Phần 4 Kết quả nghiên cứu và thảo luận
4.3. Giải pháp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản nguồn ngân sách nhà nước
4.3.2. Một số giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư xây
tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Ban quản lý dự án số 2, thành phố Bắc Giang
4.3.2.1. Nhóm giải pháp đối với công tác lập kế hoạch và phân bổ vốn
a. Kế hoạch phân bổ vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN cần theo hướng giao kế hoạch trong từng giai đoạn.
Để tạo sự chuyển biến tích cực, Nhà nước cần nghiên cứu việc phân bổ kế hoạch vốn đầu tư XDCB theo hướng giao kế hoạch trung hạn (từ 3-5 năm) cho các Bộ, Ngành, địa phương để các đơn vị này chủ động điều hành kế hoạch vốn cho các dự án đầu tư.
- Đẩy nhanh tiến độ hoàn thành qui hoạch phát triển KTXH và quy hoạch phát triển hạ tầng đô thị của quận; qui hoạch chi tiết hạ tầng các phường làm căn cứ triển khai các dự án đầu tư, sử dụng một cách có hiệu quả nguồn lực từ giá trị quyền sử dụng đất phục vụ đầu tư phát triển. Trong đó đặc biệt quan tâm triển khai qui hoạch chi tiết các phường khu vực đang và sắp đô thị hóa mạnh để đáp ứng với yêu cầu, nhiệm vụ quản lý đô thị.
- Rà soát, đánh giá tình hình triển khai các qui hoạch, đảm bảo tính đồng bộ, khớp nối và thống nhất trong hệ thống qui hoạch phát triển KTXH, qui hoạch phát triển ngành và qui hoạch xây dựng. Trong các qui hoạch cần đưa ra được các danh mục dự án đầu tư lớn, trọng điểm của quận để làm cơ sở cho kế hoạch đầu tư dài hạn và trung hạn.
- Công khai hóa các qui hoạch (kể cả dự thảo qui hoạch trong giai đoạn xin ý kiến nhân dân và qui hoạch được duyệt); tập trung tổ chức thực hiện bảo đảm tiến độ và chất lượng qui hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; có chế tài xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm, kể cả chính quyền địa phương nơi chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện
b. Gắn trách nhiệm của người quyết định đầu tư với người quản lý vốn đầu tư XDCB
Cần có sự đột phá trong khâu quyết định dự án đầu tư và kế hoạch hoá đầu tư, đó là gắn trách nhiệm của người quyết định đầu tư với người quản lý vốn NSNN và hoàn thiện cơ chế kế hoạch hoá đầu tư theo dự án. Căn bệnh cố hữu của cơ chế kế hoạch hoá vốn đầu tư từ NSNN là bố trí vốn phân tán, rải mành mành. Nguyên nhân trực tiếp là người quyết định phê duyệt dự án đầu tư với người quyết định về nguồn vốn chưa có sự gắn kết hợp lý. Người quyết định đầu tư thì căn cứ vào nhu cầu đầu tư phát triển thuộc phạm vi mình phụ trách để đầu tư trong khi đó lại không thể quyết định được khả năng huy động nguồn vốn dẫn đến có quá nhiều dự án được quyết định đầu tư, trong khi nguồn vốn lại đang còn ít ỏi, chưa tương xứng với nhu cầu.
Do vậy, đề nghị hoàn thiện cơ chế gắn người quyết định đầu tư với người quản lý vốn ngân sách theo hai hướng: thứ nhất, người có thẩm quyền quyết định đầu tư phải biết được nguồn vốn để thực hiện đầu tư, từ đó có kế hoạch phân bổ vốn hợp lý; thứ hai, người quản lý vốn ngân sách phải có trách nhiệm bố trí nguồn vốn trong các dự án được quyết định đầu tư. Chủ đầu tư phải chịu hoàn
toàn trách nhiệm về tiến độ sử dụng vốn. Cơ chế này cần được áp dụng đồng bộ từ TW đến địa phương.
Không chỉ vậy, để trách việc bố trí vốn dàn trải nên giữ lại chủ trương (đã bị Nghị định 12/2009/NĐ-CP xoá bỏ) bố trí kế hoạch vốn hàng năm cho các dự án đảm bảo thời gian từ khi khởi công đến khi hoàn thành các dự án nhóm B không qua 4 năm, dự án nhóm C không qua 2 năm. Cơ chế trên được duy trì qua bảy – tám đời Nghị định (từ Nghị định 52/1999/NĐ-CP đến Nghị định 99/2007/NĐ-CP). Nó có tác dụng tránh đầu tư dàn trải. Tuy nhiên, thật đáng tiếc là tại Nghị định 12/2009/NĐ-CP đã loại bỏ điều này. Do vậy, chúng tôi xin đề nghị cần được khôi phục trở lại cơ chế này trong các văn bản pháp luật hiện hành nhằm ngăn chặn tình trạng đầu tư dàn trải – một hiện tượng khá phổ biến (đặc biệt là các dự án nhóm C) ở địa phương hiện nay.
c. Nghiên cứu xây dựng và thực hiện cơ chế phân bổ vốn theo tiến độ dự án
Do đặc thù của hoạt động đầu tư XDCB là thời gian thi công dài, có khối lượng dở dang, chu kỳ đầu tư không trùng với năm ngân sách nên cần bố trí vốn trung và dài hạn vì vậy, việc phân bổ, bố trí vốn cần thực hiện theo tiến độ dự án. Hiện nay, việc phân bổ, bố trí vốn đầu tư XDCB cho các dự án, công trình do các Bộ, Ngành, địa phương thực hiện bố trí theo năm ngân sách (kế hoạch năm của dự án chỉ được thanh toán hết ngày 31 tháng 01 năm sau), chưa đảm bảo vốn theo tiến độ thực hiện dự án do đó dẫn đến tình trạng nhiều công trình, dự án đầu tư XDCB đã được phê duyệt đang thực hiện nhưng không bố trí được vốn hoặc bố trí không đảm bảo tiến độ thực hiện làm kéo dài thời gian đầu tư và xây dựng, chậm đưa công trình, dự án vào hoạt động.
Nguồn vốn NSNN cho đầu tư XDCB hàng năm chỉ đáp ứng được một phần nhỏ so với nhu cầu đầu tư, do vậy nguồn vốn này chịu nhiều áp lực của các yếu tố phi kinh tế dẫn đến dàn trải mang tính bình quân chủ nghĩa mà chưa xuất phát từ hiệu quả của từng dự án đầu tư cụ thể. Chính vì vậy mà hàng năm vẫn tồn tại những dự án không “tiêu” hết vốn, trong khi có các dự án vốn không theo kịp tiến độ khiến cho quá trình thực hiện, thường là các tháng cuối năm, các Bộ, Ngành, địa phương phải điều chỉnh vốn từ dự án này sang sự án khác gây khó khăn cho chủ đầu tư và doanh nghiệp. Cũng chính vì từ việc thiếu gắn kết giữa các dự án với kế hoạch hàng năm đã kéo theo nhiều vấn đề phát sinh như nợ đọng khối lượng, kéo dài trong thanh toán gây khó khăn cho công tác quản lý cũng như lãng phí nguồn lực xã hội. Do vậy, việc chuyển dần từ kế hoạch hoá
đầu tư hàng năm sang kế hoạch hoá theo tiến độ dự án sẽ đảm bảo hiệu quả đồng vốn và khắc phục tình trạng trên.
d. Sửa đổi cơ chế phân bổ vốn đầu tư XDCB theo hướng bổ sung quy định nguyên tắc phân bổ, bố trí vốn đầu tư XDCB theo tiến độ dự án, công trình và khối lượng thực hiện
Theo đó đối với các công trình dự án đầu tư XDCB đã được phê duyệt và thực hiện được NSNN đảm bảo bố trí đủ vốn theo tổng mức đầu tư của dự án được duyệt và tiến độ thực hiện. Đồng thời quy định khi phân bổ, bố trí dự toán ngân sách đầu tư XDCB hàng năm được giao phải đảm bảo bố trí đủ vốn cho các công trình dự án này theo dự toán và tiến độ thực hiện, sau đó mới xem xét bố trí vốn cho các công trình dự án khới công mới. Đồng thời nghiên cứu xây dựng cơ chế đảm bảo quyền của cơ quan dân cử, cơ quan Tài chính trong việc giám sát quyết định chủ trương đầu tư, trong đó việc bố trí vốn đối với các công trình dự án đảm bảo phù hợp giữa nhiệm vụ đầu tư XDCB và khả năng nguồn vốn NSNN.
e. Xây dựng cơ chế về quyền và trách nhiệm của cơ quan tài chính
Trước hết, khi triển khai bố trí vốn cho từng dự án đầu tư, UBND huyện phải tuân thủ các nguyên tắc bố trí kế hoạch theo quy định của cơ quan Nhà nước cấp trên.
Tập trung bố trí vốn cho các mục tiêu theo quy định, trong đó ưu tiên bố trí vốn cho các dự án đã quyết toán vốn đầu tư.
g. Thực hiện gắn kết công tác kế hoạch hoá đầu tư hàng năm với công tác kế hoạch hoá đầu tư theo dự án
Nguồn vốn ngân sách huyện tập trung vào việc xây dựng kết cấu hạ tầng, các công trình phúc lợi, các công trình mang tính xã hội cao. Vì vậy cần sớm đưa các dự án vào khai thác sử dụng ngày nào sẽ sớm có hiệu quả ngày đó.
Bố trí vốn cho các dự án theo đúng tiến độ sử dụng vốn đã được xác định trong quyết định đầu tư. Thực hiện bố trí kế hoạch vốn hàng năm cho các dự án đảm bảo thời gian từ khi khởi công đến khi hoàn thành các dự án nhóm B không qua 4 năm, dự án nhóm C không qua 2 năm. Việc bố trí vốn cho các dự án trước hết phải đảm bảo theo đúng tiến độ đã duyệt, phần còn lại mới phân bổ cho các dự án mới khởi công. Phải kiên quyết đình hoãn một số công trình để dồn vốn cho các công trình đang thực hiện dở dang nhằm hoàn thành dứt điểm đi vào sử
dụng. Theo dõi sát sao để điều chỉnh kế hoạch vốn từ các dự án không có khả năng thực hiện cho các dự án có khả năng thực hiện vượt kế hoạch được giao và các dự án cần tập trung vốn. Việc này cần tiến hành sớm vào khoảng từ tháng 8 đến tháng 10 hàng năm.
Khi đã được HĐND huyện thông qua kế hoạch vốn và danh mục công trình, trên cơ sở các quy định của Nhà nước về đầu tư XDCB, UBND huyện (chủ đầu tư) có thông báo cụ thể và giao cho các cơ quan chuyên môn tổ chức thực hiện.
h. Tăng cường công khai, minh bạch và chống khép kín trong đầu tư từ ngân sách nhà nước
Tiếp tục thực hiện đổi mới mạnh mẽ và đồng bộ toàn bộ hệ thống tiêu chí quản lý đầu tư. Đặc biệt nghiên cứu thống nhất và công bố công khai các nguyên tắc, tiêu chí xác định thứ tự ưu tiên đầu tư tài chính ngân sách quận đối với từng nhóm đối tượng đầu tư. Các nguyên tắc và tiêu chí này phải là căn cứ để xây dựng và định kỳ kiểm soát, điều chỉnh lại kế hoạch đầu tư, xem xét duyệt quyết toán. Trên cơ sở đó kiên quyết không triển khai và tổ chức thực hiện những dự án chưa thiết thực, thiếu cơ sở khoa học và thực tiễn hoặc thiếu tính khả thi, hiệu quả thấp. Đồng thời loại bỏ những dự án không thể đáp ứng được các yêu cầu và điều kiện cần thiết về tài chính, mặt bằng,…
Cần từng bước công khai hóa các tiêu chí, tiêu chuẩn trong các khâu quản lý sao cho phù hợp với cơ chế thị trường và các tiêu chí, tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả đầu tư. Tiêu chuẩn hóa các tổ chức tư vấn, nhà thầu và tư vấn hóa các nghiệp vụ quản lý như thẩm định, giám sát, đánh giá đầu tư, thanh tra, kiểm tra,… Đảm bảo tính độc lập, khách quan trong hoạt động tư vấn, kiên quyết loại bỏ tình trạng tư vấn mang tính hình thức trong lĩnh vực đầu tư, nghiêm cấm các công chức chuyên môn về quản lý đầu tư tham gia hoạt động tư vấn, chống khép kín trong đầu tư XDCB, đặc biệt đối với nguồn vốn NSNN.
Thực hiện nghiêm túc chủ trương công khai tài chính đối với việc phân bổ quản lý sử dụng vốn đầu tư từ nguồn NSNN trong công trình XDCB tại các cơ quan, chủ đầu tư, Ban quản lý dự án,… Nội dung công khai bao gồm việc phân bổ vốn đầu tư hàng năm cho các dự án, tổng mức vốn đầu tư, tổng dự toán được duyệt, kết quả lựa chọn nhà thầu được cấp có thẩm quyền phê duyệt, số liệu quyết toán vốn đầu tư theo niên độ ngân sách khi dự án hoàn thành. Thời điểm công khai chậm nhất là 30 ngày kể từ gày ký quyết định phân bổ, điều hòa, điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư, ký báo cáo quyết toán niên độ ngân sách và phê duyệt
quyết toán vốn đầu tư hoàn thành. Hình thức công khai được thực hiện qua niêm yết công khai tại trụ sở cơ quan, công bố trong hội nghị cơ quan và trên internet.
Tất cả các hoạt động đầu tư có liên quan đến sử dụng vốn NSNN cần được Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán và xác nhận. Đối tượng kiểm toán của Kiểm toán nhà nước nên mở rộng không chỉ đối với hoạt động đầu tư mà còn bao gồm việc quản lý và sử dụng ngân sách, tiền, và tài sản của nhà nước, của mọi cơ quan và cá nhân dưới hình thức trực tiếp và gián tiếp.
i. Hoàn thiện công tác thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Chất lượng công tác tư vấn và thẩm định, phê duyệt các nội dung dự án là một trong những yếu tố quan trọng quyết định đến hiệu quả đầu tư của dự án. Sẽ gây tổn thất, lãng phí vốn đầu tư rất lớn nếu chất lượng công tác tư vấn và thẩm định các nội dung của dự án thấp, thậm chí toàn bộ vốn đầu tư không phát huy hiệu quả trong trường hợp chủ trương đầu tư sai từ khâu qui hoạch. Các giải pháp đưa ra là:
Hạn chế các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động tư vấn xây dựng không đủ năng lực, trình độ thông qua việc: Kiểm tra chứng chỉ hành nghề, giấy phép kinh doanh xây dựng của các tổ chức cá nhân có phù hợp với loại, cấp công trình được tư vấn.
Phân định rõ trách nhiệm giữa tư vấn, chủ đầu tư, người thẩm định và người phê duyệt các nội dung của dự án.
Khi xem xét dự án, các phòng ban thuộc quận kiên quyết không phê duyệt dự án đầu tư nếu chưa làm rõ và đảm bảo tính khả thi về nguồn vốn; không ghi kế hoạch vốn đối với các công trình chưa đảm bảo thủ tục đầu tư.
Xây dựng và thực hiện các qui định trách nhiệm của người thẩm định, người ra quyết định đầu tư theo nguyên tắc chỉ ra quyết định đầu tư khi đã xác định rõ nguồn vốn được phân cấp, tránh việc phê duyệt vốn đầu tư dự án vượt quá khả năng cân đối vốn; các chế tài buộc người thẩm định, quyết định các dự án đầu tư phải cân nhắc thận trọng khi quyết định đầu tư nhằm nâng cao hiệu quả dự án đầu tư, tránh sai sót, rủi ro ngay từ chủ trương đầu tư.
Rà soát lại chủ trương đầu tư và hiệu quả đầu tư đối với những dự án lớn đang có nhiều ý kiến khác nhau và kịp thời xác định hướng xử lý. Kiên quyết không bố trí vốn đầu tư cho các dự án không chấp hành đầy đủ các thủ tục về đầu
tư xây dựng theo qui định. Không bố trí vốn cho các dự án nhóm B, C kéo dài quá thời gian đầu tư được qui định. Đình hoãn các dự án không rõ phương án huy động nguồn vốn, phương án tài chính các dự án vừa thi công vừa tìm nguồn vốn.
Quy định rõ trách nhiệm các nhân, đơn vị liên quan đến chất lượng công trình (bao gồm chủ đầu tư, tổ chức tư vấn, đơn vị khảo sát, thiết kế và đơn vị thi công trong từng khâu công việc từ khảo sát, thiết kế, thi công, thực hiện các qui định về đấu thầu đến kiểm tra và giám sát công tác thi công công trình).
k. Hoàn thiện công tác đền bù GPMB các dự án
Về tổ chức bộ máy liên quan đến công tác đền bù GPMB:
Cần nghiên cứu tách bạch chức năng quản lý nhà nước một số công đoạn trong qui trình thực hiện công tác đền bù GPMB, cụ thể thuê tổ chức tư vấn thực hiện dịch vụ xác lập số liệu (kê khai, tổ chức điều tra đo đạc, kiểm đếm) đất đai, tài sản trên đất thu hồi GPMB để khắc phục tình trạng hiện nay cơ quan quản lý nhà nước vừa đá bóng, vừa thổi còi (tham gia tất cả các khâu từ khâu chính sách đền bù đến xác lập số liệu và phê duyệt phương án).