành 03 nhóm chính: trụ sở làm việc, phương tiện đi lại và máy móc, thiết bị và các tài sản khác (sơ đồ 2.1).
Trụ sở làm việc bao gồm:
- Khuôn viên đất: là tổng diện tích đất do cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp và các tổ chức trực tiếp quản lý, sử dụng được Nhà nước giao; nhận chuyển nhượng hoặc do tiếp quản từ chế độ cũ được xác lập sở hữu Nhà nước theo quy định của pháp luật.
- Nhà công sở: là nhà cửa, vật kiến trúc và công trình xây dựng khác gắn liền với đất. Nhà công sở bao gồm: công sở ở Trung ương và địa phương, công sở
phục vụ công (bệnh viện, trường học, nhà thi đấu, phòng thí nghiệm.), cơ quan nghiên cứu, báo chí, phát thanh truyền hình của Nhà nước... Nhà công sở bao gồm các bộ phận: bộ phận làm việc, bộ phận công cộng và kỹ thuật, bộ phận phụ trợ và phục vụ. Vật kiến trúc gồm: giếng khoan, giếng đào, sân chơi, hệ thống cấp thoát nước...
Hình 2.1. Phân loại tài sản công theo công dụng của tài sản
Nguồn: Quốc hội (2017)
Phương tiện đi lại bao gồm:
- Xe ô tô gồm: xe từ 16 chỗ ngồi trở xuống; xe chở khách; xe ô tô tải; xe ô tô chuyên dùng như: xe cứu thương, xe cứu hoả, xe chở tiền, xe phòng chống dịch, xe phòng chống lụt bão, xe hộ đê...
- Xe máy.
- Tàu xuồng, ca nô.
Máy móc, thiết bị và các tài sản khác bao gồm:
- Máy móc, thiết bị là toàn bộ các loại máy móc, thiết bị trang bị cho cán bộ, công chức để làm việc và phục vụ hoạt động của cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp như: máy móc chuyên dùng, thiết bị công tác, thiết bị truyền dẫn, dây truyền công nghệ, những máy móc đơn lẻ...
- Thiết bị, dụng cụ quản lý là những thiết bị, dụng cụ dùng trong công tác quản lý hoạt động của cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp như: máy vi tính, thiết bị điện tử, thiết bị, dụng cụ đo lường, kiểm tra chất lượng, máy hút bụi...
- Các loại tài sản khác như: tranh ảnh, tác phẩm nghệ thuật, vườn cây lâu năm, súc vật nuôi để thí nghiệm hoặc nhân giống (vườn cà phê, vườn chè, vườn cao su, vườn cây ăn quả và đàn gia súc các loại)...
* Phân loại theo cấp quản lý
Căn cứ vào cấp quản lý, tài sản công được chia thành 04 nhóm: Tài sản công do Chính phủ quản lý, Tài sản công do UBND cấp tỉnh quản lý, Tài sản công do UBND cấp huyện quản lý và tài sản công do UNBD cấp xã quản lý (sơ đồ 1.2).
Hình 2.2. Phân loại tài sản theo cấp quản lý
Nguồn: Quốc hội (2017) - Tài sản công do Chính phủ quản lý bao gồm: Tài sản công do các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác do trung ương quản lý.
- Tài sản công do UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quản lý (gọi chung là UBND cấp tỉnh): bao gồm tài sản công do các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp và các tổ chức thuộc cấp tỉnh quản lý.
- TS do UBND cấp quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh quản lý (gọi chung là UBND cấp huyện): bao gồm tài sản công do các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp và các tổ chức thuộc cấp huyện quản lý.
- TS do UBND cấp xã, phường, thị trấn quản lý (gọi chung là UBND cấp xã) bao gồm: TS do các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp và các tổ chức thuộc cấp xã quản lý (Chính phủ, 2006).
* Phân loại theo đối tượng sử dụng tài sản
Căn cứ vào đối tượng sử dụng tài sản, tài sản công được chia thành 04 nhóm: tài sản công dùng cho hoạt động của các cơ quan hành chính, tài sản công dùng cho hoat động của các đơn vị hành chính, tài sản công dùng cho hoạt động của các tổ chức, và tài sản công chưa được nhà nước giao cho cơ quan, đơn vị nào sử dụng.
Hình 2.3. Phân loại tài sản công theo đối tượng sử dụng tài sản
Nguồn: Quốc hội (2017) - Một là, tài sản công dùng cho hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước gồm: tài sản làm việc, nhà công vụ; phương tiện đi lại; máy móc, thiết bị và các tài sản khác trực tiếp phục vụ hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Là cơ quan công quyền nên các cơ quan hành chính nhà nước được NSNN đảm bảo toàn bộ kinh phí hoạt động (gồm cả kinh phí mua sắm, sửa chữa tài sản). Về nguyên tắc, các cơ quan cơ quan hành chính được bình đẳng sử dụng tài sản phù hợp với chức năng nhiệm vụ được giao. Việc quản lý tài sản phải tuân thủ theo chế độ, chính sách quản lý chung của Nhà nước như: tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản, chế độ báo cáo, mua sắm, bán thanh lý tài sản... đồng thời phải chịu sự kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong suốt quá trình sử dụng. Nhà nước quản lý toàn diện đối với tài sản do cơ quan hành chính nhà nước sử dụng, ở tất cả các khâu theo vòng đời tồn tại của tài sản gồm: đầu tư, mua sắm; bố trí sử dụng, mục đích sử dụng, báo cáo thống kê, kiểm kê, chuyển đổi công năng, thanh lý tài sản... Về nguồn kinh phí mua sắm: chỉ có một nguồn duy nhất đó là NSNN. Trong quá trình sử dụng, giá trị hao mòn của những tài sản này được xem là yếu tố chi phí tiêu dùng công (Chính phủ, 2017).
- Hai là, TS dùng cho hoạt động của các đơn vị sự nghiệp: là những tài sản mà nhà nước giao cho các ĐVSN trực tiếp sử dụng để thực hiện các mục tiêu sự nghiệp phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Loại này gồm: đất, nhà, công trình xây dựng và vật kiến trúc thuộc cơ sở hoạt động của ĐVSN như: trường học, bệnh viện, nhà văn hóa, phòng thí nghiệm, trạm trại nghiên cứu...;
phương tiện đi lại; máy móc chuyên dùng, thiết bị công tác, dây truyền công nghệ ... Ở Việt Nam hiện nay, có 2 loại hình ĐVSN là: ĐVSN công lập tự chủ tài chính và ĐVSN công lập chưa tự chủ tài chính. TS tại các ĐVSN phần lớn là tài sản chuyên dùng, sử dụng mang tính đặc thù ở từng ngành, từng lĩnh vực hoạt động. Theo chế độ hiện hành, kinh phí đầu tư mua sắm tài sản của ĐVSN có thể có nhiều nguồn khác nhau như: nguồn NSNN, nguồn thu sự nghiệp hoặc các nguồn huy động khác do ĐVSN trực tiếp huy động và chịu trách nhiệm trước pháp luật. Do đó, các ĐVSN có quyền tự chủ cao hơn các CQHC nhà nước trong việc quản lý, sử dụng tài sản, nhất là những tài sản mà đơn vị mua sắm bằng nguồn kinh phí không thuộc NSNN. Bên cạnh đó, theo chủ trương đẩy mạnh xã hội hoá các lĩnh vực sự nghiệp, nhà nước đã áp dụng thực hiện cơ chế khoán chi cho các ĐVSN. Đơn vị được quyền tự quyết định và tự chịu trách nhiệm về việc: đầu tư mua sắm, sử dụng, khai thác tài sản, thanh lý tài sản phục vụ đổi mới dây truyền công nghệ của đơn vị theo nhu cầu hoạt động của mình. Trong quá trình sử dụng, giá trị của tài sản giảm dần. Phần giá trị giảm dần đó được xem là yếu tố chi phí để tạo ra các sản phẩm dịch vụ công, một yếu tố cấu thành nên giá thành sản phẩm dịch vụ đó (Chính phủ, 20017).
- Ba là, TS dùng cho hoạt động của tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp phục vụ cho hoạt động của tổ chức, bao gồm: tài sản làm việc, phương tiện đi lại, máy móc, thiết bị và những tài sản khác. Những tài sản này có thể là toàn bộ hoặc chỉ là một phần trong tổng số tài sản mà tổ chức đang quản lý, sử dụng.
- Bốn là, TS mà Nhà nước chưa giao cho cơ quan, đơn vị, tổ chức nào sử dụng, gồm: tài sản dự trữ nhà nước, tài sản mà nhà nước thu hồi từ các cơ quan, đơn vị do vi phạm chế độ quản lý do nhà nước quy định. Pháp luật hiện hành giao cho cơ quan tài chính nhà nước các cấp tạm thời quản lý.
* Phân loại theo đặc điểm, tính chất, hoạt động của tài sản
Theo cách phân loại này, tài sản công bao gồm có tài sản hữu hình và tài sản vô hình:
Tài sản hữu hình là những cái có thể dùng giác quan nhận biết được hoặc dùng đơn vị cân đo đong đếm được.
Tài sản vô hình là những tài sản thể hiện ra bằng những lợi ích kinh tế. Chúng không có cấu tạo vật chất mà tạo ra những quyền và những ưu thế đối với
người sở hữu và thường sinh ra thu nhập cho người sở hữu chúng. Tài sản vô