Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý sử dụng các công trình thuỷ lợi
2.2. Cơ sở thực tiễn
2.2.2. Quản lý sử dụng các công trình thủylợi ở Việt Nam
2.2.2.1 Sơ lược tình hình thuỷ lợi ở nước ta
a. Giai đoạn trước cách mạng tháng 08 năm 1945
Để sử dụng nước và chống những tác hại do nước gây ra, nhân dân ta đã có truyền thống làm thuỷ lợi lâu đời. Với những hình thức như: đắp bờ khoanh vùng, đào đắp kênh mương, làm những đập chắn, các guồng nước đơn sơ trên các sông suối, lấy nước phục vụ nông nghiệp. Những sông đào như sông Đuống, sông Luộc ở ngoài Bắc, những kênh Đông Xuyên, Vĩnh Tế trong Nam đã có tác dụng cho đến nay (Trần Công Duyên và cs., 1992).
b. Giai đoạn 1945 – trước 1975
Trong những ngày đầu cách mạng mới thành công, để cứu đói và đẩy mạnh sản xuất, Đảng và Chính phủ đã huy động toàn dân đắp lại những đoạn đê bị vỡ, khôi phục các công trình thủy lợi.
Năm 1955, miền Bắc hoàn toàn giải phóng, đây là thời kỳ mà sự nghiệp thủy lợi phát triển mạnh mẽ nhất. Hàng trăm công trình thủy lợi lớn, gồm nhiều hệ thống cống, đập, hồ chứa nước, trạm bơm như Liễu Sơn, Đại Lải, Kẻ Gỗ…đã được xây dựng, tu bổ với năng lực tưới, tiêu cho hàng vạn hec ta đất canh tác.
Trong kế hoạch 5 năm (1960-1965), với Nghị quyết hội nghị Trung ương lần thứ 5, Đảng đã xác định rõ “Thủy lợi là biện pháp hàng đầu để phát triển nông nghiệp”, với phương châm xây dựng kết hợp công trình nhỏ, công trình vừa và lớn, do Nhà nước đầu tư hoặc Nhà nước và nhân dân cùng làm, phong trào làm thủy lợi đã dấy lên mạnh mẽ.
Sau thắng lợi của cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước, cả nước đi lên chủ nghĩa xã hội. Thủy lợi giữ vai trò chủ yếu trong công cuộc khôi phục và phát triển kinh tế, phục hồi đắc lực cho phát triển nông nghiệp. Nhiều công trình bị hư hỏng trong chiến tranh được khôi phục như trạm bơm Linh Cảm (Hà Tĩnh), hệ thống Tam Giang (Phú Yên)… Những công trình thủy điện lớn như Thác Bà, Hòa Bình, Trị An đó là những sự kiện, những cái mốc lớn trên con đường xây dựng xã hội chủ nghĩa ở nước ta (Trần Công Duyên và cs., 1992).
c. Giai đoạn từ 1975 – nay
Trong giai đoạn này, nổi bật là công trình thuỷ điện Hoà Bình (xây dựng vào những năm 1990) kiểm soát lũ vùng Đồng bằng sông Hồng, tích trữ nước
có tác dụng tổng hợp: tưới, cấp nước sinh hoạt, công nghiệp, phát điện, chống lũ, thau chua rửa mặn, sử dụng lòng hồ để nuôi cá nước ngọt với diện tích tự chảy 21.136ha của 3 huyện thị (Cẩm Xuyên, Thạch Hà và thị xã Hà Tĩnh). Hồ chứa nước Kè Gỗ làm biến đổi sâu sắc điều kiện sản xuất, đời sống vật chất, tinh thần của 86.920 hộ dân (số liệu 1995) trong khu hưởng lợi.
Tính đến năm 1992, trong tổng số diện tích đất nông nghiệp 6.697.000ha, diện tích đất được tưới là 1.860.000ha chiếm tỷ lệ 27,8% (Phạm Ngọc Dũng và cs., 2005).
Theo kết quả điều tra về quản lý, khai thác và sử dụng công trình thuỷ lợi trên cả nước đến năm 2013 chỉ rõ:
Diện tích đất nông nghiệp được tưới bởi công trình thuỷ lợi: 3.949.000ha; Diện tích đất nông nghiệp không được tưới bởi công trình thuỷ lợi 6.264.000ha; Diện tích đất sản xuất nông nghiệp đã có công trình đầu mối tưới nhưng chưa có hệ thống kênh: 148.300ha; Diện tích đất sản xuất nông nghiệp được tưới tăng thêm so với năm trước 50.400ha.
Về hiện trạng công trình thuỷ lợi, báo cáo nêu rõ: số lượng hồ chứa nước có dung tích từ 50.000m3 trở lên: 6080 hồ chứa; Số lượng trạm bơm có công suất từ 1000m3/h trở lên 9940 trạm bơm; Đập dâng có chiều cao từ 3m trở lên (không bao gồm đập của hồ chứa nước: 1499 cái; Chiều dài dẫn kênh nước các loại 255.051 km (Bộ Nông nghiệp và PTNT, 2015).
2.2.2.2 Kinh nghiệm về quản lý sử dụng các công trình thủy lợi ở một số tỉnh
a. Kinh nghiệm ở tỉnh Thái Bình
Thái Bình là tỉnh đầu tiên thực hiện phân cấp quản lý trong hoạt động khai thác công trình thủy lợi. Ở đây, hệ thống thủy nông đã được đã quy hoạch cơ bản hoàn chỉnh từ năm 1975. Từ đó cho đến trước 2006, mỗi huyện thị có 1 xí nghiệp khai thác công trình thủy lợi (8 huyện thị có 8 xí nghiệp), toàn Tỉnh có 2 Công ty khai thác công trình thủy lợi là Công ty Khai thác thủy lợi Bắc Thái Bình và Công ty Khai thác thủy lợi Nam Thái Bình. Từ 2006, 8 xí nghiệp chuyển thành các đơn vị trực thuộc của 2 Công ty nói trên (Nguyễn Thị Xuân Lan, 2010).
Việc phân cấp quản lý công trình thủy lợi được tiến hành thí điểm đầu tiên ở huyện Thái Thụy (trước khi có Thông tư số 65/2009/TT-BNNPTNT). Trong thời gian từ 1994 đến 2002, huyện đã tiến hành bàn giao 37 trạm bơm quy mô 1 thôn, 1 xã (công trình nhỏ) do Xí nghiệp khai thác thủy lợi Huyện quản lý cho 31 HTX
dịch vụ nông nghiệp quản lý, sau khi đã tu bổ, sửa chữa hoặc cải tạo nâng cấp. Xí nghiệp thủy nông chỉ giữ lại 3 trạm bơm quy mô lớn phục vụ liên huyện, liên xã. Trong 3 năm đầu sau khi bàn giao, xí nghiệp thủy nông cử công nhân xuống giúp HTX vận hành (xí nghiệp vẫn trả lương), đồng thời hỗ trợ HTX đào tạo đội ngũ công nhân vận hành trạm bơm để thay thế. Hàng năm, doanh nghiệp thủy nông trích lại 10-15% thủy lợi phí góp với địa phương để cải tạo nâng cấp công trình.
Kết quả cho thấy: nhờ việc phân cấp mà HTX chủ động hơn trong việc điều tiết nước, việc bảo vệ công trình cũng không còn phức tạp như trước đó vì do an ninh địa phương đảm nhận; đặc biệt lượng điện cho tưới tiêu nước của các trạm bơm giảm 20-30%; người dân địa phương hưởng lợi từ công trình có trách nhiệm cao hơn trong việc bảo vệ, tu bổ, sửa chữa công trình. Tuy nhiên, do thời điểm đó chưa có chính sách cụ thể về phân cấp và chính sách tài chính cũng bất cập với cơ chế quản lý (những công trình thủy lợi do doanh nghiệp nhà nước quản lý thì được hưởng một phần cấp bù thủy lợi phí, nhưng khi bàn giao cho tổ chức hợp tác dùng nước (TCHTDN) thì không còn được cấp bù nữa), nên phần lớn các TCHTDN hoạt động kém hiệu quả, mức thu thủy lợi phí của các TCHTDN sau khi nộp phí tạo nguồn cho công ty thủy nông thì phần còn lại không đủ để thực hiện hoạt động quản lý khai thác công trình, do đó nhiều nơi không muốn nhận công trình bàn giao từ Công ty thủy nông nữa (Nguyễn Thị Xuân Lan, 2010).
Rút kinh nghiệm từ Thái Thụy, ngày 16/5/2007, Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành Quyết định số 1013/QĐ-UBND phê duyệt đề án phân cấp quản lý KTCTTL cho cơ sở và ngày 20/4/2009 ban hành Quyết định số 772/QĐ-UBND phê duyệt đề án phân cấp quản lý hệ thống sông trục trên địa bàn tỉnh Thái Bình. Đến nay, toàn bộ hệ thống thủy nông đã được phân cấp quản lý với 2 nội dung:
- Phân cấp về quản lý nhà nước giữa các cấp chính quyền (tỉnh, huyện, xã) bao gồm: Phân cấp quản lý đối với công tác quy hoạch; cấp phép cho các hoạt động phải xin phép trong phạm vi khai thác và bảo vệ công trình; Huy động và phân bổ vốn tu bổ, nạo vét, nâng cấp công trình; Thực hiện phương án bảo vệ công trình; Giải quyết các tranh chấp vi phạm liên quan tới công trình.
-Phân cấp giữa các đơn vị quản lý thủy nông về quản lý khai thác, bảo vệ công trình và quản lý sử dụng vốn cho tu bổ, nạo vét, nâng cấp công trình (Nguyễn Thị
Nguyên tắc thực hiện phân cấp là:
- Phải giữ được sự ổn định trong quá trình bàn giao và sau khi bàn giao trong việc phục vụ cho sản xuất nông nghiệp.
- Đảm bảo tính hệ thống, đồng bộ, không cát cứ, cục bộ, củng cố mối quan hệ giữa công ty thủy nông với địa phương và TCHTDN.
- Bàn giao nguyên trạng công trình, đồng loạt, nhanh gọn, đơn giản, dân chủ và đúng pháp luật giữa công ty thủy nông cho HTX dưới sự giám sát của Ban chỉ đạo tỉnh, huyện, xã, phường, thị trấn.
- Việc sửa chữa, tu bổ công trình có thể thực hiện trước , trong, hoặc sau khi bàn giao nhưng phải đảm bảo hoạt động tại thời điểm bàn giao.
Theo đó, hai Công ty KTTL Bắc Thái Bình và Nam Thái Bình đã bàn giao 285 trạm bơm điện, 742 km sông dẫn nước vào trạm bơm, 216 cống đập nội đồng nhỏ trên kênh, 5.781 km kênh mương cấp 1,2 sau trạm bơm cho các HTX dịch vụ nông nghiệp trên địa bàn 7 huyện, thành phố (trừ Thái Thụy đã bàn giao từ 1994). Việc phân cấp công trình trạm bơm hoàn thành trong năm 2007 và phân cấp quản lý hệ thống sông trục hoàn thành trong năm 2009. Cụ thể, đến năm 2009, số lượng công trình thuộc 2 hệ thống thủy nông Bắc và Nam Thái Bình đã được phân cấp như sau:
- Phần cống dưới đê, cống đập chính nội đồng vẫn do 2 công ty thủy nông đảm trách.
- Số lượng trạm bơm do 2 công ty quản lý trước khi phân cấp là 349 trạm, sau phân cấp còn 70 trạm.
Về hệ thống sông trục, kênh mương:
- Hai Công ty quản lý 4 tuyến sống chính, 27 sông trục cấp 1, 279 sống trục cấp 2, 1.154 sông trục cấp 3; 197 km kênh mương loại 2.
Kênh mương loại 3 (cấp 1, 2,3) do các HTX dịch vụ nông nghiệp quản lý là 7.515 km (Nguyễn Thị Xuân Lan, 2010).
Để giải quyết nhân lực phục vụ cho việc vận hành công trình bàn giao cho địa phương, các HTX dịch vụ nông nghiệp đã cử người tham dự khóa đào tạo công nhân vận hành trạm bơm (tổng số 285 người) để quản lý các trạm bơm được bàn giao. Trong thời gian 12 tháng, hai công ty thủy nông cử các công nhân hỗ trợ cho các HTX vận hành trạm bơm. Đối với nhân lực dôi dư ở 2 công ty thủy nông do giảm số công trình đảm trách, thì xử lý theo hướng:
- Những lao động có đủ điều kiện năng lực sẽ được nhận nhiệm vụ khác (công nhân cụm trạm, thủ cống…) của công ty.
- Đưa vào làm việc cho các đơn vị sản xuất ngoài công ích do Công ty thành lập thêm; đặc biệt, những người có khả năng có thể được cho đi đào tạo ngành nghề mới để phục vụ cho công ty.
- Tham gia vào một số hoạt động khác cần tăng cường lao động của công ty dưới hình thức lao động thời vụ hoặc lao động hợp đồng có thời hạn …
- Một số khác lớn tuổi thì nghỉ hưởng lương chờ nghỉ hưu theo chế độ. Với tổng số lao động dôi dư là 405 người (gồm 287 công nhân trạm bơm, 31 lao động phụ trợ, 87 lao động gián tiếp), các công ty đã sắp xếp được 174 người, trong đó: 16 người chuyển sang quản lý cống dưới đê, 158 người chuyển sang quản lý đường kênh, cống đập nội đồng (Nguyễn Thị Xuân Lan, 2010).
Kết quả bước đầu cho thấy việc phân cấp quản lý đã tạo ra nhiều hiệu ứng tích cực. Các công trình thủy lợi từ đầu mối đến mặt ruộng đều có chủ quản lý thật sự. Các địa phương chủ động điều phối nước tưới theo tiến độ mùa vụ cho từng khu vực, từng nhóm cây trồng (lúa, đậu phộng, cà chua…); khi có mưa lớn xảy ra, việc tiêu nước chống úng cũng linh hoạt nên giảm được thiệt hại mùa màng nhiều hơn; chi phí điện giảm, tăng hiệu quả khai thác công trình. Cụ thể, năm 2008 mặc dù tăng diện tích tưới nhưng mức tiêu thụ điện năng giảm 809.032kwh so với năm 2006 (chưa phân cấp), riêng vụ xuân năm 2009 giảm lượng điện được 3.817.235 kwh so với vụ xuân 2006. Đặc biệt, nhờ việc phân cấp mà ý thức trách nhiệm của người dùng nước trong việc giám sát bảo vệ công trình được nâng cao rõ rệt, tình trạng vi phạm địa giới công trình không còn nữa. Năm 2009, nhờ nguồn kinh phí được cấp bù từ việc miễn thủy lợi phí là 64 tỷ đồng, các HTX đã dành ra khoảng 40 tỷ đồng cho tu bổ công trình, đó là nguồn kinh phí cho tu bổ sửa chữa lớn nhất từ trước đến nay (Nguyễn Thị Xuân Lan, 2010).
Bên cạnh những kết quả nói trên, quá trình thực hiện việc phân cấp như trên cũng cho thấy có một số vấn đề phát sinh cần giải quyết:
-Các công ty thủy nông phải tính đến việc sắp xếp lại lao động. Trong trường hợp của tỉnh Thái Bình, các công nhân vận hành trạm bơm và đa số lao động gián tiếp dôi dư là những người còn trẻ, chưa đủ tiêu chuẩn giải quyết nghỉ theo chế độ, nên việc bố trí sắp xếp công việc mới để tránh gây khó khăn cho họ cũng là vấn đề không dễ.
Các HTX dịch vụ nông nghiệp tuy nhận công trình bàn giao từ công ty thủy nông nhưng lại chưa chuẩn bị lực lượng đội ngũ kỹ thuật để vận hành nên cũng gặp khó khăn. Trường hợp của Thái Bình, tuy chủ trương ban đầu là Công ty thủy nông hỗ trợ công nhân vận hành trong 12 tháng từ khi bàn giao, nhưng thực tế không đạt được mà có thể kéo dài đến 18-20 tháng (Nguyễn Thị Xuân Lan, 2010).
- Việc xác định cống đầu kênh chưa thật sự rõ ràng nên khó cho việc xác định chi phí đầu tư tu bổ nâng cấp công trình sẽ lấy từ nguồn vốn do dân đóng góp hay từ nguồn thủy lợi phí cấp bù.
Trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc xử lý vi phạm khai thác và bảo vệ công trình chưa được coi trọng; chẳng hạn, việc cấp phép cho các hoạt động trong phạm vi khai thác và bảo vệ hệ thống sông trục chỉ mới tiến hành trên một số sông trục chính, còn lại hầu như chưa được quản lý. Việc cấp phép xả nước thải vào hệ thống sông trục chưa được coi trọng, dẫn đến tình trạng nguồn nước có xu hướng bị ô nhiễm (Nguyễn Thị Xuân Lan, 2010).
b. Kinh nghiệm ở tỉnh Vĩnh Phúc
Về nguyên tắc, một hệ thống công trình thủy lợi sẽ đạt hiệu quả cao nhất khi nó đảm nhận được nhiệm vụ tưới, tiêu nước đúng với năng lực thiết kế. Trong thực tế ở nước ta, các hệ thống công trình thủy lợi hầu hết đã xây dựng cách đây vài chục năm, thậm chí nhiều công trình đã đưa vào vận hành, khai thác gần một trăm năm nay. Do khả năng kinh tế của đất nước có hạn, cho nên mức đầu tư cho tu bổ, sửa chữa hằng năm chưa đáp ứng được yêu cầu duy trì năng lực của hầu hết các công trình thủy lợi. Mức thu thủy lợi phí được ban hành vào năm 1984 theo Nghị định 112-HÐBT (nay là Chính phủ) chỉ là một khoản thu để chi phí cho sửa chữa thường xuyên, trả tiền điện và lương cho cán bộ, công nhân vận hành nhằm giảm bớt khó khăn cho nông dân trong chi phí sản xuất. Bộ máy tổ chức trong quản lý, vận hành khai thác công trình thủy lợi cũng được phân chia theo nhiều hình thức. Ở những hệ thống thủy lợi lớn thì công ty KTCTTL của Nhà nước đảm nhận khâu tưới, tiêu nước từ công trình đầu mối đến đầu các kênh cấp 3. Từ kênh cấp 3 trở vào đến mặt ruộng do đội thủy nông ở các HTX đảm nhận điều tiết theo yêu cầu tưới, tiêu. Ðối với những công trình thủy lợi nhỏ như hồ, đập, trạm bơm điện có diện tích phục vụ nằm trong một xã hoặc một HTX thì được giao cho chính quyền cấp xã hoặc Ban chủ nhiệm HTX đảm nhận, tự quản lý, vận hành và thu thủy lợi phí theo sự thỏa thuận với các hộ nông dân. Từ đặc thù này, hầu hết
các cán bộ, công nhân thủy nông ở các HTX đều chưa được đào tạo chuyên môn nghiệp vụ, cho nên vận hành công trình thủy lợi chưa đáp ứng được yêu cầu kỹ thuật, lãng phí nguồn điện do thất thoát nước; chưa phối hợp nhịp nhàng với các công ty KTCTTL trong việc tưới, tiêu, hiệu quả phục vụ đạt thấp. Ở nhiều địa phương còn xảy ra tình trạng khai giảm diện tích phục vụ của các công ty KTCTTL, thất thoát nguồn thu thủy lợi phí và sử dụng nguồn thủy lợi phí sai mục đích, dẫn đến nợ đọng kéo dài, không có khả năng chi trả (Trần Hưng, 2009).
Theo Nghị định số 154/2007/NÐ-CP của Chính phủ, từ ngày 1-1-2008, Nhà nước hỗ trợ phần thủy lợi phí cho nông dân đến đầu kênh cấp 3, nông dân chỉ còn phải nộp cho HTX phần thủy lợi phí nội đồng. Riêng tỉnh Vĩnh Phúc được Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cho phép làm thử việc hỗ trợ toàn