Cơ chế chính sách về quản lý bảo vệ rừng

Phần 4 Kết quả nghiên cứu và Thảo luận

4.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý bảo vệ rừng trên địa bàn huyện lục

4.2.1. Cơ chế chính sách về quản lý bảo vệ rừng

4.2.1.1. Văn bản về quản lý rừng

Luật Bảo vệ và phát triển rừng (Điều 4) quy định, căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu, rừng được phân thành ba loại: phòng hộ, đặc dụng, sản xuất. Trong mỗi loại rừng lại được phân thành các loại khác nhau. Việc phân loại này phức tạp, dẫn đến chồng chéo về xác định mục đích sử dụng đối với từng loại rừng, khó khăn trong công tác quản lý, bảo vệ và sử dụng rừng. Ví dụ: rừng phòng hộ được phân thành rừng phòng hộ đầu nguồn; rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay; rừng phòng hộ chắn sóng lấn biển, rừng phòng hộ bảo vệ môi trường. Trong rừng phòng hộ đầu nguồn lại được phân thành các cấp: rất xung yếu, xung yếu, ít xung yếu (Quyết định 61/2005/QĐ-BNN ngày 12/10/2005 của Bộ Nông Nghiệp &PTNT về việc ban hành bản quy định về tiêu chí phân cấp rừng phòng hộ); trong khi đó hàng năm mới thống kê diện tích rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất; quy chế khai thác lâm sản quy định về khai thác gỗ và lâm sản ngoài gỗ đối với rừng phòng hộ nói chung, chưa có quy định khai thác gỗ và lâm sản ngoài gỗ đối với rừng phòng hộ ở cấp rất xung yếu, xung yếu, ít xung yếu.

Mặt khác, phân loại rừng đặc dụng quy dịnh tại Luật Bảo vệ và phát triển rừng (bao gồm: vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên (khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài - sinh cảnh), khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học) khác với quy định phân cấp khu bảo tồn tại Điều 16 Luật đa dạng sinh học năm 2008, theo dó, khu bảo tồn gồm Vườn quốc gia; khu dự trữ thiên nhiên; khu bảo tồn loài – sinh cảnh, khu bảo vệ cảnh quan.

Quyết định số 17/2015/QĐ-TTg ngày 9/6/2015,ban hành quy chế quản lý rừng phòng hộ rừng phòng hộ đầu nguồn nhằm tăng cường khả năng điều tiết nguồn nước cho các dòng chảy, hồ chứa nước, hạn chế lũ lụt, giảm xói mòn, bảo vệ đất, hạn chế bồi lấp các lòng hồ và khu vực hạ du;

Diện tích rừng phòng hộ đầu nguồn gồm diện tích rừng và đất lâm nghiệp quy hoạch theo quy định của Nhà nước nhằm mục đích chủ yếu là bảo vệ và phát triển rừng phòng hộ đầu nguồn.

78

Quy mô của rừng phòng hộ đầu nguồn phù hợp với quy mô của lưu vực sông, hồ và việc quản lý rừng phòng hộ đầu nguồn gắn với công tác quản lý tổng hợp lưu vực sông, hồ.

Thông tư liên tịch Số: 07/2011/TTLT-BNNPTNT-BTNMT

Hướng dẫn một số nội dung về giao rừng, thuê rừng gắn liền với giao đất, thuê đất lâm nghiệpcơ quan nhà nước; các tổ chức; hộ gia đình, cá nhân trong nước; cộng đồng dân cư thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc là người Việt Nam định cư ở nước ngoài; tổ chức, cá nhân nước ngoài và các đối tượng khác có liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất lâm nghiệp; quản lý, sở hữu hoặc sử dụng rừng theo quy định của pháp luật đất đai và pháp luật bảo vệ và phát triển rừng.

Thông tư số 34/2009/TT-BNNPTNT ngày 10/06/2009 của Bộ Nông nghiệp & PTNT quy định tiêu chí xác định và phân loại rừng, trong đó (Điều 3 - tiêu chí xác định rừng) quy định đối với rừng mới trồng phải đảm bảo mật độ 1.000 cây/ha, trong khi đó nếu trồng rừng theo băng, theo dải chỉ cần 600 cây/ha đã đảm bảo quy định, vùng cát trồng 1.100 cây/ha, nếu đảm bảo tỷ lệ sống trên 85% sẽ được nghiệm thu nhưng không công nhận là rừng (vì mật độ dưới 1.000 cây). Điều 8 - phân loại rừng theo trữ lượng, quy định rừng nghèo, trữ lượng từ 10 - 100m3, biên độ quá rộng sẽ khó quản lý loại rừng này.

4.2.1.2. Giao, cho thuê, khoán rừng và đất lâm nghiệp

a. Giao, cho thuê rừng và đất lâm nghiệp

Giao rừng: Luật Bảo vệ và phát triển rừng (Điểm b Khoản 3 Điều 24 - Giao rừng) quy định Nhà nước giao rừng sản xuất là rừng tự nhiên có thu tiền sử dụng rừng đối với các tổ chức kinh tế. Quy định này cần được xem xét lại, vì phần lớn rừng tự nhiên hiện còn là rừng trung bình, rừng nghèo, hầu như không có thu nhập gì từ rừng và phải qua một thời gian dài đầu tư vào rừng (25 - 30 năm) mới có sản lượng khai thác; hơn nữa đối với khu rừng có sản lượng khai thác thì sản phẩm khai thác đã phải chịu thuế tài nguyên. Quyết định số 304/2005/QĐ-TTg ngày 23/11/2005 của Thủ tướng Chính phủ (Điều 4) về việc thí điểm giao rừng, khoán bảo vệ rừng cho hộ gia đình và cộng đồng trong buôn, làng là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ ở các tỉnh Tây Nguyên và Thông tư số 17/2006/TT-BNN ngày 14/3/2006 của Bộ Nông nghiệp và PTNT hướng dẫn Quyết định 304 (Khoản 2 Mục II) quy định, đối tượng rừng giao cho dân là rừng sản xuất là rừng tự nhiên không thuộc rừng giàu, trung

79

bình, không đảm bảo cấp trữ lượng hoặc độ tàn che theo quy định; Nghị định số 200/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 của Chính phủ về sắp xếp, đổi mới và phát triển lâm trường quốc doanh (Khoản 4 Điều 4) quy định diện tích rừng sản xuất là rừng tự nhiên nghèo kiệt của các lâm trường thì chính quyền địa phương thu hồi để giao, cho thuê cho các đối tượng, dẫn đến một số địa phương chỉ giao rừng nghèo, rừng non phục hồi cho hộ gia đình, cộng đồng đã hạn chế hưởng lợi từ rừng.

Cho thuê rừng: Luật Bảo vệ và phát triển rừng (Điều 25) quy định, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước được Nhà nước cho thuê rừng thu tiền thuê rừng hàng năm, trong khi đó, tổ chức, cá nhân nước ngoài lại được chọn trả tiền thuê rừng hàng năm hoặc trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Thời hạn trả tiền thuê rừng nêu trên tương ứng với các quyền của chủ rừng quy định tại Luật này (Điều 66, 71, 75, 76). Điều này dẫn đến sự không bình đẳng giữa tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước và tổ chức, cá nhân nước ngoài.

Hưởng lợi từ rừng: Quyết định số 178/2001/QĐ-TTg ngày 12/11/2001 của Thủ tướng Chính phủ về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp có một số hạn chế, bất cập sau:

+ Chưa quy định rõ phương pháp tính toán khi phân chia lâm sản khai thác chính giữa hộ gia đình với xã hoặc bên giao khoán như: địa điểm phân chia sản phẩm, giá lâm sản làm căn cứ phân chia sản phẩm, chi phí khai thác, vận xuất lâm sản; quy định mức ăn chia đối với gỗ đổ gãy, tỉa thưa, tận thu lâm sản; cơ quan chịu trách nhiệm giám sát thực hiện về khối lượng, chủng loại lâm sản được phép lấy ra khỏi rừng, phần nộp ngân sách xã, chi phí cho các công việc đó….

+ Chưa có quy định quyền hưởng lợi đối với tổ chức, cộng đồng dân cư thôn tham gia nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp.

b. Giao khoán rừng và đất lâm nghiệp

- Nghị định số 135/2005/NĐ-CP ngày 08/11/2005 của Chính phủ về việc giao khoán đất nông nghiệp, đất rừng sản xuất và đất có mặt nước nuôi trồng thuỷ sản trong các nông lâm trường quốc doanh, theo quy định tại khoản 1 Điều 17, Nghị định này thay thế Nghị định số 01/CP ngày 04/01/1995 của Chính phủ, nhưng lại chỉ tập trung quy định về giao khoán rừng và đất lâm nghiệp quy hoạch

80

rừng sản xuất trong các nông lâm trường quốc doanh. Khoản 4 Điều 17 Nghị định 135 còn quy định đối với lâm trường quốc doanh có rừng phòng hộ, đặc dụng thì thực hiện khoán bảo vệ rừng theo quy định về khoán bảo vệ rừng phòng hộ, đặc dụng, nhưng không nói rõ thực hiện theo văn bản nào hay vẫn áp dụng theo quy định tại Nghị định 01//CP? Nếu Nghị định 135 chỉ thay thế nội dung quy định về khoán rừng và đất lâm nghiệp quy hoạch rừng sản xuất thì phải ghi rõ các nội dung liên quan đến khoán bảo vệ rừng phòng hộ, đặc dụng quy định tại Nghị định 01/CP vẫn còn hiệu lực pháp lý. Do quy định không rõ về hiệu lực thi hành văn bản nên có cách hiểu khác nhau, một số địa phương lúng túng khi triển khai khoán bảo vệ rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, không biết dựa vào văn bản pháp luật nào?

Cho đến nay, từ sau khi Nghị định 135 được ban hành, chưa có văn bản pháp luật nào quy định về khoán bảo vệ rừng phòng hộ, đặc dụng, ngoài các văn bản pháp luật liên quan đến dự án 661 (Quyết định 661, Quyết định 100 của Thủ tướng Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định 661). Nghị định 35 quy định khoán ổn định lâu dài, về cơ bản, phù hợp với Luật đất đai 2003, tuy nhiên, cần phải rà soát việc lập hợp đồng khoán, bảo đảm tính pháp lý, phù hợp với Luật dân sự (hợp đồng dân sự), để xử lý khi có tranh chấp hợp đồng. Mặc dù chỉ quy định việc khoán ổn định lâu dài, nhưng trên thực tế áp dụng nhiều hình thức khoán (hàng năm, một số năm, công đoạn trồng rừng....) và tương ứng là quyền, nghĩa vụ của bên giao khoán, bên nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp khác nhau.

Thông tư số 102/2006/TT-BNN ngày 13/11/2006 của Bộ NN&PTNT về hướng dẫn một số điều của Nghị định số 135: một số văn bản dẫn chiếu trong Thông tư đã hết hiệu lực pháp lý hoặc khó thực hiện, như Quyết định 40/2005/QĐ-BNN ngày 7/7/2005 của Bộ Nông nghiệp và PTNT về quy chế khai thác gỗ và lâm sản khác (được thay thế bằng Thông tư 135).

Quyết định số 304/2005/QĐ-TTg ngày 23/11/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc thí điểm giao rừng, khoán bảo vệ rừng cho hộ gia đình và cộng đồng trong buôn, làng là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ ở các tỉnh Tây Nguyên. Trên thực tế, các tỉnh vùng Tây Nguyên đã chấm dứt thực hiện giao, khoán bảo vệ rừng theo Quyết định số 304 từ cuối năm 2010, chủ yếu do các tỉnh không bố trí được kinh phí để tiếp tục giao, khoán bảo vệ rừng.

81

4.2.1.3. Chuyển mục đích sử dụng rừng

Luật Bảo vệ và phát triển rừng (Khoản 4 Điều 19) quy định, cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định xác lập khu rừng nào thì có quyền điều chỉnh việc xác lập khu rừng đó mà không có quy định sự kiểm tra, giám sát của cơ quan lâm nghiệp cấp trên dẫn đến việc chuyển mục đích sử dụng rừng có nơi không theo đúng quy định.

Nghị định số 23/2006/NĐ-CP ngày 3/3/2006 của Chính phủ về thi hành Luật Bảo vệ và phát triển rừng (Điều 29) quy định chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích không phải lâm nghiệp phải có báo cáo đánh giá tác động môi trường, có phương án đền bù giải phóng mặt bằng khu rừng, đảm bảo trồng rừng mới thay thế diện tích rừng sẽ chuyển sang mục đích sử dụng khác. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có văn bản nào hướng dẫn cụ thể về các nội dung này.

Quyết định số 186/2006/QĐ-TTg ngày 14/8/2006 về Quy chế quản lý rừng (khoản 2 Điều 8) quy định về chuyển đổi mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác không phải lâm nghiệp, chưa cụ thể hóa một số nội dung đã được quy định tại Nghị định 23, như: xây dựng báo cáo đánh giá tác động môi trường do việc chuyển mục đích sử dụng rừng, bồi hoàn giá trị đa dạng sinh học của rừng bị chuyển đổi, đền bù giải phóng mặt bằng khu rừng.

4.2.1.4. Các quyền của chủ rừng

Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 (Điều 64) quy định quyền của tổ chức kinh tế (chủ rừng) được nhà nước giao rừng sản xuất có thu tiền sử dụng rừng có phân biệt 2 trường hợp: (1) Trường hợp tiền sử dụng rừng đã trả có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, chỉ được thế chấp bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng tăng thêm do chủ rừng tự đầu tư so với giá trị quyền sử dụng rừng được xác định tại thời diểm được giao rừng; (2) Trường hợp tiền sử dụng rừng đã trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, thì chủ rừng được chuyển nhượng quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng; được thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng, giá trị rừng sản xuất là rừng trồng. - Luật Bảo vệ và phát triển rừng (Điều 70) quy định quyền và nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao rừng sản xuất là rừng tự nhiên, như được khai thác lâm sản; được thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng tăng thêm do chủ rừng tự đầu tư so với giá trị quyền sử dụng rừng được xác định

82

tại thời điểm được giao theo quy định của pháp luật. Cá nhân được để thừa kế quyền sử dụng rừng theo quy định của pháp luật.

Thông tư số 38/2007/TT-BNN ngày 25/4/2007 của Bộ Nông nghiệp & PTNT hướng dẫn trình tự, thủ tục giao rừng, cho thuê rừng cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư thôn quy định khi giao rừng tự nhiên phải xác định trữ lượng rừng.

Theo Điều 113 Luật đất đai năm 2003; Điều 69, Điều 70 Luật Bảo vệ và phát triển rừng và Điều 32 Nghị định 23/2006/NĐ-CP, quyền sử dụng rừng tự nhiên của hộ gia đình hẹp hơn so với quyền sử dụng đất. Cụ thể: hộ gia đình là chủ rừng được chuyển nhượng quyền sử dụng đất, trong khi đó lại không được chuyển nhượng rừng tự nhiên là rừng sản xuất trên mảnh đất đó. Quy định này đã gây ra một nghịch lý, rừng luôn gắn liền với đất (đất rừng cũng là một yếu tố cấu thành của rừng), nhưng nội dung quyền sử dụng rừng lại khác với quyền sử dụng đất. Người dân được giao rừng tự nhiên và đồng thời được giao mảnh đất có rừng tự nhiên trên đó sẽ thực hiện quyền tài sản như thế nào trong giao dịch dân sự ? Với đất, được chuyển nhượng quyền sử dụng, còn rừng tự nhiên lại không được quyền chuyển nhượng.

4.2.1.5. Phát triển rừng

a. Bất cập, hạn chế về phục hồi rừng, cải tạo rừng

- Quyết định 186/2006/QĐ-TTg ngày 14/8/2006 về Quy chế quản lý rừng (Điều 10, 19, 31, 37) quy định về cải tạo rừng tự nhiên (đặc dụng, phòng hộ, sản xuất); Thông tư số 99/2006/TT-BNN ngày 06/11/2006 củaBộ Nông nghiệp &PTNT hướng dẫn thực hiện một số điều của Quyết định 186 (khoản 2 Mục II ) hướng dẫn về tiêu chí rừng nghèo kiệt và các loại rừng nghèo kiệt được phép cải tạo; Thông tư 25/2011/TT-BNNPTNT ngày 06/4/2011 của Bộ Nông nghiệp &PTNT về sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số quy định về thủ tục hành chính trong lĩnh vực Bảo vệ và phát triển rừng theo Nghị quyết số 57/NQ-CP ngày 15/12/2010 của Chính phủ (Điều

7 sửa đổi, bổ sung Thông tư 99) cũng quy định về cải tạo rừng; Quyết định 73/2010/QĐ-TTg ngày 16/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ về quy chế đầu tư xây dựng công trình lâm sinh cũng đưa ra khái niệm về cải tạo rừng tự nhiên nghèo kiệt.

83

Về cơ bản, các nội dung quy định về cải tạo rừng tại 4 văn bản này không có mâu thuẫn, nhưng thiếu các quy định cụ thể về các phương thức, quy trình kỹ thuật cụ thể khi tiến hành cải tạo rừng; kiểm tra, giám sát việc cải tạo rừng ... Mặt khác, Thông tư số 99 quy định rừng tự nhiên nghèo kiệt (đối với rừng gỗ) được phép cải tạo có trữ lượng gỗ nhỏ hơn 50m3/ha, trong khi đó Thông tư 34/2009/TT-BNNPTNT ngày 10/6/2009 của Bộ Nông nghiệp &PTNT về quy định tiêu chí xác định và phân loại rừng không đề cập đến cụm từ “rừng nghèo kiệt” mà chỉ sử dụng cụm từ “rừng nghèo” (trữ lượng từ 10 - 100m3/ha) , rừng chưa có trữ lượng (trữ lượng dưới 10m3/ha).