Phần 4 Kết quả nghiên cứu và thảo luận
4.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý sử dụng các công trình thuỷ lợi của
4.3.3. Nhóm yếu tố về cơ chế, chính sách
Về phân cấp quản lý nhà nước: Kết quả nghiên cứu cho thấy: Mô hình
quản lý còn phụ thuộc vào nhu cầu, nhận thức của từng địa phương, chưa có cơ sở khoa học rõ ràng, hệ thống quản lý rườm rà, phức tạp và mang nặng tính bao cấp. Không có sự thống nhất chung về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, còn mang nặng tính chủ quan, chưa tuân theo khung thể chế quy định … từ đó làm cho việc quản lý sử dụng CTTLkhó kiểm soát, chỉ đạo thống nhất về mặt tổ chức quản lý, chế độ chính sách, nhiều cấp trung gian hoạt động kém hiệu quả.
- Có sự lẫn lộn giữa chức năng quản lý nhà nước. Chi cục Thủy lợi vừa làm chức năng quản lý nhà nước vừa quản lý vận hành công trình, một số Chi cục còn thực hiện thêm các hoạt động dịch vụ tư vấn về khảo sát, thiết kế dẫn đến tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi” ảnh hưởng đến hiệu lực quản lý nhà nước;
- Lực lượng cán bộ làm công tác quản lý nhà nước về thủy lợi ở cấp huyện, còn thiếu chỉ có từ 1 ÷ 2 cán bộ và yếu về chuyên môn, trình độ chuyên môn không đều;
- Hình thức quản lý đa dạng, phức tạp và không đề cập đến các yếu tố khác nhau về điều kiện đất đai, thổ nhưỡng, đặc điểm công trình, tập quán canh tác, nhu cầu sử dụng nước của cây trồng, vật nuôi ở từng vùng, miền.
Về phân cấp quản lý CTTL: Việc phân cấp CTTL ở huyện Thanh Liêm
hiện nay chỉ là điều kiện cần chứ chưa đủ và còn nhiều bất cập như:
- Cơ chế phân cấp quản lý chưa rõ ràng. Việc quản lý hệ thống theo
trình, làm cho tổ chức quản lý khai thác ở địa phương mất cân đối, chồng chéo về chức năng nhiệm vụ;
- Quản lý hệ thống CTTL chưa tuân theo nguyên tắc quản lý hệ thống,
không đồng bộ… làm cho việc quản lý, vận hành, khai thác giảm hiệu quả;
- Công tác duy tu, sửa chữa công trình chưa được quan tâm đúng
mức. Kinh phí duy tu, sửa chữa phụ thuộc vào ngân sách nên hạn chế trong việc tu sửa, nạo vét, nâng cấp công trình;
Chính sách quản lý khai thác tổng hợp còn cần bổ sung:
Các văn bản quy phạm pháp luật và việc triển khai thực hiện các quy định về quản lý công trình còn nhiều bất cập nên hiệu quả của các chính sách ít có tác dụng. Ví dụ:
+ Điều 17 Pháp lệnh khai thác và bảo vệ CTTL quy định doanh nghiệp quản lý khai thác CTTL và tổ chức HTX dùng nước có nhiệm vụ: “Tổ chức để nhân dân tham gia xây dựng kế hoạch khai thác và phương án bảo vệ
công trình”. Như vậy người dân chỉ được tham gia vào xây dựng kế hoạch
hoạt động chứ chưa được tham gia vào việc triển khai thực hiện, giám sát các hoạt động của Cty Khai thác và HTX dùng nước.
+ Điều 18 Pháp lệnh này còn quy định doanh nghiệp quản lý khai thác CTTL và tổ chức hợp tác có quyền: “Kiến nghị UBND địa phương nơi có CTTL thực hiện các biện pháp cần thiết để đảm bảo an toàn công trình trong
trường hợp công trình bị xâm hại hoặc có nguy cơ xảy ra sự cố ”. Trong khi đó,
bộ máy quản lý các cấp chưa thành lập bộ phận thanh tra chuyên ngành nên việc giải quyết, xử phạt các hành vi xâm phạm CTTL gặp nhiều khó khăn.
Về chế độ quản lý tài chính:
- Chưa có quyền tự chủ về tài chính: Đầu vào là các khoản chi phí sản
xuất theo cơ chế thị trường, theo giá cả thị trường và chi theo dự toán. Cuối năm duyệt chi theo báo cáo quyết toán;
- Chưa có quyền tự chủ về lao động, nhân lực, tiền lương: Việc tuyển
dụng lao động, nâng lương, nâng bậc, sắp xếp và sử dụng lao động trong công ty phụ thuộc vào sự quyết định của cấp trên;
- Cơ chế giá dịch vụ cấp nước của doanh nghiệp không theo cơ chế giá
mua bán sản phẩm, dịch vụ cho các hộ tiêu dùng mà là cơ chế thu theo chính sách do Nhà nước quy định, không thực sự căn cứ vào giá thành dịch vụ và chi
phí sản xuất thực tế. Các định mức kinh tế - kỹ thuật, định mức chi phí sản xuất, định mức lao động ... chưa phù hợp từ đó không bảo đảm được cân đối thu chi;
- Cơ chế quản lý tài chính còn nhiều thủ tục, các Cty Khai thác không chủ động được nguồn vốn trong công tác quản lý và bị động trong điều hành công việc. Khi cần tu sửa công trình hoặc khắc phục sự cố do thiên tai gây ra thì phải qua nhiều cấp giải quyết nên không khắc phục kịp thời sự cố xảy ra.
Về quản lý sản xuất, sử dụng CTTL:
- Chưa có quyền tự chủ thực sự trong sản xuất: Hoạt động dịch vụ tưới
tiêu vẫn bị chi phối và chịu áp lực mạnh mẽ của chính quyền. Công ty, HTX không có quyền từ chối phục vụ tưới tiêu khi hộ dùng nước không ký hợp đồng hoặc không nộp thủy lợi phí nội đồng, điều này ảnh hưởng đến một phần doanh thu của đơn vị quản lý sử dụng công trình thủy lợi và cũng là lý do tại sao các công ty, HTX lại nợ tiền điện của nhà nước;
- Quy trình phân phối, điều tiết nước từ đầu mối đến mặt ruộng phải qua nhiều khâu trung gian nên rất dễ gây ra tranh chấp;
- Công trình xây dựng không đồng bộ, thi công xong không bàn giao cho công ty quản lý sử dụng bảo vệ … nên công tác duy tu, sửa chữa gặp khó khăn và hiệu quả không cao;
- Thiếu cơ chế phân giao trách nhiệm và quyền hạn trong quản lý công trình. Nhà nước giao trách nhiệm quản lý công trình cho các doanh nghiệp quản lý sử dụng CTTL, hàng năm được các cơ quan có thẩm quyền trực tiếp giao chỉ tiêu kế hoạch sản xuất và tài chính, trong đó có công tác duy tu sửa chữa công trình. Nhưng cuối năm không có cơ quan nào đánh giá quá trình thực hiện, tốt, xấu cũng không ai chịu trách nhiệm;
- Quy mô phân cấp công trình chưa đáp ứng được với việc chuyển đổi cơ cấu kinh tế trong sản xuất nông nghiệp và phục vụ đa mục tiêu theo nhu cầu phát triển của xã hội;
- Trình độ, năng lực quản lý sử dụng công trình của lực lượng cán bộ, công nhân viên còn thiếu về kinh nghiệm, yếu về chuyên môn;
- Tình trạng lấn chiếm phạm vi an toàn CTTL diễn ra hầu hết ở các tỉnh trong khu vực làm bồi lắng, cạn kiệt lòng kênh; gây trở ngại cho giao thông thủy - bộ ở nội đồng, ô nhiễm môi trường, nguồn nước và gây mất ổn định công trình. Việc thực thi Nghị định 139/2013/NĐ-CP ngày 22/10/2013
của Chính Phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính về khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi, đê điều, phòng chống lụt, bão chưa được triển khai sâu rộng trong các ngành, các cấp và trong quần chúng nhân dân, vì thế hiệu lực thực thi và chấp hành pháp luật chưa tốt.
Bên cạnh đó, do không có quy chế huy động cộng đồng rõ ràng, sâu rộng và nâng vai trò quan trọng của cộng đồng ngay từ giai đoạn khảo sát thiết kế cho đến khi kết thúc và đi vào sử dụng công trình. Bên cạnh đó không có sự tham gia đầy đủ, không phát huy được tính tự giác của cộng đồng trong việc quản lý và sử dụng công trình. Qua nghiên cứu thực tế các công trình thủy lợi địa bàn nghiên cứu cho thấy tồn tại và hạn chế ở những khâu sau:
- Khảo sát thiếtkế: Cán bộ thiết kế chưa nghiên cứu kỹ càng địa chất tại
các công trình và không có sự tham gia của cộng đồng địa phương tại địa điểm công trình được xây dựng. Do tác động của nước tới công trình nên khi công trình hoàn thiện đưa vào sử dụng đã xẩy ra tình trạng vỡ lở ở hệ thống kênh,....Từ đó làm hạn chế hiệu quả sử dụng của công trình. Trong giai đoạn khảo sát thiết kế, cho phép khai thác các hiểu biết bản địa thì sự tham gia của cộng đồng hưởng lợi là rất quan trọng, làm cơ sở cho các giải pháp kỹ thuật của công trình. Tuy nhiên, do cơ chế đầu tư cũ không cho phép cộng đồng tham gia đóng góp ý kiến cho các nhà kỹ thuật, họ cho rằng những nông dân bình thường ít học thì không thể đóng góp được gì. Kết quả công trình sau khi thi công xong đưa vào sử dụng đã bộc lộ nhiều điểm yếu như bị lún, lở,... và không phù hợp với các nhu cầu sử dụng của cộng đồng địa phương.
- Điều kiện xây dựng và thi công: Mặc dù đã rất cố gắng trong công tác
dân vận huy động sự tham gia đóng góp của cộng đồng hưởng lợi. Tuy nhiên, do đặc điểmriêng của các công trình thủylợi là vừa thi công vừa phải phục vụ sản xuất, có công trình xâydựng đang trong điều kiện mưa, có công trình xây dựng trong điều kiện vừa chặn để bơm tát nước vừa thực hiện đổ bê tông....Các hệ thống công trình thủy lợi thường được thi công xây dựng ngay ở lòng sông và luôn luôn bị nước lũ, nước ngầm uy hiếp. Từ những vấn đềtrên đã ảnh hưởng đến hiệu quảquản lý vàkhai thác công trình.
- Tổ chức quản lý và vận hành: Sau khi xây dựng hoàn thành, công
trình đã được bàn giao cụ thể cho địa phương quản lý, sử dụng và khai thác tuy nhiên sự bàn giao này chỉ dừng lại ở HTXDVNN mà chưa có sự tham gia quản lý trực tiếp của cộng đồng hưởng lợi. Bên cạnh đó, trình độ quản lý và
vận hành các công trình còn nhiều hạn chế, bất cập, có địa phương thu thuỷ lợi nội đồng không đủ để duy tu bảo dưỡng chứ chưa nói đến đầu tư xây dựng mới công trình. Công tác quản lý còn lỏng lẻo đã dẫn đến nhiều sai phạm trong vận hành công trình, các hư hỏng thường xuyên xẩy ra và không được sửa chữa kịp thời, hậu quả là các công trình xuống cấp nhanh chóng, giảm năng lực phục vụ thực tế so với năng lực thiết kế, tiêu hao điện năng lớn, lãng phí nước tưới nhiều. Từ những vấn đề trên đã gây ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu qủa khai thác các công trình thủy lợi.
- Do đặc điểm của các công trình thủy lợi được bố trí rải rắc khắp nơi có khi đi qua cả trong dân cư. Qua tìm hiểu thực tế, người sử dụng trực tiếp các công trình còn mang tính tự phát cao, trình độ kỹ thuật sử dụng công trình còn rất hạn chế, tập quán canh tác còn lạc hậu và vẫn mang tính chất tưới ngập, tràn gây lãng phí nước. Bên cạnh đó còn xẩy ra tình trạng tranh chấp nước, mạnh ai nấy làm, sử dụng nước một cách tùy tiện, ý thức bảo vệ công trình thủy lợi của cộng đồng là chưa có. Đặc biệt là những hộ nghèo (dễ bị tổn thương) họ còn nói ra những lời khó chịu, dẫn đến làm càn gây ảnh hưởng đến hiệu quả khai thác các công trình thủy lợi.
- Chính sách miễn thủy lợi phí làm cho các hộ sản xuất lấy nước từ
HTX khó khăn hơn do HTX không còn khoản tiền thu từ phía người dân hoặc số tiền rất ít từ thu thủy lợi nội đồng và số tiền cấp bù ít ỏi không đủ thúc giục các công ty bơm nước. Việc bơm nước không theo lịch gieo cấy, số lần bơm nước ít đi, kênh mương không được chú trọng dọn dẹp, duy tu gây thất thoát nước, nước chảy không đến ruộng của người dân. Đồng thời, Chính sách này làm cho các khoản nợ đọng thủy lợi phí của các hộ nông dân trước đây khó có thể được chi trả.
Hộ nông dân phàn nàn về sự bất bình đẳng: Chính sách này cũng chưa thực sự công bằng bởi vì có những chân ruộng được hưởng từ chính sách này nhiều hơn, có những chân ruộng được hưởng từ chính sách này ít hơn. Có những cây trồng được lợi nhưng lại có những cây trồng chi phí thủy lợi tăng lên., chưa thực sự công bằng với các hộ đầu nguồn và các hộ cuối nguồn.
Hộ dùng nước chưa hiểu rõ về chính sách miễn thuỷ lợi phí: Chính phủ chỉ miễn thuỷ lợi phí, chứ không miễn, giảm phí dịch vụ thuỷ nông nội đồng. Do HTX thu từ hộ nông dân số tiền bao gồm cả thuỷ lợi phí và phí dịch vụ
của khoản tiền thu. Hộ chỉ có một khái niệm duy nhất là thuỷ lợi phí. Vì vậy khi biết tin Nhà nước miễn thuỷ lợi phí thì hiểu là miễn cả thuỷ lợi phí và phí dịch vụ thuỷ nông nội đồng. Do đó hộ không đóng phí dịch vụ thuỷ nông nội đồng nữa, gây khó khăn cho hoạt động thuỷ nông nội đồng.
Chính sách này chưa có sự gắn kết giữa người trả tiền và người cung cấp dịch vụ, do đó chất lượng cung cấp dịch vụ không được đảm bảo. Nhà nước phải chi tiêu nhiều tiền của, trong khi người dân không được hưởng bao nhiêu đã gây những mất mát cho xã hội về mặt tài chính và nguồn tài nguyên.
Hình 4.2. Kênh bị sạt lở do chất lượng công trình
Nguồn: chụp ngày 25/11/2015 tại xã Liêm Cần, xã Thanh Lưu huyện Thanh Liêm
Chính sách này phá vỡ tổ chức hệ thống dịch vụ thuỷ nông cơ sở: Do miễn thuỷ lợi phí, các HTX không dấu được diện tích để hưởng lợi và mất tiền hoa hồng từ các công ty quản lý và khai thác công trình thủy lợi cho dịch vụ thu tiền thuỷ lợi phí. Do vậy nguồn thu của các HTX bị giảm, ảnh hưởng đến hoạt động dịch vụ thuỷ nông nếu người dân không đóng phí dịch vụ thuỷ nông nội đồng. Điều đó ảnh hưởng đến việc tu sửa, bảo dưỡng hệ thống kênh mương nội đồng và chất lượng dịch vụ tưới.
Kênh mương nội đồng không được nạo vét kịp thời do khó thu thuỷ lợi phí nội đồng: do nhận thức của người dân chưa thật đầy đủ, họ cho rằng Chính phủ đã thực hiện chính sách miễn thuỷ lợi phí cho người dân và họ sẽ không còn phải đóng bất kỳ khoản nào liên quan đến thuỷ lợi phí nữa. Do vậy việc thu thuỷ lợi phí dịch vụ nội đồng của các HTX gặp nhiều khó khăn. Chính vì vậy, việc điều tiết nội đồng bị đình trệ, ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất của nông dân.