Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý chi ngân sách nhà nước
2.2. Cơ sở thực tiễn
2.2.1. Kinh nghiệm và thực tiễn tại một số nước trên thế giới
Ở các nước có nền kinh tế phát triển thường áp dụng các phương thức quản lý NSNN như sau:
Thứ nhất, quản lý chi tiêu NSNN theo kết quả đầu ra
Với phương thức này, việc xây dựng và phân bổ dự toán ngân sách phải có mối liên hệ chặt chẽ giữa mức dự toán ngân sách dự kiến sẽ cấp với việc thực hiện mục tiêu, qua đó sẽ đạt được một kết quả đầu ra. Phương thức quản lý này cũng đòi hỏi những thay đổi trong khuôn khổ luật pháp, thể chế, cách thức xây dựng và điều hành kế hoạch ngân sách cũng như văn hóa quản lý theo hướng đảm bảo trách nhiệm giải trình về kết quả hoạt động. Điển hình như:
- Cộng hòa Liên bang Đức, từ năm 2000, thông qua Ủy ban Ngân sách của Quốc hội Liên bang, nước này đã thí điểm thực hiện. Dự án thử nghiệm độ tin cậy và tác dụng của ngân sách dựa trên sản phẩm đầu ra như là một công cụ điều hành định hướng đầu ra (Trần Thị Lan Hương, 2015)
Ngân sách dựa trên đầu ra được coi như một Phụ lục cho kế hoạch ngân sách và nó có tác dụng cung cấp cho các nhà quản lý, các nghị sĩ những thông tin định hướng đầu ra. Việc điều hành ngân sách theo định hướng kết quả đầu ra được xây dựng trên các điều luật nguyên tắc cơ bản, điều luật ngân sách Liên bang, quy định điều hành ngân sách thông qua kết quả được định nghĩa cả về số lượng và chất lượng (Trần Thị Lan Hương, 2015).
Tham gia dự án thí điểm này có 6 cơ quan của Liên bang Đức: Cục Thông tin báo chí, Trường Cao đẳng quản lý công, Cục Thống kê, Cục Giao thông đường bộ, Cục Đường sắt, Phòng Hải quan và Thuế tiêu thụ trực thuộc Cục Thuế Hamburg. Ở cấp bang, phương thức điều hành mới trên được thí điểm tại bang Hessen với cơ chế khoán chi dựa trên kết quả, trong đó bao gồm: Phân cấp và gắn trách nhiệm chuyên môn với trách nhiệm tài chính, định hướng theo mục tiêu và hoạt động của cơ quan hành chính, cải cách ngân sách và kế toán… (Trần Thị Lan Hương, 2015).
Các đơn vị được giao nhiệm vụ xác định rõ ràng về trách nhiệm, kinh phí và thẩm quyền để thực hiện theo một hệ thống phân cấp trách nhiệm cho đơn vị đó trong khuôn khổ tài chính của mình và với khối lượng kết quả quy định trước tự quyết định việc sử dụng kinh phí phù hợp nhu cầu về thời gian, bản chất và về
nguyên tắc không vượt quá khuôn khổ tài chính cho phép… (Trần Thị Lan Hương, 2015).
Khi lập kế hoạch gắn với đầu ra, kế hoạch ngân sách bao gồm kế hoạch công việc, kế hoạch kết quả và kế hoạch tài chính. Quyết toán ngân sách được thực hiện trên cơ sở chế độ kế toán kép có tính toán chi phí và hiệu quả thông qua quyết toán kết quả, tài sản và tài chính được bổ sung trên báo cáo về công việc.
- NewZeland, Chính phủ nước này đã tập trung vào vấn đề hiệu quả hoạt động của các tổ chức công từ cuối thập kỷ 80, với việc xác định rõ hơn trách nhiệm đối với chi phí và kết quả hoạt động cuối cùng (Trần Thị Lan Hương, 2015).
Kinh nghiệm của NewZealand gắn việc phân bổ ngân sách với việc xác định cụ thể các nhóm đầu ra tương đồng về cấp độ, trong đó các đầu ra thuộc cùng một nhóm phải tương đồng về bản chất hoặc đồng nhất; có đầy đủ thông tin về chất lượng, số lượng, thời gian, chi phí cho đầu ra để đủ phục vụ việc ra quyết định; có sự ràng buộc trách nhiệm giữa người cung cấp với các nhà quản lý và giữa nhà quản lý với người thực hiện hoạt động mua và các cơ quan, người dân có trách nhiệm giám sát (Trần Thị Lan Hương, 2015).
Trước khi Quốc hội phê duyệt ban hành ngân sách, Chính phủ đưa ra những tuyên bố về chính sách bao gồm những mục tiêu cho ngân sách năm tới và ít nhất 3 năm tiếp theo. Đây là căn cứ để các bộ xây dựng các chương trình ngân sách, trong đó các chương trình mới được cân nhắc và thông qua, công bố rõ ràng trong báo cáo cập nhật kinh tế và tài khóa ngân sách (Trần Thị Lan Hương, 2015).
Báo cáo đưa ra kế hoạch thu - chi tổng thể để thực hiện chiến lược. Cùng với đó, Chính phủ phải thông báo chiến lược tài khóa của mình, báo cáo về sự thống nhất giữa các quyết định ngân sách so với chiến lược chính sách, báo cáo chiến lược tài khóa phải đưa ra dự báo tài khóa về khoản thu - chi ngân sách trong 10 năm tới (Trần Thị Lan Hương, 2015).
Thứ hai, quản lý ngân sách theo kế hoạch chi tiêu trung hạn.
Đây là một công cụ nhằm liên kết giữa chính sách, kế hoạch và ngân sách trong một khoản thời gian trung hạn (3-5 năm) tại cấp độ chính quyền Trung ương. Công cụ này hướng đến 6 mục tiêu cụ thể như: Tăng cường kỷ luật tài chính bằng việc ước tính số dư thực chất hơn đối với kinh tế vĩ mô; tích hợp thứ tự ưu tiên chính sách khác nhau vào ngân sách năm, để đảm bảo tính thích hợp; giúp phân bổ nguồn lực giữa các ngành khác nhau và giữa các đơn vị trong cùng
ngành; dự toán ngân sách dài hơi hơn cho từng ngành bằng việc cung cấp tầm nhìn từ 3-5 năm; thúc đẩy hiệu quả cho quá trình hoạt động và làm cho chất lượng tăng cùng chi phí giảm; nhấn mạnh đến trách nhiệm giải trình đối với các khoản chi tiêu công (Trần Thị Lan Hương, 2015).
- Điển hình là tại Na Uy, nước này đã thiết lập mô hình quản lý ngân sách dựa trên kết quả hoạt động, qua đó hướng đến việc thực hiện một cách nghiêm túc, mang tính kỷ luật tài chính cao liên quan đến khuôn mẫu kinh tế vĩ mô. Dựa vào cơ cấu tổ chức của các cơ quan thuộc chính phủ, Na Uy đã vận dụng mô hình quản lý ngân sách dựa trên kết quả hoạt động cũng như mô hình quản lý ngân sách theo kế hoạch chi tiêu trung hạn vào quá trình quản lý NSNN và phản ánh trong hệ thống kế toán của các đơn vị công với 6 công việc chính (Trần Thị Lan Hương, 2015).
Hình thành các mục tiêu về hoạt động của các tổ chức công có thể đo lường được; sử dụng quy trình lập dự toán ngân sách theo hướng từ trên xuống; phân cấp thực hiện ngân sách các đơn vị; phân cấp việc quản trị nguồn nhân lực và chính sách quản lý số lượng, chất lượng nhân sự… (Trần Thị Lan Hương, 2015). 2.2.2. Kinh nghiệm và thực tiễn của một số địa phương
2.2.2.1. Kinh nghiệm và thực tiễn của tỉnh Nghệ An
Theo Phòng Ngân sách tỉnh Nghệ An (2016) đưa tin: Năm 2016, nền kinh tế thế giới và trong nước sẽ tiếp tục đà phục hồi ổn định, tuy nhiên dự báo tốc độ phục hồi chậm và còn nhiều khó khăn; thị trường hàng hóa sẽ có thể chịu tác động từ các cuộc khủng hoảng chính trị, tranh chấp lãnh thổ, đặc biệt trên Biển Đông diễn biến phức tạp, gay gắt và rất khó lường. Tình hình đó sẽ tiếp tục chi phối ảnh hưởng đến nhiệm vụ thu ngân sách năm 2016. Mặc dù dự báo còn có nhiều khó khăn nhưng với tinh thần phấn đấu cao nhất, tại kỳ họp thứ 15 HĐND tỉnh Nghệ An khóa XVII, HĐND tỉnh Nghệ An đã thống nhất giao chỉ tiêu thu ngân sách năm 2016 như sau:
- Tổng thu NSNN năm 2016: 10.281 tỷ đồng. Trong đó: Thu nội địa: 8.994 tỷ đồng; Thu nội địa trừ thu tiền sử dụng đất: 7.494 tỷ đồng; Thu tiền sử dụng đất: 1.500 tỷ đồng; Thu từ hoạt động XNK: 1.270 tỷ đồng; Thu từ XSKT: 17 tỷ đồng (Phòng Ngân sách tỉnh Nghệ An, 2016).
- Về dự toán chi ngân sách địa phương năm 2016: 19.938,9 tỷ đồng. Trong đó: Chi đầu tư phát triển: 5.567,3 tỷ đồng; Chi thường xuyên: 14.082,4 tỷ đồng; Dự phòng ngân sách: 289,1 tỷ đồng (Phòng Ngân sách tỉnh Nghệ An, 2016).
Năm 2016 là năm đầu tiên thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng bộ tỉnh khoá XVIII, kế hoạch phát triển KT-XH, NSNN giai đoạn 2016-2020 đồng thời hội nhập sâu rộng vào khu vực và thế giới. Do vậy, để thực hiện tốt nhiệm vụ thu NSNN - chi ngân sách địa phương và tăng cường quản lý giá cả, ngành Tài chính tiếp tục tham mưu một số giải pháp cơ bản sau:
(1) Thực hiện nghiêm túc các văn bản chỉ đạo, hướng dẫn của Trung ương về quản lý thu chi NSNN năm 2016. Triển khai kịp thời công tác giao dự toán thu chi NSNN cho các cấp, các ngành, các đơn vị dự toán cấp 1, 2, 3; các doanh nghiệp (Phòng Ngân sách tỉnh Nghệ An, 2016).
(2) Đẩy mạnh và đa dạng hoá các hình thức tuyên truyền, hỗ trợ tư vấn pháp luật về thuế cho cộng đồng xã hội để nâng cao tính tuân thủ trong việc thực thi pháp luật thuế, đặc biệt là dịch vụ hỗ trợ các tổ chức, cá nhân nộp thuế để nâng cao sự hiểu biết và tính tuân thủ pháp luật thuế; xử lý nghiêm các hành vi trốn thuế, gian lận thuế, chây ỳ không thực hiện tốt nghĩa vụ thuế, tạo sự đồng thuận và ủng hộ của nhân dân trong công tác chống trốn lậu thuế. Tiếp tục đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính thuế, thực hiện đơn giản hoá thủ tục hành chính theo hướng rõ ràng, minh bạch. Tiếp tục nghiên cứu, xây dựng thực hiện dịch vụ công trực tuyến (Phòng Ngân sách tỉnh Nghệ An, 2016).
(3) Tiếp tục tập trung chỉ đạo vận động thu hút các dự án đầu tư đối với những ngành, lĩnh vực có nguồn thu ngân sách lớn theo danh mục đã được phê duyệt. Rà soát, sửa đổi bổ sung, triển khai thực hiện có hiệu quả các chính sách ưu đãi, khuyến khích phát triển sản xuất kinh doanh, nhất là ưu đãi về đất đai, tiếp cận vốn, tín dụng đầu tư, tín dụng suất khẩu, thuế, hải quan. Thực hiện đồng bộ các giải pháp về thu hút đầu tư, tạo mọi điều kiện thuận lợi cho nhà đầu tư nhằm đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án đã được khởi công, xúc tiến các công việc liên quan đến triển khai các dự án; đẩy nhanh công tác đền bù giải phóng mặt bằng, thực hiện đúng các cam kết đã ký với các nhà đầu tư. Thực hiện các biện pháp khuyến khích, đẩy mạnh xuất khẩu, nhất là các mặt hàng có giá trị cao của tỉnh (Phòng Ngân sách tỉnh Nghệ An, 2016).
(4) Tổ chức thực hiện tốt các Luật thuế và nhiệm vụ thu NSNN theo Nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ đã đề ra, kịp thời tháo gỡ, giải quyết được các khó khăn, vướng mắc trong sản xuất kinh doanh. Tăng cường quản lý thu NSNN; chống thất thu; tập trung thu nợ đọng thuế, nợ tiền đất của của các dự
án bất động sản. Sớm tập trung nguồn thu tiền sử dụng đất ngay từ đầu năm để tạo nguồn thu cho đầu tư XDCB và trả nợ. Thực hiện các biện pháp động viên, tuyên truyền và công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng về nợ thuế và biểu dương các tổ chức, đơn vị đạt tiến độ nộp thuế nhà nước(Phòng Ngân sách tỉnh Nghệ An, 2016).
(5) Đôn đốc các chủ dự án các khu đô thị xây dựng kế hoạch tiến độ thực hiện dự án, kế hoạch nộp tiền sử dụng đất nhằm thu nộp đầy đủ, kịp thời số tiền đất phải nộp vào ngân sách. Tăng cường kiểm tra tiến độ thực hiện các dự án, đề xuất xử lý những dự án thực hiện không đúng cam kết hoặc sai mục đích; kiểm soát chặt chẽ giá bất động sản. Triển khai kế hoạch sử dụng đất 2016 đã được phê duyệt, lập các dự án đầu tư hạ tầng, khai thác các khu đất có vị trí sinh lợi nhằm tăng thu tiền sử dụng đất (Phòng Ngân sách tỉnh Nghệ An, 2016).
(6) Triển khai thực hiện nghiêm túc Chỉ thị số 31/CT-TTg ngày 24/12/2015 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường công tác quản lý điều hành nhằm bình ổn thị trường, giá cả, bảo đảm trật tự an toàn xã hội dịp Tết Nguyên đán Bính Thân 2016 và Chỉ thị của Bộ trưởng Bộ Tài chính về tăng cường công tác quản lý, điều hành và bình ổn giá trong dịp Tết Nguyên đán Bính Thân 2016.
Tăng cường kiểm tra, kiểm soát thị trường, chống sản xuất, buôn bán hàng cấm, hàng nhập lậu, hàng giả, hàng kém chất lượng, hàng không rõ nguồn gốc; chấp hành nghiêm các quy định pháp luật về điều chỉnh giá, đăng ký, kê khai, niêm yết giá và bán hàng đúng giá niêm yết; Tăng cường phối hợp với các Bộ, ngành phòng chống tệ nạn buôn lậu trong dịp tết; Thực hiện các biện pháp bảo đảm cung ứng đủ hàng hóa ra thị trường với chất lượng tốt, không để xây ra tình trạng đầu cơ, gom hàng, gây sốt giá, ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống người dân, đến trật tự, an toàn xã hội trong dịp Tết. Thực hiện nghiêm quy định của Pháp luật về đấu thầu, đấu giá, thẩm định giá đối với hàng hóa, dịch vụ mua sắm từ nguồn NSNN (Phòng Ngân sách tỉnh Nghệ An, 2016).
(7) Tiếp tục chỉ đạo thực hiện nghiêm túc Luật đầu tư công, Quyết định số 40/2015/QĐ-TTg ngày 14/9/2015 của Thủ tướng Chính phủ Ban hành nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN giai đoạn 2016-2020, Quyết định số 63/2015/QĐ-UBND ngày 30/10/2015 của UBND tỉnh về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN giai đoạn 2016-2020 tỉnh Nghệ An, tăng cường quản lý chi ngân sách, tiếp tục
thực hiện các giải pháp tiết kiệm chi ngân sách, giảm chi tiêu công đảm bảo điều hành nhiệm vụ chi ngân sách bám sát Nghị quyết của HĐND tỉnh giao. Thực hiện nghiêm túc việc quản lý mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc theo Quyết định số 58/2015/QĐ-TTg ngày 17/11/2015 của Thủ tướng Chính phủ. Hạn chế mua sắm trang thiết bị đắt tiền. Không ban hành các chính sách, chế độ mới làm tăng chi NSNN khi chưa có nguồn đảm bảo (Phòng Ngân sách tỉnh Nghệ An, 2016).
(8) Ưu tiên vốn cho trả nợ XDCB, không bố trí vốn khởi công mới các công trình nếu các công trình đó không thực sự bức xúc. Các cấp ngân sách, các đơn vị khi bố trí dự án đầu tư công trình phải xác định rõ nguồn vốn một cách cụ thể: Các thành phố, thị xã cần tập trung đầu tư vốn từ nguồn thu tiền sử dụng đất, ưu tiên cho đầu tư các hạng mục xây dựng Nông thôn mới của và phường mình (Phòng Ngân sách tỉnh Nghệ An, 2016).
(9) Đảm bảo chi tiêu ngân sách địa phương chặt chẽ, tiết kiệm, sử dụng hiệu quả nguồn lực, ưu tiên vốn trả nợ: vay vốn KBNN Trung ương, xi măng làm đường giao thông nông, vay chương trình kiên cố hoá kênh mương và XDCB; chủ động sắp xếp bố trí trong phạm vi dự toán được giao, 6 tháng đầu năm 2016 không xử lý các khoản chi đột xuất chưa cần thiết (ngoại trừ các trường hợp bổ sung về tiền lương, phụ cấp, các chính sách về an sinh xã hội và các khoản chi cấp bách). Trong quá trình phát sinh chi thường xuyên có tích chất đột xuất yêu cầu các đơn vị dự toán sắp xếp, sử dụng nguồn đã bố trí trong dự toán. Khi khó khăn về nguồn thì ngân sách tỉnh mới xem xét bổ sung giải quyết nếu thấy cần thiết... (Phòng Ngân sách tỉnh Nghệ An, 2016).
(10) Đẩy mạnh tiến độ XDCB, tăng cường thực hiện tốt nhiệm vụ thẩm định quyết toán XDCB hoàn thành. Các chủ đầu tư, nhà thầu có trách nhiệm hoàn thiện hồ sơ quyết toán công trình hoàn thành theo quy định để thẩm tra quyết toán thanh toán giải ngân và thu hồi tạm ứng vốn XDCB nhằm giảm dần công trình dỡ dang trên toàn địa bàn (Phòng Ngân sách tỉnh Nghệ An, 2016).
(11) Tiếp tục kiểm tra hiện trạng quản lý, sử dụng trụ sở làm việc của các cơ quan, đơn vị theo quy định tại Quyết định số 09/QĐ-TTg ngày 19/1/2007 của Thủ tướng Chính phủ và đôn đốc kê khai, đăng ký tài sản nhà nước (bổ sung) và nhập lên trang Web của Bộ Tài chính (Phòng Ngân sách tỉnh Nghệ An, 2016).
điều chuyển xe ô tô cho các đơn vị đang thiếu xe ô tô theo quy định tại Quyết định số 32/2015/QĐ-TTg ngày 4/8/2015 của Thủ tướng Chính phủ quy định tiêu chuẩn, định mức và chế độ quản lý, sử dụng xe ô tô trong cơ quan nhà nước, đơn