Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.2. Cơ sở thực tiễn
2.2.1. Kinh nghiệm của một số địa phương trong nước
2.2.1.1. Kinh nghiệm quản lý đầu tư và xây dựng ở tỉnh Bắc Kạn
Đầu tư xây dựng là một trong những chính sách có vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước nói chung và của các địa phương nói riêng.
Bắc Kạn là một tỉnh vùng núi cao, có địa hình phức tạp, cơ sở vật chất kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội còn nghèo nàn và chưa phát triển. Đồng thời là một tỉnh có nền kinh tế với xuất phát điểm thấp, việc huy động nguồn vốn
đầu tư cho xây dựng kết cấu hạ tầng từ nội bộ nền kinh tế của tỉnh còn hạn chế, vì vậy trong những năm qua tỷ trọng vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho các dự án công, các chương trình mục tiêu chủ yếu là nguồn hỗ của ngân sách Trung ương. Những kết quả đạt được trong đầu tư xây dựng đã góp phần từng bước hoàn thiện và hiện đại hoá hệ thống kết cấu hạ tầng "điện, đường, trường, trạm" tạo tiền đề cho phát triển kinh tế - xã hội cũng như góp phần quan trọng vào tốc độ tăng trưởng kinh tế của tỉnh.
Bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, trong những năm vừa qua, việc đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn ngân sách nhà nước của tỉnh Bắc Kạn còn nhiều bất cập, hạn chế, thể hiện qua từ công tác quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng; việc phân bổ vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước còn dàn trải, số vốn bình quân phân bổ cho các dự án hàng năm thấp dẫn đến dự án kéo dài ảnh hưởng đến hiệu quả vốn đầu tư; nhiều bất cập trong lập và quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình; cơ chế giám sát, kiểm tra thực hiện đầu tư công chưa được chú trọng đúng mức…Để khắc phục những tồn tại, hạn chế trên nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách nhà nước trong xây dựng cơ bản cần tập trung thực hiện tốt một số giải pháp sau:
- Quản lý tốt công tác quy hoạch, kế hoạch đề ra. Thực hiện rà soát, điều chỉnh, bổ sung quy hoạch xây dựng tỉnh, đẩy mạnh quy hoạch chi tiết; hoàn thành xây dựng các quy hoạch kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng các phường xã và quy hoạch ngành. Khắc phục tình trạng quy hoạch được phê duyệt nhưng không được triển khai thực hiện theo quy định. Đẩy mạnh công tác lập, rà soát điều chỉnh, nâng cao chất lượng quy hoạch; đảm bảo chiến lược đồng bộ, sự phù hợp giữa quy hoạch phát triển ngành quy hoạch xây dựng với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội.
- Đầu tư phải phù hợp với chuyển dịch cơ cấu kinh tế và phù hợp với quy hoạch được duyệt. Bảo đảm bố trí vốn xây dựng cơ bản theo hướng tập trung vào các lĩnh vực có trọng tâm, trọng điểm của tỉnh; bố trí vốn đầu tư phù hợp với khả năng cân đối vốn của năm kế hoạch và những năm tiếp theo; quản lý vốn theo phân cấp của Luật ngân sách nhà nước và các văn bản pháp luật về quản lý đầu tư; chấm dứt tình trạng đầu tư không đồng bộ, không hiệu quả.
- Quản lý các dự án đầu tư, quản lý chất lượng công trình phải được thực hiện theo đúng quy định. Thực hiện đúng các quy định của pháp luật về xây
dựng, từ công tác chuẩn bị đầu tư, đúng kế hoạch đề ra, các dự án được lập phải đảm bảo tính khả thi phải sát với yêu cầu nhiệm vụ đầu tư, tiêu chuẩn định mức, quy trình quy phạm, đơn giá chế độ chi theo quy định, hạn chế mức thấp nhất các chi phí phát sinh trong quá trình đầu tư và nghiệm thu công trình.
- Tăng cường quản lý năng lực hoạt động của các nhà thầu tư vấn, thi công xây dựng. Thường xuyên thẩm định về năng lực, kinh nghiệm của các nhà thầu tư vấn, thi công xây dựng, công khai đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng của tỉnh. Đồng thời thông báo cả những vi phạm của các nhà thầu để các chủ đầu tư làm căn cứ lựa chọn.
- Tăng cường cải cách hành chính, chống tiêu cực, phiền hà ở các cơ quan nhà nước liên quan đến quá trình đầu tư xây dựng cơ bản. Cải cách hành chính rà soát văn bản thủ tục hành chính trong thu hút đầu tư và đơn giản hóa các thủ tục hành chính. Rà soát lại những thủ tục hành chính không cần thiết trong quá trình thực hiện thủ tục đầu tư.
- Thực hiện cơ chế dân chủ, công khai, minh bạch trong đầu tư xây dựng cơ bản. Công khai, minh bạch hóa quá trình đầu tư công tác quy hoạch, kế hoạch vốn đầu tư, danh mục dự án công trình đầu tư, thông tin hoạt động đấu thầu của các dự án rộng rãi, chống khép kín, đảm bảo tính cạnh tranh trong đấu thầu.
- Chú trọng công tác đào tạo, bồi dưỡng. Đào tạo bổ sung kiến thức, cập nhật cho tất cả các đối tượng liên quan đến quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản bằng hình thức tập huấn, đào tạo ngắn ngày, có kiểm tra. Sử dụng cán bộ phải có lên có xuống không để tình trạng “sống lâu lên lão”, thưởng phạt phải công minh. Trong công cuộc phát triển kinh tế, đầu tư xây dựng cơ bản là việc đầu tiên để tăng trưởng kinh tế trong đó nguồn ngân sách nhà nước chiếm tỷ trọng lớn, hơn nữa đầu tư xây dựng cơ bản cũng là nhân tố quyết định làm thay đổi cơ cấu kinh tế, thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế của địa phương. Do vậy việc quản lý và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước là rất quan trọng và cần thiết trong giai đoạn hiện nay, nó đòi hỏi sự tham gia tích cực, đồng bộ của cấp ủy, chính quyền, sự vào cuộc của chủ đầu tư, nhà thầu và sự tham gia của cả cộng đồng dân cư trong tất cả các khâu, các bước của hoạt động đầu tư. 2.2.1.2. Kinh nghiệm quản lý đầu tư xây dựng cơ bản ở tỉnh Vĩnh Phúc
Ở Vĩnh Phúc, trong một thời gian dài, thực trạng về năng lực chủ đầu tư các dự án đầu tư xây dựng cơ bản là vấn đề khiến nhiều cấp, nhiều ngành băn khoăn.
Bởi trong nhiều năm qua ở Vĩnh Phúc đã từng xảy ra nhiều hạn chế, tồn đọng trong lĩnh vực xây dựng cơ bản mà trong đó nguyên nhân chủ yếu là do chủ đầu tư không đủ năng lực, thiếu trách nhiệm. Hệ luỵ của thực trạng đó vẫn còn kéo dài đến nay chưa khắc phục được là không ít dự án đầu tư triển khai chậm chạp, thời gian thi công kéo dài gây lãng phí, khi công trình hoàn thành đưa vào sử dụng thì lại chậm quyết toán. Để giải quyết tồn tại đó, nhiều giải pháp được đưa ra trong đó có việc thành lập cơ quan quản lý dự án đầu tư chuyên nghiệp.
Uỷ ban nhân dân tỉnh đã thành lập Ban quản lý đầu tư xây dựng công trình tỉnh Vĩnh Phúc. Đây là đơn vị sự nghiệp trực thuộc UBND tỉnh; chịu sự chỉ đạo, quản lý toàn diện của UBND tỉnh; đồng thời chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ của Sở Xây dựng và Sở Kế hoạch và Đầu tư. Ban quản lý được giao chức năng là giúp UBND tỉnh làm chủ đầu tư quản lý dự án theo quy định của Nhà nước. Nhiệm vụ chính của Ban quản lý là phối hợp chặt chẽ với các sở, ban, ngành chủ đầu tư các dự án khác có liên quan trong công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, để thực hiện nhiệm vụ của một chủ đầu tư dự án xây dựng theo sự phân công của UBND tỉnh. Đồng thời, Ban quản lý tổ chức bộ máy đảm bảo điều kiện năng lực theo quy định để triển khai công tác quản lý dự án cho các chủ đầu tư khi được sự đồng ý của UBND tỉnh. Ngoài ra, Ban quản lý còn triển khai thực hiện công tác tư vấn xây dựng và thực hiện nhiệm vụ uỷ thác của Ban quản lý khu công nghiệp, khu kinh tế tỉnh, UBND cấp huyện, xã và các doanh nghiệp thông qua hợp đồng kinh tế… Ban quản lý được ngân sách nhà nước cấp kinh phí và đầu tư cơ sở vật chất ban đầu để hoạt động.
Sự ra đời của Ban quản lý đầu tư xây dựng công trình tỉnh nhằm giải quyết tình trạng “ì ạch” trong lĩnh vực xây dựng cơ bản do năng lực chủ đầu tư hạn chế vì không chuyên nghiệp, thế nhưng sau hơn 3 năm kể từ ngày có quyết định thành lập, Ban quản lý đã làm được những gì? Theo ông Triệu Hữu Đại, Trưởng ban Quản lý, hiện tại tổ chức bộ máy của Ban quản lý đã tạm ổn về số lượng cũng như chất lượng. Cụ thể hiện nay, nguồn nhân lực ở Ban quản lý có trên 20 người, trong đó có: 10 kỹ sư, 1 kiến trúc sư, 6 cử nhân, 5 trung cấp. Với lực lượng này, Ban quản lý có thể đảm nhiệm cùng lúc nhiều dự án đầu tư xây dựng.
Như vậy, sau 3 năm thành lập, Ban Quản lý đầu tư xây dựng công trình Vĩnh Phúc chỉ mới chính thức được giao nhiệm vụ làm chủ đầu tư một số công trình thuộc nguồn vốn phân cấp cho tỉnh quản lý. So với một số huyện, thị hoặc một số ngành thì nguồn vốn đầu tư được phân khai này chỉ bằng khoảng 1/10.
Với lực lượng chuyên môn khá “hùng hậu” như vậy mà chỉ “được làm” như thế thì thật là lãng phí. Trong khi đó, nguồn thu chi trả lương cho bộ máy của Ban quản lý chủ yếu phụ thuộc vào nguồn vốn đầu tư với tỷ lệ thu tối đa là 4% tổng vốn đầu tư được phân khai thực hiện, trong đó có 1% thu từ chi phí quản lý dự án và từ 2,5-3% thu từ hoạt động giám sát. Do vốn phân khai ít nên mức thu thực tế ở Ban quản lý trong 3 năm qua không đủ cho Trung tâm chi trả lương cơ bản cho cán bộ nhân viên. Cụ thể, trong năm 2014, Ban quản lý chỉ thu được 43 triệu đồng từ công tác tư vấn, còn khoản thu từ quản lý dự án không có, do hầu hết dự án đầu tư được giao đang trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, chưa được phân khai vốn thực hiện. Để có đủ nguồn chi trả lương, năm 2014, Ban quản lý phải xin ngân sách hỗ trợ thêm 600 triệu đồng. Năm 2015, tổng vốn đầu tư được phân khai cho 6 dự án đầu tư là 10 tỷ đồng, theo tỷ lệ trích thu thì Ban quản lý sẽ có được khoảng 400 triệu đồng từ chi phí quản lý và giám sát. Ngoài ra, theo dự kiến thì hoạt động tư vấn có thể thu thêm được khoảng 100 triệu đồng nữa. Như vậy, trong năm 2015, Ban quản lý chỉ có được tổng thu khoảng 500 triệu đồng. Trong khi đó, năm 2015, Ban quản lý tổng dự toán chi phí trả lương sẽ nâng lên khoảng 1,5 tỷ đồng. So với tổng nguồn thu có thể thu được là 500 triệu đồng, thì trong năm 2015 Ban quản lý sẽ hụt chi trả lương đến 1,0 tỷ đồng. Nếu như số lượng dự án giao cho Ban quản lý nhiều hơn với tổng vốn phân khai mỗi năm khoảng 50 tỷ đồng, thì chắc chắn khoảng thiếu hụt này sẽ không còn và Ban quản lý tự trang trải mà không cần sự hỗ trợ kinh phí trả lương từ ngân sách Nhà nước. Trong “hoàn cảnh” ấy, 3 năm qua, Ban quản lý đầu tư xây xây dựng công trình luôn khắc khoải chờ được giao dự án.
Một số chuyên gia về lĩnh vực xây dựng cơ bản cho biết, hiện nay có khoảng 80% tỉnh thành trên cả nước thành lập Ban quản lý đầu tư xây dựng công trình giống như ở Vĩnh Phúc, nhưng hoạt động mạnh mẽ hơn rất nhiều, trong đó có Ban quản lý hàng năm quản lý nguồn vốn lên đến hàng ngàn tỷ đồng. Muốn hoạt động Ban quản lý đầu tư xây dựng công trình Vĩnh Phúc đạt hiệu quả được như các tỉnh thành khác, xứng tầm với một đơn vị trực thuộc UBND tỉnh thì cần phải tăng cường số lượng dự án giao cho Ban quản lý (Trang thông tin điện tử tỉnh Vĩnh Phúc, 2017).
2.2.1.3. Kinh nghiệm kiểm tra, kiểm soát, đánh giá hiệu quả sử dụng vốn Nhà nước trong công trình xây dựng cơ bản
lý tổng thể chi phí dự án (TPCM) nhằm theo dõi chi đầu tư công để nắm được chi phí phát sinh trong suốt chu kỳ dự án từ lập kế hoạch đến hoàn thành xây dựng. Hệ thống này được xây dựng theo nguyên tắc “không được phép tăng quy mô xây dựng thông qua việc sửa đổi thiết kế ngoại trừ các trường hợp không thể tránh khỏi; bộ chủ quản phải tham khảo ý kiến của Bộ Chiến lược và Tài chính về việc điều chỉnh chi phí dự án”. Việc làm này đã giúp thay đổi đáng kể số lượng đề nghị điều chỉnh chi phí dự án của các cơ quan chủ quản (kiến nghị tăng tổng thể chi phí dự án chiếm tỷ lệ từ 26,4% giai đoạn 1996 - 1999 đã giảm xuống còn 4,4% giai đoạn 2000 - 2003) (Trang thông tin điện tử nội chính trung ương, 2013).
Tương tự, Nhật Bản có một hệ thống quy phạm pháp luật quy định chặt chẽ công tác giám sát thi công và cơ cấu hệ thống kiểm tra, như Luật Thúc đẩy đấu thầu và hợp đồng hợp thức đối với công trình công chính, Luật Tài chính công, Luật Thúc đẩy công tác đảm bảo chất lượng công trình công chính... Các tiêu chuẩn kỹ thuật dùng cho kiểm tra sẽ do các Cục phát triển vùng biên soạn, còn nội dung kiểm tra trong công tác giám sát do cán bộ nhà nước (ở đây là Bộ MLIT) trực tiếp thực hiện.Công tác quản lý thi công tại công trường góp phần quan trọng vào đảm bảo chất lượng công trình xây dựng. Quản lý thi công tại công trường gồm giám sát thi công và kiểm tra công tác thi công xây dựng, với những nội dung về sự phù hợp với các điều kiện hợp đồng, tiến trình thi công, độ an toàn lao động.
Tại Vương quốc Anh, Hàn Quốc, Chi-lê, Ai-len..., việc kiểm tra, đánh giá hoàn thành dự án được thực hiện thông qua chính sách hậu kiểm. Ở Chi-lê và Hàn Quốc, quan chức thường giữ vai trò lớn trong việc kiểm tra tài sản hoàn thành so với kế hoạch dự án. Tại Ai-len và Vương quốc Anh, đánh giá hoàn thành dự án là đánh giá tác động của dự án đầu tư dựa trên kết quả đầu ra. Bên cạnh đó, cơ chế rà soát đặc biệt được thực hiện nhằm phát hiện những nhân tố mang tính hệ thống ảnh hưởng tới chi phí và chất lượng của dự án.Tại bốn quốc gia này, các dự án đầu tư đều phải được kiểm toán đều áp dụng cơ chế cụ thể để xúc tiến rà soát thực hiện dự án nếu có sự thay đổi cơ bản về chi phí, tiến độ, và lợi nhuận ước tính của dự án. Ví dụ ở Hàn Quốc, các dự án tự động được thẩm định lại nếu chi phí thực tế tăng thêm trên 20%; ở Chi-lê, nếu giá bỏ thầu thấp nhất cao hơn giá dự toán từ 10% trở lên, dự án đó sẽ bị thẩm định lại.
Ở Trung Quốc, việc tổ chức giám sát các dự án đầu tư công được thực hiện thông qua nhiều cấp, nhiều vòng giám sát khác nhau. Mục đích giám sát đầu tư
của cơ quan Chính phủ là đảm bảo đầu tư đúng mục đích, đúng dự án, đúng quy định và có hiệu quả. Cơ quan có dự án phải bố trí người thực hiện giám sát dự án thường xuyên theo quy định pháp luật. Ủy ban phát triển và cải cách từng cấp