Phần 4 Kết quả nghiên cứu và thảo luận
4.3. Phân tắch các yếu tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước về chất lượng các
4.3.2. Hệ thống văn bản chắnh sách
Các văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản khác của nhà nước về quản lý chất lươ ̣ng công trı̀nh xây dựng.
Hệ thống văn bản pháp luật về xây dựng và quản lý chất lượng công trình được Quốc hội, Chắnh phủ, các Bộ, ngành, địa phương đã ban hành không ắt, đó là hành lang pháp lý cho việc thực thi. Tuy nhiên sự chồng chéo, không rõ thẩm quyền, hoặc quy định chưa thực sự phù hợp với địa phương trong quản lý và các văn bản pháp lý liên quan; sự hiểu biết chưa đúng, chưa đầy đủ về Luật, Nghị định, Thông tư, văn hướng dẫn về quản lư chất lượng công trình của nhà thầu thi công, của cá nhân trực tiếp tham gia thi công có thể coi là rào cản lớn nhất trong việc quản lý chất lượng công trình xây dựng.
Thứ nhất là các vướng mắc trong công tác lựa chọn tư vấn lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư chương trình, dự án đầu tư công. Theo quy định của Luật Đầu tư công năm 2014, cơ quan được giao chuẩn bị đầu tư chương trình, dự án có trách nhiệm giao đơn vị trực thuộc lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư. Tuy nhiên, nhiều đơn vị trực thuộc các cơ quan này không có đầy đủ về bộ máy, nhân lực và chuyên môn để thực hiện lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư (vắ dụ: Uỷ ban nhân dân các xãẦ) nên phải thuê các đơn vị tư vấn đủ điều kiện, năng lực thực hiện việc này dẫn tới các vướng mắc sau: Vướng mắc về việc chưa có hướng dẫn cụ thể về quy trình lựa chọn đơn vị tư vấn lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư dự án đầu tư công. Theo quy định tại Khoản 20, Điều 1, và Khoản 21, Điều 3 Luật Xây dựng năm 2014 thì Luật Xây dựng chỉ điều chỉnh các quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân và quản lý Nhà nước trong hoạt động đầu tư xây dựng bao gồm: lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công tŕnh, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng, thi công xây dựng, giám sát xây dựng, quản lư dự án, lựa chọn nhà thầu, nghiệm thu, bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng, bảo hành, bảo trì công trình xây dựng và hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình. Do đó, tại bước lập báo cáo chủ trương đầu tư, các công tác thường gặp như lập và phê duyệt đề cương, khảo sát sơ bộ, lên phương án thiết kế sơ bộ, xác định sơ bộ tổng mức đầu tưẦ chưa có cơ sở rõ ràng để tổ chức thực hiện dẫn tới cũng ảnh hưởng tới chất lượng công trình xây dựng.
Thứ hai là vướng mắc về chi phắ cho quá trình lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư. Hiện tại có quy định về chi phắ này tại Điều 15, Luật Đầu tư công năm 2014 và Khoản 2, Điều 7, Nghị định số 136/2015/NĐ-CP, tuy nhiên tất cả
đều được dẫn chiếu về Khoản 2, Điều 15, Luật Đầu tư công năm 2014 với nội dung như sau: ỘChi phắ lập, thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư dự án sử dụng vốn chuẩn bị đầu tư của dự ánỢ. Do vậy, cơ sở của định mức chi phắ hoặc cơ sở để lập dự toán chi phắ như vậy là chưa rõ ràng nên hầu hết các dự án được phê duyệt đều không ghi vốn cho các khoản, mục chi phắ bước lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư.
Thứ ba là các đơn vị trực thuộc nêu trên không có kinh phắ chi trả nên phụ thuộc các đơn vị tư vấn. Ngược lại thì các đơn vị tư vấn này cũng không chắc chắn rằng mình có được trả phắ cho việc lập hồ sơ báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư hay không, nên các ý tưởng chủ chốt của dự án hoặc là rất nghèo nàn hoặc là đã bị hướng theo các chủ ý khác. Dù vô tình hay hữu ý thì đến bước lập dự án, lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật, các đơn vị tư vấn này đều muốn được tiếp tục giao thực hiện để có chi phắ bù vào bước lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư đã không được chi trả. Điều này dẫn đến sự không bình đẳng, phụ thuộc, ảnh hưởng tới chất lượng dự án do việc chủ đầu tư đều phải lựa chọn đơn vị tư vấn đã thực hiện ở bước lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư lập các bước tiếp theo của dự án.
Thực tế cho thấy một số đơn vị đã nhận ra các výớng mắc này nhýng do chýa có cõ sở pháp lý rõ ràng nên chưa mạnh dạn đưa chi phắ này vào tổng mức đầu tư. Do đó kiến nghị phải có hướng dẫn, quy định về các nội dung còn thiếu này, đảm bảo phủ kắn các bước chuẩn bị, thực hiện, hậu đầu tư.
Thứ tư là thời gian thẩm định chủ trương đầu tư. Hiện tại đã có quy định rất rõ ràng về thời hạn thẩm định chủ trương đầu tư chương trình, dự án. Tuy nhiên, không có quy định về khoảng thời gian trình báo cáo tối thiểu trước kỳ hạn cuối cùng để các đơn vị có liên quan tham gia thẩm định nên việc lập các báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư luôn bị động, dồn nén vào cuối kỳ. Các nguyên nhân chắnh, gồm: Các cơ quan được giao chuẩn bị đầu tư vướng mắc trong quá trình thuê tư vấn hoặc các cơ quan này không có chuyên môn về đầu tư xây dựng nên lúng túng, chậm trễ, thường gửi các báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư về đơn vị đầu mối và các đơn vị tham gia ý kiến rất muộn. Việc này kéo theo việc các cơ quan tham gia thẩm định không có đủ thời gian xem xét, chất lượng một số báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư không tốt vì không thể tham mưu hết tất cả các mặt.
Do đó, để tránh bị động khi thẩm định báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, cần phải có cơ chế, quy định về thời gian để các cơ quan được giao chuẩn bị đầu tư chương trình, dự án phải trình trước kỳ hạn cuối trên đây một khoảng thời gian
nhất định đủ để các sở, ngành, địa phương tham gia ý kiến. Từ đó nâng cao chất lượng thẩm định báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, trong trường hợp cần thiết có thể tổ chức kiểm tra hiện trường đầy đủ, tăng tắnh khả thi của chương trình, dự án.
Bảng 4.21. Đánh giá, so sánh nội dung của các văn bản chắnh sách
TT
Tên văn bản
Nội dung Vướng mắc
Luật Đầu tư công
- Điểm a, khoản 1, điều 28 quy định: Chủ trương trình có trách nhiệm giao đơn vị trực thuộc lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư - Khoản 2, điều 15 quy định: Chi phắ lập, thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư sử dụng vốn chuẩn bị đầu tư của dự án
- Đối với cấp xã không có đầy đủ về bộ máy, nhân lực và chuyên môn để thực hiện lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư
- cơ sở của định mức chi phắ chưa rõ ràng do vậy đa số khoản chi phắ này không được ghi vốn trong bước lập báo cáo đề xuất chủ trương
- Luật Xây dựng - Luật Đầu tư công - Thời gian thẩm định chương trình, dự án quy định tại điều 59 rất rõ ràng: dự án nhóm A không quá 40 ngày, nhóm B không quá 30 ngày, nhóm C không quá 20 ngày
- Không quy định thời gian phải trình để bố trắ vốn
Các được giao nhiệm vụ chủ đầu tư không cần thiết phải trình sớm để chương trình, dự án được thẩm định đủ thời gian theo quy định; thời gian trình thẩm định thường được dồn đến cuối kỳ hạn; các đơn vị tham gia thẩm định không có đủ thời gian tối thiểu để đề xuất, chỉnh sửa các nội dung dự án, làm giảm chất lượng dự án, phải điều chỉnh nhiều lần, thậm chắ có dự án bị kết luận chưa khả thi vào thời điểm thẩm định; ủy ban nhân dân các cấp bị động trong quá trình phê duyệt. Các sở, ngành, địa phương bị động trong quá trình thẩm định, tham gia ý kiến
Thứ năm là về thời gian thẩm định chương trình, dự án. Theo quy định của Luật Xây dựng năm 2014, Nghị định số 59/2015/NĐ-CP, thời gian thẩm định dự án, thời gian thẩm định thiết kế xây dựng tối đa đã được quy định rất rõ ràng tại Điều 59 Luật Xây dựng, Điều 11 và Điều 30 Nghị định số 59/2015/NĐ-CP. Tuy nhiên tại Khoản 1, Điều 55 và Khoản 2, Điều 56, Luật Đầu tư công năm 2014 nêu rõ: Điều kiện chương trình, dự án được bố trắ vốn kế hoạch đầu tư công trung hạn, hàng năm là chương trình, dự án đã được cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư,
quyết định đầu tư dự án. Điều này đã vô hình chung tạo cho đơn vị được giao nhiệm vụ chủ đầu tư không cần thiết phải trình sớm để chương trình, dự án được thẩm định đủ thời gian theo quy định; thời gian trình thẩm định thường được dồn đến cuối kỳ hạn; các đơn vị tham gia thẩm định không có đủ thời gian tối thiểu để đề xuất, chỉnh sửa các nội dung dự án, làm giảm chất lượng dự án, phải điều chỉnh nhiều lần, thậm chắ có dự án bị kết luận chưa khả thi vào thời điểm thẩm định; ủy ban nhân dân các cấp bị động trong quá trình phê duyệt. Các sở, ngành, địa phương bị động trong quá trình thẩm định, tham gia ý kiến. Do đó cần có quy định về thời gian tối thiểu dành cho công tác thẩm định, thúc đẩy các đơn vị được giao chủ đầu tư lập chương trình, dự án trình thẩm định đủ thời gian để các đơn vị có liên quan xem xét, đảm bảo dự án đạt hiệu quả về chất lượng và tiến độ.
Mức độ hiểu biết của các đối tương liên quan, chủ thể tham gia vào việc quản lý chất lượng công trình cũng khác nhau: Có 20/20 đơn vị thi công và 20/20 đơn vị tư vấn giám sát(chiếm tỷ lệ 100%) cho rằng hiểu và hiểu rõ các văn bản liên quan đến quản lý chất lượng công trình xây dựng; 20/20 đơn vị giám sát, điều này chứng tỏ các đơn vị xây lắp và thi công cũng đã rất chú trọng và ý thức trong việc nghiên cứu đến các quy định về quản lý chất lượng; trong khi đó có 15/20( chiếm tỷ lệ 75% ) đơn vị sử dụng công trình khi được phỏng vấn cho rằng hiểu và hiểu một phần; còn lại 25 % không hiểu; con số này đối với người dân hưởng lợi còn thấp hơn nhiều, chỉ có 5/60 người dân cho rằng hiểu một phần, còn lại 55/60( Chiếm 91,67% ) người cho rằng không hiểu và hoàn toàn không hiểu. Đây cũng là một yếu tố rất quan trọng, yếu tố hiểu biết của người dân trong giám sát cộng đồng và ảnh hưởng tới việc quản lý chất lượng công trình xây dựng trên địa bàn.
Bảng 4.22. Hiểu biết về Luật xây dựng và văn bản quản lý chất lượng của các chủ thể tham gia
TT Đối tượng được phỏng vấn lượng Số Mức độ Hiểu rõ Hiểu Hiểu một phần Không hiểu Hoàn toàn không hiểu
1 Đơn vị thi công 20 5 15 0 0 0 2 Giám sát 20 10 10 0 0 0 3 Đơn vị sử dụng công trình 20 0 5 10 5 0 4 Người dân hưởng lợi 60 0 0 5 50 5